Una aproximación a la evaluación económica de las políticas sociales. El caso del Servicio de Ayuda a Domicilio

INTRODUCCIÓN

Desde inicios de la década de los noventa el proceso de evaluación tanto de políticas como de programas se ha expandido en España, al igual que ha ocurrido en otros países desarrollados. La necesidad de lograr un mayor y mejor servicio público ha sido el punto de arranque para la consolidación de estos procesos evaluadores.

Las políticas sociales no han sido ajenas a este proceso, y en menor medida lo han sido aquellos programas o políticas destinados a colectivos específicos o con una tendencia a ser más numerosos, como son las personas de edad.

En términos generales, la evaluación económica no ha sido utilizada en la políticas sociales debido a la dificultad que éstas entrañan. La razón principal de esta dificultad es la estimación de ingresos o beneficios, ya que los costes derivados de estas intervenciones son relativamente sencillos de calcular.

A través de este trabajo, se pretende mostrar la utilidad del método de valoración contingente (MVC) como método de evaluación económica de los programas o políticas sociales. Este método permite una aproximación a los beneficios sociales generados por las políticas y, por lo tanto, la ratificación de la utilidad de las mismas o el desestimiento para continuar aplicándolas. Para ello se ha llevado a cabo un estudio empírico en un programa social, el del servicio de ayuda a domicilio en Gijón.

Este trabajo se ha estructurado en cinco partes: una primera, en la que se analiza a grandes rasgos la necesidad de evaluar, una segunda, en la que se hace una revisión sobre la metodología de evaluación de servicios y programas sociales y una presentación de la novedad metodológica en este campo, una tercera, en la que se describe de manera sintética el dispositivo del SAD en el Municipio de Gijón, una cuarta en la que se presenta la metodología desarrollada para la estimación

Este trabajo tiene su origen en la evaluación externa del servicio de ayuda a domicilio de Gijón, realizada por parte del Departamento de Economía Aplicada a petición de la Fundación Municipal de Servicios Sociales de Gijón para el año 2000.

Profesores del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Oviedo

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 41

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de los beneficios del SAD, y una quinta de resultados empíricos de la evaluación económica del servicio.

LA NECESIDAD DE EVALUAR

Las políticas sociales han sido tradicionalmente analizadas desde una perspectiva sociológica, psicológica o histórica. Los intentos para evaluarlas desde una perspectiva económica han sido muy escasos debido principalmente a los problemas en la estimación de los beneficios que reportan este tipo de actuaciones. Sin embargo cada vez se hace más necesario la introducción de esta vertiente de análisis en las políticas sociales dado el proceso de modernización que han emprendido las Administraciones Públicas y en el que intentan compaginar la mejora de la calidad de sus servicios con criterios económicos de eficacia y eficiencia.

De forma genérica se puede decir que evaluar es un proceso para obtener y analizar la información significativa en que apoyar los juicios de valor sobre un objeto o un proceso, como soporte para una eventual decisión sobre el mismo. Por lo tanto, la evaluación de programas o políticas se puede entender como un proceso sistemático de recogida y análisis de información válida que sirva para tomar decisiones sobre las mismas.

Una de las cuestiones más importantes a las que se enfrenta la sociedad es la asignación de recursos entre el sector público y privado. Esto supone, por lo tanto, dar respuesta a la decisión de qué recursos se destinan a qué fin, reforzándose de esta manera la necesidad de llevar a cabo evaluaciones que emitan conclusiones capaces de servir de apoyo para la toma de decisiones sobre la necesidad de ampliar, modificar o sustituir un programa en un momento dado.

Claro está que este juicio de valor u opinión contrastada supone un proceso que puede realizarse de muy distintas formas. Pueden utilizarse simples conclusiones de la observación o puede utilizarse un complejo sistema de análisis estadísticos y econométricos. No obstante, como ya señala la investigadora Fernández-Ballesteros (1996), la evaluación debe hacerse utilizando una metodología «científica» y/o utilizando estrategias elaboradas por la comunidad científica.

La evaluación de políticas y programas ha tenido una evolución muy amplia a lo largo de la última década, pudiendo hacerse una primera clasificación de tipología de evaluación en función de que se estén evaluando necesidades (evaluación de necesidades), que se esté evaluando un proceso (evaluación de diseño) o que se verifique si un programa o una política están diseñados de forma que pueda realmente llevarse a cabo una evaluación seria (evaluación de la evaluabilidad). Para cada uno de estos casos la metodología al uso es diferente ya que sus objetivos también lo son. De esta manera, el objetivo de la evaluación de necesidades sería valorar el volumen y la característica de un problema, y por lo tanto el instrumento utilizado pasaría por una combinación de métodos cuantitativos (uso de estadísticas existentes en el área de estudio) y cualitativos (encuestas, dinámicas grupales, etc.). Por su parte, el objetivo de la evaluación de diseño sería la coherencia, pertinencia del programa o política o la cobertura (personas favorecidas por el programa en relación con la población objetivo) y por último, el objetivo de la evaluabilidad se concentra en el análisis de los objetivos planteados por la política o programa, la previsión de sus efectos y el diseño de las acciones.

Si bien es cierto que en términos generales las evaluaciones pueden clasificarse en alguno de estos tres grandes grupos, no es menos cierto que las evaluaciones genéricas resultan poco eficientes en el campo social dado la heterogeneidad de programas y características de los propios beneficiarios adscritos a alguno de ellos. Por ello se hace necesaria la adaptación de nuevos métodos o diseños de evaluación para los programas específicos.

