Evaluación ambiental estratégica de planes de urbanismo y elusión de fallos judiciales
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Páginas | 463-474 |
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Resulta evidente que el suelo afectado por una sentencia que anula un plan de urbanismo no debe quedar sin una nueva respuesta planificadora. La primigenia ordenación que fue desplazada por el plan anulado, y que ahora recobra vigencia, no resulta adecuada en la mayoría de ocasiones. Y ello no solo porque la misma no contempló la realidad actualmente existente, sino también porque el marco normativo aplicable al plan que ahora recobra vigencia ha podido sufrir cambios significativos1. En el procedimiento de elaboración y aprobación del nuevo instrumento de planeamiento que pretenda incorporar lo ilegalmente construido u ordenado por el anterior planeamiento (legalizándolo) se presentan diversas cuestiones controvertidas. Una de ellas es el alcance de evaluación ambiental estratégica a la que debe someterse ese nuevo planeamiento. Aquí surge una cuestión clave desde la óptica del artículo 103.4 de la Ley 29/98 y la acreditación de la «especial desviación de poder» que supone el cumplimiento aparente del fallo. ¿Cómo debe realizarse el juicio de validez de la evaluación ambiental estratégica que es requerida por el nuevo plan para acreditar que este no encubre una vulneración del derecho a la ejecución del fallo que anuló el anterior plan? ¿Es el Informe de Sostenibilidad Ambiental el elemento adecuado donde acreditar que el nuevo plan no se ha adoptado con la intención de eludir el cumplimiento del fallo? La respuesta a estas concretas cuestiones como sigue.
Como ha reiterado el Tribunal Supremo, en esta situación el planificador urbanístico debe acreditar que la nueva ordenación obedece a una finalidad general de mejora de la ordenación urbanística, ajena al incumplimiento de lo acordado por una sentencia judicial firme (y, por tanto, no lesiva del derecho a la ejecución del fallo). Se produce una inversión de la carga de la prueba que se traduce en una exigencia de motivación reforzada para el planificador2. Del artículo 103.4 LJCA no se deriva una prohibición categórica de reproducir la ordenación anulada por virtud de una sentencia firme. Tal reproducción será conforme a Derecho cuando la previa declaración de nulidad se haya fundamentado en la concurrencia de defectos formales o en la vulneración de los principios de jerarquía y competencia en la relación entre planes3. En ese supuesto el cumpli-
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miento de los trámites omitidos4 o la adopción del tipo adecuado de planeamiento supone, en realidad, dar cumplimiento estricto al fallo judicial anulatorio. Pero también resulta posible incorporar en el nuevo instrumento de planeamiento la misma o similar ordenación cuando la previa declaración de nulidad del plan se haya producido por infracciones materiales5. Igualmente resulta posible incorporar una nueva ordenación que otorgue cobertura a actuaciones materiales de ejecución previamente declaradas ilegales. En estos dos últimos supuestos no se produce necesariamente una vulneración del deber de ejecutar el fallo. Su admisibilidad exige, en primer lugar, que la clasificación y calificación que se adopten en el nuevo instrumento de planeamiento se encuentren justificadas por las circunstancias presentes en tal momento y respondan «especialmente» al interés general urbanístico. En palabras del Tribunal Supremo, «se requiere en estos casos una motivación especialmente intensa justificativa de que la indicada ordenación responde a razones objetivas de dicha índole». Intensidad de la motivación que debe reforzarse, sobre todo, cuando la nueva ordenación se proyecta sobre suelos que en un momento anterior estuvieron clasificados como suelos no urbanizables de especial protección (suelos en situación básica rural «estática») y que el plan anulado desclasificaba sin mayor motivación. En segundo lugar, se requiere que el procedimiento de aprobación del nuevo instrumento de planeamiento se adecué a las nuevas exigencias legales que resulten de aplicación por razones temporales. Y, en tercer lugar, la nueva ordenación solo podrá tener validez y eficacia hacia el futuro, sin que quepa atribuirle ningún efecto de convalidación per se de actuaciones y disposiciones anteriores que hayan sido declaradas nulas.
En síntesis, la evaluación ambiental estratégica del nuevo instrumento de planeamiento debe realizar un análisis de los posibles efectos significativos de la aplicación del plan en el medio ambiente. Para ello debe acometer un real y efectivo análisis de las diferentes alternativas razonables, incluida la denomi-
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nada alternativa cero -dejar de realizar el nuevo plan6-, mediante su estudio comparado desde la perspectiva de la potencial afectación que pudieran ocasionar unas u otras alternativas sobre el medio ambiente, en los términos exigidos por el art. 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU); y el art. 5.1.a de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental (en adelante LEA)7.
Aparentemente, el Tribunal Supremo ha establecido lo siguiente como norma de control de la actuación de la administración planificadora: cuando la nueva ordenación adoptada presenta como uno de sus criterios estructurales «normalizar situaciones ilegales determinadas o consentidas por el anterior plan» (esto es, cuando se trata de «un plan urbanístico que, en realidad, mira más al pasado que al futuro»), la evaluación ambiental estratégica pierde su función institucional. En ese supuesto se desnaturalizan las funciones de cautela, previsión, prevención y planificación que justifican su obligatoriedad, lo que determina que el nuevo instrumento de planeamiento deba ser anulado. Tal regla de control aparece expresamente enunciada en relación con los litigios sobre la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Marbella aprobado en 20108. El Tribunal Supremo considera que aquí la evaluación ambiental estratégica no puede «anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, aspiración que queda despojada de su razón de ser, y por ello frustrada, cuando la evaluación de las posibles alternativas [...] se ve impedida o gravemente debilitada al venir determinada forzosamente por situaciones de hecho anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente, ni tampoco conjurar sus eventuales riesgos para el medio ambiente»9. La consecuencia para el Tribunal Supremo es que el plan, que pretende simplemente reconocer lo existente, otorgando cobertura a lo ilegalmente construido,
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deviene nulo10 porque, ante tal circunstancia, resulta ilusoria la evaluación ambiental estratégica.
Por el contrario, en un supuesto aparentemente similar, la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid aprobada en 2013, la solución que adopta el Tribunal Supremo es, prima facie, radicalmente la contraria11. Admite la desclasificación de unos suelos no urbanizables de especial protección reiterada por la nueva ordenación, y que había sido previamente anulada por carecer de motivación alguna. La justificación ahora se encuentra en la corrección de la evaluación ambiental estratégica del nuevo plan, que, en este punto, simplemente constata la efectiva transformación del suelo objeto del análisis12. El Tribunal Supremo afirma que «la ordenación urbanística propuesta [...] se fundamenta en la realidad del suelo sobre el que se proyectan las actuaciones contempladas en el plan y en el hecho de que dicho suelo se encuentra en la actualidad desprovisto de los valores que en otro caso determinarían su protección, en la medida en que se ha procedido a una transformación irreversible al cabo de los años a partir de unas actuaciones proyectadas e incluso iniciadas con anterioridad a la propia ordenación urbanística preexistente que vino a ser anulada en sede judicial»13. Aquí el Tribunal Supremo considera conforme a
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derecho el nuevo planeamiento, no apreciando un intento de eludir el cumplimiento de los previos fallos anulatorios14. Dos son los elementos claves que conducen a afirmar la corrección de la evaluación ambiental estratégica que se proyecta sobre el pasado: (i) la realidad de la situación de unos suelos ya transformados, ante la efectiva pérdida de sus valores ecológicos, y (ii) que dicha situación de transformación había sido propiciada por la ejecución de diferentes infraestructuras de titularidad estatal que delimitan y condicionan el desarrollo de tales suelos.
¿Realmente se trata de dos supuestos diferentes desde la perspectiva de la evaluación ambiental estratégica que exigían una respuesta judicial diferente? ¿Una de ellas «mira» al pasado y la otra al futuro? Para el Tribunal Supremo sí existe una diferencia entre uno y otro supuesto, basada en la distinta naturaleza de las causas de nulidad que concurren. En el primer supuesto -PGOU de Mar-bella de 2010-, se trata de un vicio material consistente en la inexistencia de una real ponderación, formal y material, de las posibles alternativas de ordenación que impide la adopción de la alternativa menos gravosa para el medio ambiente, al asumirse la situación de hecho preexistente. En...
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