Evaluación de los sistemas de ecogestión: la auditoria ambiental, análisis y régimen jurídico.

CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo y Profesor Titular Interino de Derecho Administrativo.
  1. INTRODUCCION. EL SURGIMIENTO DE LA TEMATICA AMBIENTAL EN EL AMBITO JURIDICO

    La tensión hombre-naturaleza ha supuesto una constante en la evolución humana. Desde hace tiempo, la existencia y el pensamiento humanos se han desarrollado en relación directa y necesaria con la naturaleza, al encontrar el hombre en el medio natural el punto de referencia para sus acciones transformadoras.

    Durante siglos, el hombre ha luchado por la dominación del medio físico, mediante las innovaciones tecnológicas, que le han dado mayores posibilidades de utilizarlo en su provecho. Proceso que se aceleró en el siglo XVIII, con la revolución industrial; y, a partir de ésta, el progreso tecnológico y económico ha sido aún más rápido en particular después de la II Guerra Mundial.

    Este desarrollo de la sociedad ha permitido a un número cada vez mayor de hombres y mujeres mejorar su nivel de vida, y vivir en mejores condiciones (así, el cuidado de la salud, la esperanza de vida y la educación han mejorado, en general, de manera espectacular; la renta per capita se ha incrementado a las más elevadas tasas hasta ahora conocidas; la tecnología permite un cierto optimismo en relación al problema de los alimentos; a corto plazo no se vislumbra una escasez acuciante de materias primas, etc. ). Sin embargo, esta mejora significativa del bienestar general y del nivel de vida ha venido acompañada de una consecuencia no querida (ni prevista, en todo caso), cual es la alteración sin precedentes de los ciclos naturales fundamentales, es decir, el deterioro del equilibrio ecológico por la aparición de contaminaciones cada vez más graves y el agotamiento, progresivo (y no inmediato), de algunos recursos naturales, produciendo un apreciable desequilibrio entre el medio natural y las demandas que el hombre le solicita.

    A pesar de que esta tensión hombre-naturaleza ha existido siempre, los problemas ambientales, aún siendo reales, no eran tenidos en cuenta al no ser excesivamente graves, salvo en algunas zonas geográficas localizadas.

    Ha sido, no obstante, el gran «empuje» económico posterior a la II Guerra Mundial el que ha concienciado a prácticamente toda la humanidad sobre el deterioro ambiental. La idea de que la naturaleza está al servicio del hombre comienza a ponerse en duda. Los años 50 y 60 fueron un período de aumento de la consciencia de que algo había de hacerse, y, de hecho, algunos proyectos internacionales se elaboraron y comenzaron a ejecutar, sobre la base de la alarma de algunos pensadores aislados, entre los que podemos citar a MEADOWS («Los límites del crecimiento»; Informes del Club de Roma, etc. ).

    Será, sin embargo, a partir de los sucesos de 1968, y a lo largo de los años 70, cuando se tomen las primeras medidas globales, de carácter internacional.

    La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano celebrada en Estocolmo, en 1972, supuso el reconocimiento global de que los problemas ambientales eran urgentes y de gran importancia política. A partir de entonces las declaraciones y recomendaciones de la ONU y otros organismos internacionales no han cesado.

    A este reconocimiento y preocupación generalizada han contribuido algunas catástrofes ambientales de especial magnitud, en años posteriores, como las de Seveso, Harrisburg, Bhopal, Rin, Valdez-Alaska y, naturalmente, Chernobil, y otro tipo de incidentes ambientales, como el problema del aumento de la temperatura de la Tierra, debido a la contaminación atmosférica, o el problema de la capa de ozono, por citar ejemplos que han arrastrado la sensibilidad pública; o los datos publicados en diversos informes [Informe «Global 2000», Gerald O. BARNEY (fin. 70) para el Presidente CARTER (Tecnos, Madrid, 1982) ; Informe «Nuestro futuro común», de la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo de las Naciones Unidas, entregado a Naciones Unidas en 1987 (Alianza ed., Madrid, 1988) y el Informe de la Comisión de gestión de los Asuntos Públicos Mundiales (grupo independiente), de 1995]:

    - Cada año, seis millones de hectáreas de tierra productiva se convierten en desierto.

    - Destrucción anual de seis millones de hectáreas de bosques, gran parte de las cuales se convierten en tierras de calidad inferior.

    - Introducción de sustancias tóxicas en la cadena alimentaria (agricultura, industria).

    - Impacto, en particular en relación al aumento de la población, en los recursos de la tierra; impacto que es desproporcionado para los estados industrializados (con menos de 1/4 parte de la población mundial, estos países utilizan el 72 % de los combustibles fósiles entre 1986-90; los países en desarrollo sólo emplean el 18 % del cobre consumido cada año, etc. ); estando la presión ambiental de los países no desarrollados vinculada a la pobreza.