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LA EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN PERSPECTIVA

La evaluación de las políticas y programas públicos, comienzan como juicio de valor en la década de los cuarenta-cincuenta en Estados Unidos impulsada por la necesidad de evaluar las políticas educativas y con un pionero,

R. Tyler, como mentor de las primeras visiones de la evaluación de estas políticas. Sus trabajos dinamizarán una trayectoria de ampliación y mejora de los métodos de evaluación, que se concretan en la modelización de Tyler, Stake, Schuman, Stufflebeam o Sriver. La proliferación de métodos y modelos pronto abarca la totalidad de las políticas y programas planteados en las sociedades occidentales. Evert Vedung (1997) hace un compendio de estos modelos de evaluación de las políticas públicas en general, y de las políticas sociales en particular, de la siguiente manera: modelos de efectividad, modelos económicos y modelos de evaluación profesional 1.

El primer tipo de evaluación se centra en el análisis de los resultados obtenidos con la aplicación de la política, contrastando si se han cumplido o no los objetivos prefijados (modelo de consecución de objetivos), cuáles son los efectos directos e indirectos que ha generado (modelos de efectos colaterales), si se satisfacen las necesidades y preocupaciones de los beneficiarios directos de la acción pública (modelo orientado al cliente) así como del resto de personas que se ven afectadas por la misma (modelo enfocado a los participantes).

La evaluación de tipo económico se caracteriza por el hecho de que tiene en cuenta no sólo los resultados obtenidos sino también los costes en los que se ha incurrido para la ejecución de la política. Esta modalidad se articula en torno a dos criterios: productividad y eficiencia. En los modelos de productividad se persigue obtener la relación existente entre los outputs de bienes y/o servicios y los inputs empleados, por tanto la productividad se calcularía como el cociente entre outputs e inputs, entendiéndose que el objetivo de las intervenciones públicas es la maximización de ese cociente.

Los modelos de eficiencia se centran en el análisis de los costes relativos inherentes a la consecución de los objetivos (Moreno y Ziglio, 1996). La eficiencia puede medirse a través de un análisis coste-beneficio o bien de un análisis coste efectividad. La diferencia entre estos dos enfoques es que en el primero tanto los inputs como los efectos de la política se miden en términos monetarios, mientras que en el segundo los efectos se miden en términos de unidades físicas, más apropiado en el caso de que no pueda existir una monetarización de los beneficios o los ingresos (Cohen 1993). El último tipo de evaluación, la profesional, se caracteriza en que las acciones emprendidas son revisadas por compañeros profesionales de aquellos que las llevan a cabo (Cuadro nº 1).

CUADRO 1. MODELOS DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Si se hace una revisión metodológica de las evaluaciones realizadas para el conjunto de

1 Pueden consultarse igualmente otras tipologías de evaluación en los trabajos de CARTER, N. y WHARF, B. (1973), PATTON, M.A. (1986) ó ROSSI, P.H. y FREEMAN, H.E. (1987).

Fuente: Vedung (1997).

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las políticas, los programas y proyectos públicos en sus distintos ámbitos (salud, empleo, educación, servicios sociales, entre otros) puede apreciarse que tales evaluaciones se ajustan principalmente al primer tipo de modelos evaluativos descritos, el de efectividad. Así por ejemplo, en el caso de los programas educativos, sobre los que existe una amplísima bibliografía de evaluación, éstas se han centrado en identificar los efectos de las políticas aplicadas y el cumplimiento de los objetivos proyectados a través de indicadores de rendimiento y de calidad de la enseñanza. En este sentido cabría destacar las acciones evaluativas del Instituto Nacional de Evaluación y Calidad (INCE). Por otro lado, en el ámbito de la empleo, las evaluaciones realizadas sobre las acciones de formación ocupacional se centran en analizar si con ellas los desempleados beneficiarios de las mismas han mejorado su probabilidad de colocación así como en detectar los posibles desajustes entre oferta y demanda de cualificaciones de cara a su corrección en futuras acciones. Cabe destacar como ejemplo representativo de este tipo de políticas las evaluaciones realizadas dentro de las acciones formativas del Fondo Social Europeo.

No obstante, los intentos de evaluación de políticas públicas desde una perspectiva económica han sido muy escasos a pesar de que este tipo de análisis tiene cada vez una mayor relevancia dada la importancia de una asignación eficiente y eficaz de los escasos recursos públicos. La razón de la ausencia de análisis económicos radica principalmente en que su realización exige la estimación de los beneficios que reportan este tipo de actuaciones. Si bien puede ser relativamente sencillo aproximar la cuantía de costes de intervención, la problemática de la estimación de los ingresos en un área de estudio donde no se obtiene un bien cuantificable, imposibilita al profesional a dar un beneficio estimativo de la implementación de la política pública.

Esto explica la ausencia en la aplicación del análisis coste-beneficio en este tipo de evaluaciones. Como ya se ha comentado el análisis coste-beneficio requiere estimar los costes y resultados de la política en términos monetarios, y justamente es la estimación monetaria de los resultados, de los beneficios que genera, donde se plantea el problema. ¿Cómo podemos calcular, por ejemplo, los beneficios monetarios que genera un programa educativo, la existencia de un servicio de acogimiento familiar, o planteado de forma más general, los de un servicio público que en ningún caso persigue un ánimo lucrativo?

Conscientes de las dificultades a la hora de evaluar económicamente las políticas públicas pero también de su cada vez mayor importancia, en este trabajo se propone la aplicación de una metodología de valoración económica contrastada suficientemente en otras áreas de estudio (principalmente la medioambiental) como aproximación a los beneficios económicos que generan las actuaciones públicas. Dicha metodología es el Método de Valoración Contingente (MVC).

El MVC es un método que se ha empleado tradicionalmente para estimar el valor de los recursos naturales así como para evaluar los efectos de las intervenciones públicas en materia medioambiental (Azqueta 1994 y Riera 1994, entre otros). Sin embargo, recientemente ha comenzado a utilizarse aunque de forma aún tentativa para estimar los beneficios de las políticas sociales. Es preciso destacar los únicos referentes en este ámbito: el trabajo de evaluación económica de las políticas destinadas a los «sin techo» en el Reino Unido (Pearce et al. 1998) y el trabajo de evaluación de la erradicación del chabolismo en Gijón (Martínez Argüelles y Vázquez 2000). En el primero de estos trabajos se trata de estimar el valor económico de los servicios de beneficencia británicos en general y de los destinados a los «sin techo» en particular a partir de la estimación del valor que éstos tienen por una parte para la población británica y por otra para los usuarios de los mismos. En el segundo de los trabajos se estima el valor

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que los ciudadanos de Gijón han otorgado a la política de erradicación de un núcleo chabolista llevada a cabo a lo largo del periodo 1973-1998.

Como ya se ha comentado el objeto de estudio de este trabajo es realizar una evaluación económica de una política social como es el Servicio de Ayuda a Domicilio utilizando una metodología tradicionalmente empleada en el ámbito de la economía medioambiental pero que puede extrapolarse asimismo al de las políticas públicas.

Las evaluaciones realizadas hasta el momento sobre esta política social se han caracterizado por el hecho de que se circunscriben al ámbito de los modelos de efectividad, como ocurre para el resto de evaluaciones de programas o actuaciones públicas. Así partiendo de un análisis descriptivo de las características del servicio (cobertura, intensidad, financiación, tareas ofertadas, características sociodemográficas de la población atendida, entre otros) se evalúan sus resultados en términos de respuesta a las necesidades de los usuarios, mejora de la calidad de vida de los mismos y satisfacción de los profesionales del SAD. Únicamente en el informe del defensor del pueblo vasco (Ararteko 1996) se incluye un apartado de aproximación económica al SAD, analizando el coste por habitante mayor de 65 años, el coste por usuario y el coste por hora de servicio así como la aportación económica que realizan los usuarios para la financiación del SAD. Sin embargo en ninguno de ellos, ni en el resto de bibliografía que se puede consultar sobre evaluación del SAD, se ha realizado un análisis coste-beneficio de este servicio.

Los principales referentes en la evaluación del SAD son los que se mencionan a continuación: los trabajos de la Diputación Foral de Álava (1988) estudiando la situación del servicio en dicho territorio; Bueno y Estrada (1989) para el caso de Valencia; Abanto y Martínez (1991) en Zaragoza; Fernández del Valle et al. (1991) para Oviedo; los informes del INSERSO de varios años 2; Fernández, Pérez y Medina (1995) que analiza la calidad asistencial del SAD; el informe del defensor del pueblo vasco sobre la asistencia no residencial a la tercera edad (1996); Martínez Esparcia (1996); y el más reciente Medina Tornero (2000) que evalúa la calidad del SAD en Murcia.

DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO DE AYUDA A DOMICILIO (SAD)

El desarrollo de los programas dirigidos a personas de avanzada edad ha llevado un ritmo no siempre uniforme para el conjunto de países europeos, sin embargo, se constata una tendencia de incremento a lo largo y ancho del territorio europeo. El aumento de la tasa de envejecimiento de la población europea y específicamente de la española es el primer indicador del crecimiento potencial de las necesidades a cubrir entre dicho colectivo. La tendencia europea está encaminada en los últimos tiempos a favorecer la inserción social y sanitaria de las personas de mayor edad, al tiempo que se mejora su nivel de autonomía durante el mayor tiempo posible. Esta aspiración explica la aparición y desarrollo permanente de servicios como el Servicio de Ayuda a Domicilio (a partir de ahora SAD), al igual que la voluntad de mejorar su calidad a través de permanentes seguimientos y evaluaciones internas y externas.

El apoyo domiciliario en la atención de personas enfermas o mayores, aplicado desde el sector informal, es tradicional en nuestra sociedad, sin embargo, el origen de su desarrollo a través de los recursos públicos se inicia en la década de los setenta 3. No obstante,

2 En INSERSO (1992) se estudia la efectividad del SAD como alternativa al internamiento en centros residenciales.

3 Siendo restrictivo, el origen del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD) en España puede situarse en los primeros años de esa década a través de dos órdenes ministeriales: la primera, aquella que estableció el Servicio

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la generalización de los programas de Ayuda a Domicilio está ligada a la puesta en marcha por parte de los Ayuntamientos de programas específicos para personas ancianas; proceso que inicia su andadura a finales de los años setenta.

El fenómeno que se ha producido en las sociedades occidentales ha venido caracterizándose por un incremento de la esperanza de vida debido a las mejoras en las condiciones de vida y a los avances de los sistemas sanitarios. Este fenómeno ha llevado a un progresivo incremento del número de personas de edad avanzada en la totalidad de países desarrollados. Paralelamente a esta evolución demográfica se han producido otros fenómenos dentro de los entornos familiares que han implicado modificaciones en los comportamientos y responsabilidades de los distintos miembros del hogar. Así la reducción del número de miembros de cada unidad familiar, la incorporación de las mujeres al mercado laboral de forma masiva o la adopción de estilos de vida más urbanos, han influido en el trasvase de responsabilidades de las familias (básicamente de las mujeres) a las Administraciones Públicas.

El proceso de envejecimiento de la población, los cambios sociales, culturales y laborales del conjunto de la población, el cada día mayor conocimiento de los servicios ofertados por parte de las administraciones a los ciudadanos y el impulso por parte de algunos ayuntamientos hacia el fomento de políticas de protección de los colectivos con problemas específicos, han sido las claves en el proceso de evolución del SAD en el Municipio de Gijón. Esta evolución creciente en demandas tiene su traducción en un número de usuarios con servicio establecido igualmente creciente a lo largo de la última década y con atisbos de continuar con una tendencia similar y potenciada en intensidad. Si en el año 1990 los usuarios del servicio eran 238, diez años después esta cifra se multiplica por cuatro alcanzando los 861.

