La evolución del derecho administrativo europeo y del derecho administrativo internacional
| Autor | Eberhard Schmidt Assmann/Andreas Vosskuhle |
| Páginas | 113-131 |
Page 113
El debate académico sobre la reforma del derecho administrativo ha tenido en cuenta desde el principio el fenómeno de la europeización del derecho y sus consecuencias para nuestra disciplina. la doctrina ha estado siempre atenta a la construcción del derecho de la Unión europea de acuerdo con los dictados de la cláusula del estado de derecho. con el correr del tiempo se hizo, sin embargo, cada vez más patente que los cambios y efectos no sólo afectaban al plano normativo, a la conformación del derecho, sino también al ámbito organizativo, a las estructuras administrativas117. Bajo el manto de la Unión europea se ha establecido, en efecto, una densa red de relaciones administrativas que intervienen en el espacio comunitario, en interacción recíproca, integrada por las instituciones comunitarias y todas las administraciones nacionales, en sus distintos niveles. nos hallamos ante una suerte de asociación o unión de Administraciones europeas o, si se prefiere, ante un conjunto interrelacionado de administraciones, nacionales y europeas* (i). el derecho administrativo que requiere ese conjunto interrelacionado de administraciones del espacio comunitario –el derecho administrativo europeo– no está aún bien definido, puesto que su objeto y materia resultan todavía poco claros a los ojos del derecho de la Unión europea y del derecho nacional. de ahí que no haya sido capaz de responder a los retos que esa red de administraciones plantea.
Page 114
Los típicos problemas «asociativos» o de conjunto no han quedado todavía resueltos. tal es la tarea que tiene por delante. Para conseguir que el derecho administrativo europeo pueda construirse sobre unas bases y premisas sistemáticas e integrales, resulta conveniente recurrir a la idea de la constitucionalización que proviene de los ordenamientos nacionales (ii)*.
La Unión europea y sus predecesoras, las comunidades europeas, nunca han sido en realidad comunidades exclusivamente económicas. lo que sí han sido siempre es Comunidades de Administraciones públicas. la Unión aduanera y la ordenación del mercado agrícola, tal y como se establecieron en los tratados de roma de 1957, fueron posibles merced al considerable esfuerzo de todas las administraciones implicadas, nacionales y europeas. sin embargo, durante largo tiempo, esta realidad, o no se ha valorado en su justa medida, o bien ha sido tachada como problemática y se ha visto reducida a la simplista visión de una administración europea sobredimensionada y fuertemente centralizada («administración mamut»). ambas posiciones son erróneas: el personal al servicio de la comisión no ha crecido de forma perceptible desde hace muchos años. tan sólo ha aumentado su número con ocasión de las sucesivas ampliaciones hacia el este. Piénsese que con aproximadamente 30.000 empleados públicos, Bruselas ejerce un mayor número de competencias y de más complejidad que tantas otras administraciones alemanas o españolas, que cuentan, sin embargo, con un volumen de personal superior.
La administración europea no se puede entender, ni se deja describir, en clave jerárquica, puesto que consiste en un conjunto inte-
* véase asimismo el capítulo séptimo de La teoría general del Derecho Administrativo como sistema, cit.
Page 115
rrelacionado de administraciones nacionales y comunitarias que trabajan en común, cada vez con mayor intensidad, aunque no por ello se amalgamen ni reduzcan a unidad. así pues, el punto de partida ha de situarse en una concepción funcional de administración que incluya a las instancias de la Unión y a las administraciones de los estados miembros, esto es, una unión, asociación o conjunto interrelacionado que comprenda los dos niveles, en el ámbito del control, de la acción y de la información118.
Las administraciones nacionales constituyen la base de ese conjunto interrelacionado de administraciones del espacio comunitario. a ellas les compete el cumplimiento de la mayor parte de los asuntos y responsabilidades de carácter administrativo. tramitan la inmensa mayoría de los procedimientos administrativos. a ellas les incumbe en exclusiva la aplicación del Derecho nacional. y en buena medida aplican también el derecho de la Unión. la administración directa constituye la excepción. casi toda la ejecución o aplicación corresponde a los ejecutivos de los estados miembros. Éste es un dato de hecho y, al propio tiempo, una regla jurídica establecida por el artículo 291.1 tfUe: el concepto que de la administración tiene la Unión se basa en términos organizativos en la primacía de la ejecución descentralizada de las competencias comunitarias (a cargo de los estados miembros).