    Teniendo el Derecho como objetivo general la ordenación de las relaciones sociales y de la vida social, y a la vista de la importancia del medio ambiente para los ciudadanos (para el interés general), éste se convierte en un bien jurídico a proteger, y en objeto de la regulación por el Derecho.

    Pues bien, dos de las técnicas previstas por el Decreto Administrativo para proteger el medio ambiente son las Evaluaciones de Impacto Ambiental y las Auditorías Ambientales.

    Hay que tener en cuenta que el cambio del modelo de desarrollo (implicando más connotaciones ambientales) trajo consigo un cambio en los medios de acción para proteger el medio ambiente.

    Así, los modelos productivos de los años 60 y 70 eran muy contaminantes, como es sabido, por lo que las medidas protectoras del medio ambiente fueron casi exclusivamente curativas, con la finalidad de solucionar los procesos de contaminación ya producidos.

    Sin embargo, el modelo económico de los años 80 y 90, partiendo de la compatibilidad entre crecimiento y protección ambiental (desarrollo sostenible), y sin abandonar las medidas ambientales curativas, comienza a utilizar con carácter general instrumentos preventivos (de actividades contaminantes o que afecten al medio ambiente), entre los que destacan las Evaluaciones de Impacto Ambiental y las Auditorías Ambientales.

  2. EL PRINCIPIO PREVENTIVO EN MATERIA AMBIENTAL. ESPECIAL REFERENCIA A LA UNION EUROPEA

  3. 1. ASPECTOS GENERALES

    La incidencia negativa del modelo de desarrollo económico en el medio ambiente, en los años 60 y 70 principalmente, provoca, como sabemos, una primera respuesta del ordenamiento jurídico consistente en paliar las consecuencias de los procesos de contaminación e imputar un sistema de responsabilidades disuasorio de futuras actuaciones negativas y vulneradoras de las precisiones normativas protectoras del medio ambiente. Este sistema, que continúa hoy día siendo necesario, al existir procesos de contaminación, pronto se vio que era insuficiente.

    En efecto, en muchos campos la limitación de la incidencia de riesgos es superior al remedio. En el medio ambiente esta estrategia es clave, ya que los daños importantes irrogados al medio suelen tener secuelas graves y a veces irreversibles. La especialidad del bien jurídico protegido («medio ambiente») pronto advierte, por esa razón, de lo inadecuados de los sistemas represivos a posteriori o ex post facto, por lo que se inicia una lenta andadura de evolución, en los instrumentos de protección ambiental, hacia posiciones en las que lo realmente relevante será la actuación ex ante y preventiva de las acciones contrarias a la protección ambiental. Surge así la segunda generación de políticas de protección ambiental, basada en prevenir la incidencia de determinadas actividades (públicas y privadas) sobre el medio ambiente, y, en su caso, evitar su deterioro, uno de cuyos instrumentos más importantes son las Evaluaciones de Impacto Ambiental, y también las Auditorías Ambientales.

    Efectivamente, al tener como objetivo estas Evaluaciones evitar posibles procesos de contaminación y deterioro ambientales, se convierten en instrumentos imprescindibles de toda política ambiental preventiva. Estos instrumentos tratan de evaluar las consecuencias de una determinada acción, a fin de saber si afecta al medio ambiente, y en qué sentido. Si mediante los mismos se determina que una acción es perjudicial para el medio ambiente, y esta evaluación incide en modificar o cambiar la decisión sustantiva sobre ella, la protección ambiental, debida a estos instrumentos, será la adecuada.

    Así, una adecuada política ambiental preventiva puede asegurar la regeneración y continuidad de los recursos naturales, especialmente cuando se trata de recursos, o especies, en peligro de extinción o en situación de emergencia o grave deterioro.

  4. 2. PREVISIONES A NIVEL INTERNACIONAL: LA DECLARACION DE RIO

    Sabido es que los problemas ambientales tienen un discutible componente internacional y, aunque sus causas sean más locales, sus soluciones definitivas (si es que son posibles) pasan por un adecuado entendimiento de lo que es la solidaridad planetaria.

    Ello, junto a la gravedad de ciertos procesos de contaminación, motivó una temprana preocupación a nivel internacional por tal temática, ocupando hoy día uno de los primeros lugares en las preocupaciones de la opinión pública internacional.

    Pues bien, desde los inicios de este proceso de preocupación internacional por el medio ambiente las Organizaciones Internacionales se fijarán en la importancia del principio preventivo y, más en concreto, en la técnica de las evaluaciones de impacto ambiental.

    El principio preventivo, si bien no con una formulación explícita, ya es tenido en cuenta en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (Estocolmo, 16 de junio de 1972), entre cuyos Principios destacamos:

    - Principio 2: los recursos naturales de la tierra deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras, mediante una cuidadosa planificación y ordenación.

    - Principio 4: responsabilidad humana especial de preservar y administrar juiciosamente los recursos en grave peligro, debiendo atribuirse...

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