El servicio de asistencia domiciliaria del Municipio de Gijón atendió en el año 98 a un 1,43% de la población gijonesa con más de 65 años. Es útil recordar a este efecto que el Plan Gerontológico de España recomienda un índice de cobertura del 8% para el año 2000 (INSERSO 1992), sin embargo no parecen encontrarse cifras que se aproximen a este valor en el conjunto de las Comunidades Autónomas estudiadas, como son El País Vasco, Cataluña, Madrid, Murcia o la Comunidad Valenciana 4. Por otra parte, España aún se encuentra a mucha distancia de lo que pueden ser estos servicios en algunos de los países europeos, caracterizándose éstos por un modelo extensivo que tiende a distribuir los recursos de atención a los ancianos entre un colectivo de usuarios amplio con una asistencia de baja intensidad. De esta manera algunas de las ratios de cobertura europea ronda el 18%, como es el caso sueco, o el 20% como es el danés (Rodríguez 1993), y con un nivel menor aparecen países como Austria (8,8%), Francia (6,1%) o Bélgica (6%).

El crecimiento en este servicio ha ido en concordancia con el presupuesto destinado al SAD en Gijón a lo largo de la década de los noventa . Presupuesto que ha mantenido en términos absolutos una tendencia de incrementos constantes, partiendo con un volumen de recursos de 528 mil euros (60 millones de pesetas) en el año 1990, para multiplicar esta cifra por algo más de cuatro en el último período y situar en 1629 mil euros (271 millones de pesetas) los destinados a cubrir el servicio domiciliario del municipio (Gráfico 1).

Social de Asistencia a los ancianos, Orden del Ministerio de Trabajo de 19 de marzo de 1970, y la segunda, con igual procedencia, aprobando el Plan Nacional de la Seguridad Social de Asistencia a los ancianos que recogía en sí la programación de ayuda a domicilio.

4 El estudio sobre SAD desarrollado en el País Vasco para el período 1994, recoge una tasa máxima de 3,05% para el conjunto de la Comunidad Autónoma (Ararteko 1996).

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GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN

PRESUPUESTARIA DEL SAD EN GIJÓN 1990-2000 (miles de ? constantes del 2000)

Fuente: Datos FMSS de Gijón

4.1. Los usuarios del SAD

El SAD, desea ser un servicio no dirigido exclusivamente a la población mayor (FPSSM 1992), sino que se abra al conjunto de grupos desfavorecidos, sin embargo, encuentra su demanda principalmente entre la población mayor de 65 años. En este sentido, la presencia de personas con discapacidad de edades no avanzadas representa una minoría dentro de la población beneficiaria del servicio.

La población mayor es principalmente femenina en Gijón, al igual que ocurre en el conjunto del país. La mayor esperanza de vida las convierte en especiales demandantes y perceptoras del SAD. La participación en el SAD se concentra de manera más importante entre las personas cuya edad está comprendida entre los 76 y los 85 años, con un 49,61% de los/as beneficiarios/as en ese segmento de edad. Por debajo de éstos se encuentra el grupo de personas de edad más avanzada, de más de 85 años (28,35%), donde los problemas específicos por razones de vejez suelen presentarse con más frecuencia. Constituye el tercer gran colectivo aquellas personas cuya edad es inferior a los 75 años, que no llega a representar una cuarta parte del total (22,05%). El estado civil de la mayoría de estas personas es viudo/a, y junto con solteros/as o separados/as alcanzan un 62% de personas usuarias del servicio que viven solas en el hogar (Cuadro nº 2).

CUADRO 2. PERFIL DE PERSONA BENEFICIARIA DEL SAD

Fuente: Elaboración propia a partir del cuestionario dirigido a usuarios/as del SAD.

Ante la escasez de recursos públicos, la racionalidad en la selección de usuarios, de forma a no excluir a aquellos con mayor necesidad y menores recursos, se hace necesaria. En el caso de Gijón la capacidad económica de los/as beneficiarios/as, cuyos recursos pueden suponer el impedimento fundamental para no acudir al mercado privado en busca de la dotación de este servicio, es uno de los criterios clave para determinar quién disfruta el servicio. Según los datos recogidos, dos tercios de los/as usuarios/as tiene unos ingresos entre 300 y 487 euros (51.000 y las 81.000 pesetas). Únicamente el 10% de personas ingresan más de esos 487 euros (81.000 pesetas) mensualmente, un porcentaje inferior al que representan aquellas personas cuya renta mensual no alcanza los 300 euros (las 50.000 ptas) cuya representación es aproximadamente de una cuarta parte de los usuarios.

En definitiva, se puede decir que el perfil de la persona beneficiaria del SAD en Gijón es: mujer, viuda, de más de 75 años, que vive sola y sus ingresos no superan los 487 euros/mes.

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4.2. El dispositivo del SAD

La Administración Local, al igual que el conjunto de la Administración Pública ha llevado a cabo un proceso de modernización que intenta compaginar la mejora de la calidad de sus servicios con criterios económicos de eficacia y eficiencia. Por ello, en muchas ocasiones, el servicio público puro se ha convertido en un servicio mixto donde caminan juntos y se coordinan agentes del sector público con otros del sector privado. Esta situación se da en la actualidad en Gijón con el SAD. En este servicio se desarrolla una actividad pública desempeñada desde la Fundación Municipal de Servicios Sociales (FMSS) de Gijón, y cuyas funciones se pueden resumir en: puesta en conocimiento del servicio, tramitación de la solicitud, valoración de las circunstancias y características de cada usuario/a potencial, aprobación del servicio y posterior seguimiento. Es decir, se encarga del ex-ante del servicio y del ex-post, asegurándose, a través de concurso público de una dotación privada del servicio en condiciones de eficiencia 5.