En el plano europeo, el grueso de las tareas y responsabilidades administrativas corresponde a la comisión. la naturaleza administrativa
Page 116
de sus funciones y cometidos se halla reconocida en el art. 17.1, inciso 5º, tUe. Para la preparación y cumplimiento de todas esas funciones, la comisión, constituida de forma colegiada, tiene a su disposición una administración estructurada en direcciones Generales, direcciones y negociados, que deben actuar como un conjunto unitario.
El alto grado de centralización de la comisión ha ido relativizándose progresivamente como consecuencia de la creación de otras oficinas y agencias. algunas de estas estructuras administrativas se encuentran estrechamente subordinadas a la comisión, como el caso de las agencias ejecutivas, cuya tarea fundamental consiste en la ejecución de los presupuestos. sin embargo, las unidades más importantes siguen el modelo de las administraciones independientes. el número de representantes de los estados miembros en sus órganos de dirección suele superar al de los de la comisión. en los últimos años, se ha producido una ola de nuevas instituciones de este tipo, denominadas agencias reguladoras, lo que ha supuesto un claro fortalecimiento del complejo de organizaciones separadas de la comisión: las agencias de seguridad alimentaria, de seguridad del tráfico aéreo y marítimo, así como de una agencia de sustancias y Preparados Químicos, una agencia de cooperación de los reguladores de la energía y, como últimas creaciones, tres agencias para la regulación de los mercados financieros, entre ellas una de supervisión de los bancos. en algunos casos, se trata de administraciones con potestades decisorias propias ad extra, esto es, con efectos directos hacia terceros aunque, por lo general, sólo llevan a cabo funciones de obtención e intercambio de datos, de asesoramiento técnico, y deliberación. no deben subestimarse, sin embargo, las amplias posibilidades de dirección que se derivan de esas actividades desarrolladas por las agencias, habida cuenta de que en el contexto europeo el tratamiento y el intercambio de información constituye un elemento consustancial.
Además de esas nuevas fórmulas administrativas, cada vez más sofisticadas, ha de destacarse el creciente fenómeno de los comités, cuya función consiste en colaborar con las administraciones nacionales; aportar conocimientos técnicos o especializados; y facilitar la apertura a las fuerzas sociales. constituyen puntos de contacto imprescindibles para la Unión, en lo que hace a la obtención, tratamiento e intercambio
Page 117
de información. sin sus aportaciones la Unión no podría desplegar su actividad, habida cuenta de los escasos recursos propios de que dispone. dentro de este conjunto de comités destacan los propios de la comitología. representan un importante mecanismo de cooperación entre la comisión y los ejecutivos de los estados, porque contribuyen en una medida nada despreciable a la mejor elaboración del derecho nacional de cara al cumplimiento y ejecución del derecho de la Unión europea. la praxis observada desde 1962 ha encontrado su formalización actual en el art. 291.2 tfUe. el beneficio evidente de este sistema radica, como es obvio, en la colaboración y cooperación de todos los niveles implicados. su punto débil, sin embargo, reside en la falta de transparencia y de claridad en el reparto de responsabilidades.
La administración del espacio europeo se ha articulado sobre un modelo teórico que no se corresponde con la realidad. en efecto, el sistema administrativo obedece a la construcción teórica, según la cual se ha de intervenir en uno de los niveles: o bien se actúa en el nivel nacional, o bien en el plano europeo (es el denominado principio de separación). en la práctica, sin embargo, las actividades administrativas sólo se pueden hacer realidad a través del trabajo en común, por medio de fórmulas cooperativas entre todas las administraciones implicadas (principio de cooperación o de colaboración). no hay un solo sector o ámbito del derecho de la Unión con un mínimo de relevancia en el que las competencias administrativas puedan desplegarse...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba