'Evaluación de impacto ambiental y proyectos de parques eólicos: balance de intereses, red natura 2000 y aspectos procedimentales'

Autor:Agustín García Ureta
Cargo:Catedrático de Derecho administrativo, Universidad del País Vasco
Páginas:7-44
RESUMEN

Este trabajo analiza la aplicación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental en el caso de los parques eólicos. Las energías renovables han recibido una atención preferente en los últimos tiempos debido a la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, tales instalaciones no están exentas de efectos ambientales sobre otros bienes jurídicos que deben ser protegidos. Por ello, este... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción
  1. Este comentario examina qué incidencia, si alguna, tiene el requisito de la evaluación de impacto ambiental (EIA) sobre las energías renovables.

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    Inicialmente, tal incidencia no resultaría distinta a otras infraestructuras.2La EIA implica una introspección en el futuro, lo que añade un grado no menor de incertidumbre respecto de las estimaciones sobre los efectos que un proyecto o plan pueda plantear. A esto hay que agregar las diferentes afecciones que se pueden derivar y algunas otras cuestiones que no hacen necesariamente diferente la EIA de otros supuestos en los amplios anexos de la normativa de la Unión Europea (en adelante, UE) y de los Estados miembros. Estos aspectos tienen que ver también con el transcurrir, muchas veces paralelo, del procedimiento autorizatorio y el de EIA, procedimientos que, como en el quinto postulado de Euclides, solo se encontrarían en el infinito.

  2. Con todo, las energías renovables plantean alguna peculiaridad diferencial con otros proyectos, en la medida en que emplean recursos, caso del viento y el sol que, aparte de ser res communis onmium,3resultan inagotables y ambientalmente más beneficiosos que la utilización de recursos fósiles. Otro tanto sucede con el flujo de las mareas. Ahora bien, como en el caso de las

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    leyes de la termodinámica, los proyectos de energías renovables no resultan inocuos desde la perspectiva ambiental, ya sea debido a su ubicación, condiciones de ejecución y efectos sobre terceros recursos y bienes ambientales, v.g., el patrimonio natural.4

  3. Como se reconoce en la literatura científica, los efectos derivados, en particular, de los parques eólicos sobre las especies, caso de las aves y los murciélagos, continúan siendo desconocidos, con el añadido de que los estudios sobre los riesgos de estas infraestructuras no parecen ser adecuados al centrarse, entre otros, en aspectos generales, derivados del parque eólico en su conjunto, y en menor medida de los concretos aerogeneradores.5Este desconocimiento resulta todavía mayor si se contemplan las instalaciones ubicadas en el mar territorial y zona económica exclusiva. Otro tanto sucede con aquellos proyectos que aprovechan la fuerza de las mareas para generar energía.6Por lo que respecta a las aves y murciélagos, en sus Directrices para la evaluación del impacto de los parques eólicos en aves y murciélagos (3.0) (2012),7la

    Sociedad Española de Ornitología (SEO) ha indicado que, teniendo en cuenta las estimaciones más conservadoras sobre el porcentaje de superficie muestreada, se estimaba que entre 6 y 18 millones de aves y murciélagos habrían muerto en los 17.780 aerogeneradores instalados en el Estado. Para la SEO, con independencia de si se considerase como más aproximada la horquilla inferior o la superior, se podía afirmar que la cantidad de ejemplares que mueren en parques eólicos “es muy grande”, y que dependiendo del estado de conservación de cada especie en particular dichas mortalidades podían ser “definitivamente inasumibles”.8A lo anterior se añade que los aerogeneradores situados en los bordes de una alineación tienen un mayor riesgo de colisión, al evitar muchas aves tener que pasar entre ellos, y que las especies migratorias se ven especialmente afectadas. En el caso de los

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    murciélagos, se indica que en los parques eólicos en los que se han utilizado metodologías adecuadas para detectar las colisiones se ha estimado una mortalidad de entre 6,3 y 99 murciélagos por aerogenerador y año, “lo que supone una magnitud mayor que en el caso de las aves”.9Ahora bien, se advierte que “la magnitud del problema apunta a ser muy superior a lo detectado”.10

  4. Realizar, en primer lugar, una adecuada EIA y, en segundo término (en el estricto proceso de decisión) un correcto balance de los intereses involucrados, puede no resultar sencillo. Otra cuestión distinta es que su consideración legislativa (sobre todo en las últimas décadas y por motivos de la lucha contra el cambio climático), de soft law o, incluso, jurisprudencial, pueda ser favorable a su desarrollo.11En este sentido, el TEDH ha manifestado que el funcionamiento de los parques eólicos redunda en el interés general, en la medida en que es una fuente de energía que contribuye al desarrollo sostenible y a la protección del medio ambiente.12No obstante, esta afirmación hay que entenderla en la estructura del art. 8 CEDH, en el sentido de que una injerencia en la vida privada (apartado 1 del art. 8), v.g., por instalaciones eólicas, pueda quedar justificada bajo las excepciones que se mencionan en el apartado 2 de esta norma.

  5. Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha aceptado que los Estados miembros puedan prohibir las instalaciones eólicas no destinadas al autoconsumo en zonas de la red Natura 2000. Sin embargo, la Comisión Europea no ha analizado todavía un proyecto de energías renovables incompatible con la Directiva 92/43 (hábitats) que haya requerido de la invocación de las excepciones de su art. 6.4 al afectar a especies prioritarias. Esta circunstancia no quiere decir que tales supuestos no sucedan. El escaso número de dictámenes de la Comisión pone de manifiesto que los Estados miembros no le están remitiendo todos los casos que cumplan con los requisitos del art. 6.4 de esa norma.13

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  6. Ahora bien, como se argumenta en los siguientes párrafos, a los efectos de la EIA estas consideraciones quedan diferidas a un posterior estadio, toda vez que lo que hay que llevar a cabo, en primer lugar, es el análisis (cognoscitivo) del impacto de la implantación y ulterior ejecución de tales infraestructuras.

  7. En este comentario se va a tener cuenta el caso de los parques eólicos que, a diferencia de otras instalaciones, v.g., fotovoltaicas,14han generado una mayor conflictividad judicial, avanzando una serie de reflexiones sobre los criterios empleados por la jurisprudencia.

II El marco del derecho de la UE y el estatal
1. Derecho de la UE
  1. La UE no ha establecido requisitos de EIA específicos para el caso de las energías renovables. Por tanto, las normas que imponen esta obligación resultan comunes a otros proyectos. La Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que es el origen de la evaluación en la UE y, ciertamente, en el Estado español, no recogía una referencia a las instalaciones de energías renovables en su Anexo I. El Anexo II mencionaba las “[i]nstalaciones industriales para la producción de energía eléctrica, vapor y agua caliente (diferentes de las mencionadas en el Anexo I), y las instalaciones para la producción energía hidroeléctrica.15Sin embargo, la Directiva 97/11, que modificó la 87/337, incluyó en el Anexo II una referencia expresa a las “[i]nstalaciones para la utilización de la fuerza del viento para la producción de energía (parques eólicos)”. Ahora bien, aquellas vinculadas con la energía solar no aparecían. El mismo esquema mantiene la Directiva 2011/92. Por su parte, la Directiva 2014/52 no ha modificado los listados de proyectos de los Anexos I y II. Desde la perspectiva de los proyectos, por tanto, el requisito de la EIA se ha centrado en los parques eólicos. De manera más general, la Directiva 2001/42, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, tiene una incidencia más amplia, en la medida que los planes que se elaboren con respecto, entre otros, a la energía y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos

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    enumerados en la Directiva 2011/92, quedan sujetos a la denominada evaluación ambiental estratégica.

  2. Las limitaciones que, en relación con los proyectos y planes, presentan las normas anteriormente mencionadas no se suscitan en el caso de la Directiva 92/43 (hábitats) debido al ámbito de aplicación de su art. 6.3 que, como se sabe, señala que “[c]ualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar”. Asimismo, el criterio de sujeción a la evaluación no presupone la certeza de que el plan o el proyecto considerado afecte de forma apreciable al lugar de que se trate, sino que resulta de la mera probabilidad de que dicho plan o proyecto produzca tal efecto.16

  3. Finalmente, es necesario recordar lo señalado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en el asunto C-201/02, Wells, de que incumbe a las autoridades de un Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental y que “la revocación o suspensión de una autorización ya...

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