La cadena de funcionamiento nace en los centros sociales de zona, es decir, en las entidades descentralizadas de los servicios sociales con el objetivo de aproximar los servicios al ciudadano. Estos entes son los encargados de recoger la demanda del servicio y de valorar la necesidad de los usuarios, al igual que de trasladar el conjunto de la información hacia los servicios centrales. El organismo central de la FMSS, por su parte, es el órgano decisor y el coordinador entre la demanda y posterior oferta realizada por las empresas privadas.

En resumen, se trata de un servicio con gestión mixta: privada y pública, en el que el proceso de aprobación pasa por tres niveles: una primera de demanda y de valoración, realizada por los servicios sociales descentralizados; la aprobación por parte del organismo central de los servicios sociales; y la concreción de la oferta a través de los servicios que desempeñan las dos empresas privadas subcontratadas por la Administración Local.

MÉTODO DE LA EVALUACIÓN

A menudo se discute la pertinencia de la aplicación del análisis económico a los temas relacionados con los servicios sociales. Una afirmación que puede darse para no considerar los criterios económicos es que las necesidades que cubren los servicios sociales, en este caso el servicio de ayuda a domicilio «no tiene precio». Lo que se pretende expresar normalmente con dicha frase es que la prestación de servicios sociales, como ocurre con la prestación de servicios sanitarios, no debería regirse por mecanismos de mercado o bien que los servicios sociales son bienes absolutos cuya consecución es prioritaria por lo que la provisión de los servicios sociales no debería verse limitada a criterios de coste o de eficiencia.

No obstante, los servicios sociales se enmarcan dentro de alguna de las categorías de bienes económicos, y por lo tanto, en alguna medida les son aplicables los modelos y conclusiones del análisis económico. Según la definición tradicional de los manuales de economía, un bien es todo aquello que satisface una necesidad. Esta definición planteada tan genéricamente permite aplicar el concepto de «bien» a entidades tan dispares como el agua, un coche, un concierto de música o un paisaje, es decir, todo aquello que la sociedad juzgue valioso o deseable.

El análisis económico, sin embargo, centra su atención, en los bienes escasos, es decir, en aquellos que están disponibles a cierto coste para cubrir todas las necesidades potenciales de los individuos. Éstos serían propiamente

5 El servicio se lleva a cabo en los hogares de los/as usuarios/as a través de dos empresas privadas: Quavitae y UTE-Gijón. Estas empresas se encargan por lo tanto de desarrollar las tareas y funciones previamente establecidas desde la FMSS y de transmitir cualquier incidencia que suponga modificación o eliminación del servicio.

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los bienes económicos, por contraprestación a los bienes libres, que son aquellos que están disponibles a coste cero en cantidad superior a la que se precisa satisfacer. En este sentido, los servicios sociales, como los servicios sanitarios o de educación son bienes económicos.

En el caso que nos ocupa, la dotación del servicio de ayuda a domicilio, puede considerarse un bien económico; un bien escaso cuyas demandas superan a la capacidad de cubrir las necesidades. Este hecho hace pertinente la valoración económica del mismo, siendo necesaria la recuperación de los costes en los que se incurre e igualmente de los «ingresos» que permite obtener. La diferencia entre costes e ingresos llevaría a obtener el beneficio que se obtiene por la existencia del servicio de ayuda a domicilio en Gijón.

La primera de las incógnitas, el cálculo de los costes es algo factible de obtener al disponer de los datos tanto de los costes de gestión en los que incurre la Fundación Municipal de Servicios Sociales para la tramitación del servicio, como de los costes de ejecución traducidos en los costes de las empresas privadas para realizar el servicio. La segunda, la estimación los ingresos, sin embargo, supone mayores problemas. ¿Cómo podemos calcular o aproximar los ingresos percibidos por un servicio público, que sin ser gratuito, recupera una parte muy reducida del coste y que en ningún caso persigue lucro? 6. Para responder a esta pregunta es preciso conocer el valor que tanto los beneficiarios como el resto de ciudadanos de Gijón dan en términos monetarios al hecho de que exista el SAD con las características actuales. La base de este análisis parte de una premisa como la siguiente: la sociedad en su conjunto está dispuesta a asumir una carga económica para que exista una serie de servicios públicos, a pesar de que en un momento determinado del tiempo quienes lo soportan económicamente no estén disfrutando del propio servicio. Por ejemplo, puede decirse que los ciudadanos españoles están dispuestos a asumir un coste por mantener un servicio nacional de salud en el cual se realicen operaciones de corazón con cargo al erario público, a pesar de que no todas las personas que con sus impuestos lo sufragan padezcan alteraciones cardiacas. Este mismo razonamiento puede utilizarse a la hora de analizar el SAD en Gijón. Dicho de manera más concreta, la ciudadanía de Gijón está dispuesta a asumir un coste para disponer de un servicio de atención a domicilio que, aunque no lo utilicen mientras lo financian, saben que su existencia les garantiza que estará disponible cuando lo necesiten.

De esta manera, el valor económico del SAD está integrado por dos grandes componentes: por un lado, el valor de uso que le asignan los beneficiarios directos del servicio, y por el otro, el valor que le otorgan el resto de ciudadanos por el simple hecho de que exista (valor de no uso). El método para obtener esta información consiste en acudir a estas personas y preguntarles cuánto estarían dispuestos a pagar para mantener este servicio en el futuro (Método de Valoración Contigente).

El objetivo de este método es obtener la valoración que los individuos otorgan a un determinado bien o servicio o a una determinada intervención pública a través de una pregunta directa (Azqueta 1994). Lo que implica la realización de una encuesta. En ella se plantea a los individuos una situación imaginaria donde se pregunta acerca de su valoración del objeto de análisis. La pregunta que va a permitir conocer su valoración puede plantearse: bien preguntando a los individuos por la cantidad máxima de dinero que estarían dispuestos a pagar para consumir una cierta cantidad del bien o servicio objeto de análisis (máxima disposición al pago) o bien preguntándoles acerca de la cantidad mínima de dinero que deberían recibir para

6 Los beneficiarios del SAD deben pagar una parte del servicio en función de su renta. Éstos son mayoritariamente personas con rentas inferiores a los 300 euros mes (50.000 Ptas/mes) y debiendo pagar en este caso un 5% del servicio.

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dejar de consumir ese bien o servicio (mínima disposición a la compensación). Estas cantidades de dinero representan el beneficio que cada individuo obtiene por el consumo del bien o servicio en cuestión.

Existe una discusión teórica acerca de cuál de los dos enfoques (máxima disposición al pago/ mínima disposición a la compensación) debe utilizarse al aplicar el MVC. La relevancia de esta discusión estriba en que los valores que se obtienen son distintos según se emplee uno u otro. De hecho, los valores obtenidos al preguntar por la cantidad mínima de dinero para ser compensados son, generalmente, mayores que los obtenidos cuando se pregunta por la cantidad máxima que se está dispuesto a pagar. Entre las razones que pueden explicar estas divergencias habría que destacar dos:

por un lado, el hecho de que la disposición al pago esté limitada por la renta de los individuos, es decir, en principio las personas de menor renta tendrían una disposición a pagar (en adelante, DAP) relativamente más baja, frente a las personas de mayores rentas,

y, por el otro, la aversión de los individuos a las pérdidas, es decir, a igual cuantía, el individuo sufre una mayor pérdida de utilidad por la disminución de su renta, que la ganancia de utilidad derivada de un incremento equivalente (Knetsch y Sinden 1984).

La existencia de tales divergencias hacen que la elección entre la máxima disposición al pago y la mínima disposición a la compensación se convierta en una cuestión crucial. Es preciso elegir aquel enfoque que mejor se adapte al planteamiento del problema que se analiza. Así, cuando se trata de valorar un bien del que los individuos disfrutan y lo que se plantea es la pérdida del derecho a su disfrute, el enfoque correcto sería la disposición a la compensación. Si, por el contrario, se tratase de un bien al que todavía no se tiene acceso, entonces el enfoque debería ser el de la máxima disposición al pago. Sin embargo, en muchos casos, la elección no va a ser tan sencilla (Riera 1994).

A la hora de aplicar el MVC para estimar los beneficios que se derivan de los servicios de Ayuda a Domicilio se ha optado por el enfoque de la mínima disposición a la compensación. La disposición al pago de cada individuo depende de su nivel de renta, de forma que, en principio, a más renta mayor disposición. El hecho de que los beneficiarios de tales servicios son personas de rentas muy bajas ha sido un elemento fundamental a la hora de determinar esta opción frente a la DAP (cerca de nueve de cada diez usuarios encuestados tiene una renta inferior a los 487 euros 81.000 Ptas-). De haber optado por el enfoque de la disposición al pago se habrían obtenido valores muy bajos, como consecuencia de los escasos niveles de renta de los encuestados, que no serían representativos del verdadero valor económico del servicio. De ahí que se haya decidido preguntar a los usuarios por su mínima disposición a la compensación.

Como ya se ha comentado la existencia del servicio de Ayuda a Domicilio es valorada no sólo por los usuarios directos de este servicio sino también por sus familiares, ya que éstos son en parte los beneficiarios indirectos, siendo la dotación del SAD un mecanismo para la mejora de calidad de vida de las personas que reciben el servicio pero igualmente de aquellas personas de las que depende el usuario, especialmente, en casos de mayor inmovilidad o enfermedades más graves. Por tanto, a la hora estimar el valor de tales servicios deberíamos tener en cuenta la valoración que le otorgan unos y otros, es decir, la de los usuarios (valoración directa e inmediata) y la de aquellos que no siendo usuarios valoran económicamente sin embargo que tales servicios existan (valor de existencia).

En nuestro análisis se ha realizado una valoración parcial, puesto que solamente se ha considerado la valoración de los usuarios

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directos. Mientras que a éstos les preguntamos por su «disposición a ser compensados» por una hipotética renuncia al servicio, a los ciudadanos de Gijón y familiares (no usuarios directos) deberíamos preguntarles por su «disposición al pago» para que el SAD exista. En consecuencia la razón que nos ha llevado a reducir a la población objeto de análisis exclusivamente al colectivo de usuarios del SAD reside en la imposibilidad de agregar la «disposición a ser compensados» del beneficiario directo con la «disposición a pagar» de aquellos que no son usuarios. No obstante, a partir de los datos obtenidos de la encuesta, se va a poder aproximar la valoración que los ciudadanos gijoneses dan al mantener el SAD activo.

5.1. La encuesta

Para obtener la valoración que los usuarios del SAD conceden a dicho servicio se diseñó, en el mes de octubre del año 2000, una encuesta dirigida a éstos con el objetivo de conocer cuantitativa y cualitativamente las opiniones y percepciones de los mismos respecto al servicio, para posteriormente realizarse entre el 10 de marzo y 2 de abril de 2001.

Dicha encuesta incluía un bloque de cinco preguntas de valoración económica. En ellas se plantea a los usuarios una situación imaginaria en la que dejan de recibir el servicio de ayuda a domicilio. En este contexto se les pregunta cuál sería la cantidad mínima de dinero que habrían de recibir para compensarles el no disfrutar de dicho servicio (compensación exigida). Dada la dificultad de este bloque de preguntas y los previsibles problemas de compresión del colectivo al que se dirige se intentó redactar de una forma sencilla, breve y clara, y por ello se optó por realizar entrevistas de tipo personal, con el objeto de que el encuestador pudiera ofrecer información detallada a los usuarios así como resolver todas las posibles dudas que surgiesen a lo largo de la entrevista.

Para la realización de entrevistas personales en el domicilio de los usuarios, se solicitó previamente a los mismos su autorización. Esta autorización se tramitó a través de las personas responsables de la FMSS, y se ejecutó a través de una carta a los beneficiarios pidiéndoles autorización para ser encuestados. Dicha carta fue remitida a la FMSS con posterior llamada para concertar cita y asegurar la presencia del beneficiario en el hogar.

Del total de beneficiarios del SAD del año 2000 se envió carta para la aceptación de realizar la encuesta a 505 usuarios, con un número de respuestas igual a 187. De estas personas 60 no pudieron ser encuestadas por diversas causas como fallecimiento, imposibilidad de contactar con ellas o negativa final a ser encuestadas, llegándose a una muestra final de 127 personas, lo que supone un 14,75% del total de beneficiarios 7.

LOS RESULTADOS ECONÓMICOS

6.1. Los costes del SAD

Siguiendo la lógica planteada para aproximar una valoración económica, se necesita obtener, en primer lugar el coste en el que se incurre para realizar el SAD en un año. Como se ha mencionado anteriormente el SAD es un servicio mixto: con un ámbito de gestión público y otro de ejecución externalizado hacia empresas. Con el objeto de desagregar los costes para conocer el conjunto de partidas se ha distinguido estos dos tipos de costes: los costes de gestión asociados a tareas como la valoración de solicitudes y coordinación del servicio desde la Fundación de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Gijón y los costes de ejecución por la realización de las tareas por parte de las auxiliares de ayuda a domicilio llevados a cabo a través de Quavitae y UTE-Gijón.

7 Con un error del 5,5% y un margen de confianza del 94,5%.

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Para la obtención de los primeros, como puede verse en la Tabla 1, se han estimado los costes del personal dedicado al SAD, tanto desde la oficina central, como desde las oficinas de zona y de la ratio de gastos administrativos asociados al servicio. El grueso de los costes está concentrado en el gasto de personal que ascienden a aproximadamente 101 mil euros (algo más de 17 millones de Ptas.) para el año 2000 (81% del total de costes de gestión). Los costes totales de gestión en la anualidad del 2000 han ascendido a 124.000 euros (20.631.681 Ptas).

TABLA 1. RESUMEN DE COSTES DEL SAD. AÑO 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos FMSS Gijón

Los costes de ejecución por su parte, se estiman como el producto del número de horas anuales por el coste medio de hora de servicio. Dentro del SAD existen cuatro tipologías de horas: rurales o urbanas, siendo más costosas las primeras frente a las segundas y laborable o festiva, siendo más costosas en este caso las segundas que las primeras. La relación de servicios estudiada por tipología de día ha permitido disponer de una ponderación (del 85% de días laborables y del 15% para días festivos y 91% de servicio en zona urbana y 9% en zona rural) para el cálculo del coste medio por hora. De esta manera se ha obtenido un coste medio por hora de 9,65 ? (1.602 Ptas) y de 9,05 ? (1.509 Ptas.) en función de la empresa. En conjunto, el coste de la ejecución del SAD ha ascendido a 125.000 ? (208 millones de pesetas).

La agregación de los costes proporciona los costes totales del SAD (costes de gestión más costes de ejecución) para el año 2000 ascendiendo éstos a 1.375.519 ? (228.867.190 Ptas) Este presupuesto ha cubierto un total de 133.268 horas de servicio, lo que arroja un precio de la hora de servicio medio de 10,32 ?

(1.717 Ptas).

6.2. La estimación de los beneficios del SAD

Como ya se ha justificado en la parte metodológica, para conocer la valoración económica del SAD se les pregunta a los/as usuarios/as sobre la disposición a ser compensados en el caso de una desaparición temporal del servicio por parte del Ayuntamiento.

Las respuestas obtenidas han indicado una negativa a recibir compensación alguna en un 55% de los casos; es decir, más de la mitad de las personas que ostentan actualmente el servicio no están dispuestos/as a renunciar al derecho de percibir el servicio a cambio de una retribución económica.

Las razones más frecuentemente aludidas son la dificultar para encontrar un servicio de igual calidad en el mercado o la imposibilidad de pagarlo a pesar de la ayuda financiera que recibieran de las instancias públicas (Tabla 2).

Al analizar las razones que alegan los usuarios/as para no estar dispuestos a recibir compensación, se constata que su respuesta negativa no significa que no valoren el servicio sino que rechazan el planteamiento que se les hace en la encuesta, es decir, la posibilidad de ser privados temporalmente del servicio por alguna causa. Así, como ya se ha comentado, el principal motivo para su negativa reside en el hecho de que si se viesen privados del actual servicio les resultaría muy difícil encontrar otro similar de igual calidad. Por tanto, esta respuesta se debe de tomar como una valoración positiva del servicio. Para ellos/as el valor de percibir el SAD es muy elevado y no quisieran perderlo; rechazando por lo tanto la posibilidad de compensación a cambio del cese del servicio.

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TABLA 2. MOTIVOS DE LA NO DISPOSICIÓN A SER COMPENSADO

Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta dirigida a usuarios/as SAD.

Esas respuestas negativas no son más que «respuestas protesta» de los usuarios/as. Las respuestas protesta se producen cuando el individuo ofrece una valoración nula del bien o servicio, pero no porque no lo valoren sino porque rechaza el planteamiento que se le hace. El tratamiento habitual de las «respuestas protesta» consiste en su eliminación para evitar que distorsionen el cálculo de la disposición media a la compensación. La eliminación puede ser coherente en este caso puesto que sí valoran el servicio y una aproximación a dicho valor puede ser otorgada por el resto de los usuarios. Una vez eliminados estos datos, se ha procedido al cálculo del valor medio del servicio por parte de aquellas personas que estarían dispuestas a ser compensadas por la eliminación transitoria del SAD en sus hogares. La disposición media de los usuarios/as del SAD a ser compensados, excluidas en su cálculo las «respuestas protesta» asciende a 9,57 ? (1.593 pesetas) por hora de servicio 8.

Para el caso de las personas que están dispuestas a recibir dinero a cambio de no disponer temporalmente del servicio, los cobros estimados se aproximan a los precios de mercado (9,57 ?; 1.592 Ptas/hora); es decir, tomando en cuenta al conjunto de personas encuestadas y debido a la heterogeneidad de los servicios se ha estimado una compensación por hora de su servicio, de manera que una persona que tiene un servicio de dos horas semanales debería ser compensada con unos 76,54 ? (12.736 Ptas) al mes por no recibir el servicio, mientras que una persona que recibe 10 horas semanales del SAD debería ser compensado en una cuantía que asciende a 382,72 ? (63.680 Ptas). En este sentido, las personas no están dispuestas a eliminar el servicio, sino que calculan el coste de acudir al mercado privado para satisfacer su necesidad de apoyo en el hogar; así su compensación se identifica con el precio medio de este servicio en el sector privado.

TABLA 3. VALORACIÓN ECONÓMICA DEL SAD. AÑO 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos FMSS Gijón Nota: El número de horas del SAD en el año 2000 ascendió a 133.268. (1) Mínima compensación exigida calculada a través del Método de Valoración Contingente con la encuesta dirigida a usuarios directos del servicio, sin considerar el ingreso medio por hora percibido por la FMSS. (2) Los ingresos recaudados por hora resultan de dividir la recaudación directa de los usuarios entre las 133.268 horas anuales. (3) Mínima compensación exigida real resulta de la disposición a ser compensados por parte de los beneficiarios más el coste que dejan de pagar por hora de servicio, es decir de los ingresos recaudados por hora. (4) El beneficio social generado por el SAD, surge de multiplicar el beneficio social por hora por el número total de horas de SAD del año 2000 133.268-. Costes del SAD sin incluir los ingresos directos procedentes del pago de los usuarios

8 La disposición media a la compensación se calcula para un número de 47 usuarios, con una desviación típica de 5,79 ? (964,25 Ptas.) y con un intervalo de confianza al 95% de (7,85 ? 11,29 ?) (1.306,69 1879,04 Ptas).

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Es preciso destacar que ésta es una valoración parcial ya que a través de esa cifra no se concreta el beneficio indirecto de familiares o personas directamente relacionados con el usuario y que, sin embargo, se ven afectados por la existencia del servicio. Dicho de otra manera, esos cerca de 23.000 euros (aproximadamente cuatro millones de pesetas) que están dispuestos a recibir los usuarios directos recoge a duras penas el verdadero beneficio social -o individual- de la existencia del servicio, puesto que no es capaz de recoger cuánto valoran los familiares más próximos el disponer de ese tiempo «libre», mientras la persona anciana o enferma es atendida por una profesional.

Sin embargo, la mínima compensación exigida no debe de matizarse exclusivamente en esta cifra de 9,57 ?/hora (1.592 Ptas/hora), sino el verdadero umbral de compensación bajo el cual el usuario no estaría dispuesto a renunciar al SAD es igual a esa cifra más la cantidad de dinero que, al no existir el servicio, dejaría de estar pagando. El SAD no está constituido como un servicio gratuito, sino que se paga una cantidad de dinero en función de la renta, que no suele superar el 5% de sus costes de ejecución. En este sentido, la mínima compensación exigida real asciende a las 10,49 ?/hora (1.745 Ptas/hora). La diferencia entre el coste real y la mínima compensación exigida real nos ofrece un beneficio social generado por el SAD de 22.531 ?

(3.748.828 Ptas) al año para los usuarios directos (Tabla 3).

CONCLUSIONES

Las políticas y los programas sociales han venido siendo objeto de evaluaciones a lo largo de las últimas décadas. Su importancia dentro de los Estados de Bienestar así lo recomienda. Estas evaluaciones han tenido generalmente un enfoque de carácter sociológico, histórico o psicológico, aunque también se han llevado a cabo algunas evaluaciones de carácter económico. La dificultad (imposibilidad en muchas ocasiones) de obtener una cuantía monetaria de los ingresos de las políticas, ha supuesto el mayor obstáculo a la hora de abordar su evaluación económica.

El Método de Valoración Contingente (MVC) tradicionalmente utilizado para el análisis de aspectos medioambientales, es una herramienta válida para extrapolar al análisis de políticas sociales dado que permite aproximar estos ingresos retorno de la implementación del programa social o de la política social.

A través de este trabajo se ha analizado el servicio de ayuda a domicilio en una entidad local (Gijón, España) desde esta óptica costebeneficio con la metodología de MVC. Los costes ascendieron en el año 2000 a 1.375.519 euros y los beneficios sociales directos de los/as beneficarios/as del SAD, obtenidos a través de una encuesta directa a las personas usuarias, donde se les preguntaba su mínima disposición a ser compensados/as, ascendió a un total de 22.531 euros/año, en este sentido puede decirse que la política ha sido eficiente social y económicamente.

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RESUMEN: La importancia de ofrecer desde las Administraciones Públicas cada vez mayores y mejores servicios a los ciudadanos ha sido el motor de los procesos de evaluación, iniciados en los noventa, de programas y políticas públicas. Las políticas sociales no han sido ajenas a estos procesos, habiéndose planteado su evaluación desde un enfoque sociológico, psicológico o histórico, aunque no económico. En este artículo se aborda la problemática de la evaluación de las políticas sociales desde una perspectiva económica, presentando los resultados obtenidos para el caso concreto del Servicio de Ayuda a Domicilio.