Modelo Social Europeo y Políticas Sociales: una evaluación formativa institucional
| Autor | Luis Moreno/Amparo Serrano |
| Cargo | Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Edimburgo/Doctora en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 11-32 |
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Desde hace dos décadas las instituciones comunitarias protagonizan uno de los procesos de regulación supranacional de “la cuestión social” más ambiciosos desde los orígenes del proyecto europeo. La estrategia social europea plantea intensificar la cooperación entre el nivel nacional y el europeo, con el fin de articular una estrategia coordinada de promoción del empleo y de lucha contra la exclusión social. Tras la Unión
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Económica y Monetaria (UEM), creada oficialmente en 1988, se estableció una clara asimetría entre las políticas de promoción económica, que han sido en gran medida europeizadas, y las políticas de promoción social, que siguen desarrollándose mayor-mente en el ámbito de los estados miembros (EE.MM.). Los procesos de globalización económica, a los que la UEM contribuye, ponen en evidencia la necesidad de reforzar la dimensión supranacional de la protección social. A su vez, con la UEM se ha reducido el margen de maniobra a disposición de los gobiernos de los EE.MM. para influir en el curso de sus economías con fines sociopolíticos (ajustar la tasa de cambio, devaluación monetaria, gasto público potencialmente deficitario, promoción pública de empleo o ayudas estatales, por citar algunas actuaciones del pasado), y para llevar a cabo políticas macroeconómicas en sus ámbitos estatales potencialmente favorables a la cohesión social (Scharpf, 2002). Además existe el riesgo de presión a la baja en los salarios, en las cargas impositivas y en el sistema de seguridad social, dada la facilidad con la que las empresas pueden trasladar (deslocalizar) el lugar de producción.
A la vista de esta situación, parece existir un cierto consenso acerca de la necesidad de reforzar el proyecto social europeo. Pero este proyecto no es evidente, dada la importante diversidad de mercados de trabajo en el interior de Europa, y por tanto, la gran variación de problemas y situaciones de las relaciones industriales en estos plurales mercados de trabajo. A su vez, nos encontramos ante una gran diversidad de tipos o “regímenes del bienestar”, y por tanto, no solo una importante variación en cuanto a la capacidad de los Estados de Bienestar para hacer frente a las necesarias transferencias sociales, sino también con una variedad de valores sociales y culturales que justifican y legitiman la necesidad de estas transferencias. Además el traspaso del control de las políticas sociales a las instituciones europeas sería objeto de una gran resistencia política si ello se realizase en modo rápido y lineal. Las políticas sociales son el resultado de largas tradiciones históricas y compromisos políticos a nivel de los EE.MM., por lo que aún no conforman una identidad cultural transnacional europea. No sorprende que los EE.MM. se hayan mostrado reticentes a un traspaso hacia las instituciones de la UE de competencias con tanto simbolismo cultural como son las políticas sociales.
El proyecto europeo confronta, por tanto, una importante paradoja, cual es cómo reforzar la dimensión social a nivel supranacional en un contexto de dificultades políticas para su regulación. En este marco paradójico ha sido “inventado” el Método Abierto de Coordinación (MAC) que caracteriza, cada vez en mayor medida, al modelo social europeo. Este artículo analiza algunas de las potencialidades, pero también de los problemas, que plantean los principales instrumentos y propuestas que articulan este Modelo Social Europeo (MSE). Ello se realiza desde una perspectiva de evaluación formativa1de carácter institucional y no es, por tanto, conclusiva
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respecto a políticas sociales concretas. No se corresponden, por tanto, nuestras reflexiones a análisis empíricos de programas o actuaciones sectoriales o integrales en el desarrollo inacabado del Modelo Social Europeo, el cual se examina con carácter general en la próxima sección. Se trata, más bien, de tomar el pulso político-institucional al proceso de europeización social. Uno de los principales instrumentos de este proceso europeizador es el Método Abierto de Coordinación (MAC), el cual se analiza en la sección tercera como instrumento de la gobernanza europea basado en la desformalización de los recursos normativos, la descentralización deliberativa y la autorregulación. Una de las principales potencialidades de este modo de regulación es su capacidad de difusión de conceptos que articulan marcos2 de discusión acerca de la cuestión social a nivel nacional. Uno de los conceptos más importantes difundidos por estas instituciones es el de activación. Posteriormente, y a fin de ilustrar las potencialidades y limitaciones de este MAC, se da cuenta de la ambivalente evaluación del nuevo paradigma activador aceptado por la mayoría de países y regímenes europeos del bienestar. Tales análisis son previos a las valoraciones del Proceso de Luxemburgo y de la Agenda de Lisboa del apartado subsiguiente. Finalmente, y entre otros, los comentarios finales subrayan el carácter dual y ambivalente del Modelo Social Europeo integrador de crecimiento económico y cohesión social.
En modo amplio cabe identificar al Modelo Social Europeo como un proyecto articulado en torno a la solidaridad colectiva, la equidad social y la eficiencia productiva. Los principios que delimitan el MSE contrastan con otros sistemas socio-económicos donde el individualismo re-mercantilizador es el rasgo característico de las políticas del bienestar (EE.UU.)3, o el modelo de dumping social que se propone como valor añadido de crecimiento económico (países emergentes asiáticos). El MSE promueve la ciudadanía social entendida como una limitación a la desigualdad social y económica, una mayor protección a los más vulnerables y un partenariado social activo. Como objetivo estratégico, el MSE auspicia el crecimiento económico sostenido y sostenible basado en la cohesión social (Scharpf, 2002; Adnett y Hardy, 2005; Jepsen y Serrano Pascual, 2005; Giddens, 2006).
Al plasmar el ideal de cohesión social en la práctica de las políticas económicas y sociales, así como en la organización institucional del bienestar, surge una diversidad de matices. Para la Confederación Europea de Sindicatos, por ejemplo, el concepto de cohesión social implica una mejora de las condiciones de vida y trabajo de los ciudadanos basada en el pleno empleo, trabajos de calidad, igualdad de oportunidades,
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protección social para todos, inserción social y participación ciudadana (ETUC, 2005). Para la visión patronal menos opuesta a la flexiseguridad, la cohesión se traduciría en una combinación de despidos más fáciles, aunque con altas prestaciones para los desempleados y una política social proactiva hacia el mercado laboral (EuroActiv, 2005). La Asamblea de las Regiones Europeas añade la igualdad de género y el acceso universal a prestaciones y servicios sociales basado en la solidaridad (AER, 2005). Naturalmente hay voces discordantes respecto a la plausibilidad de recomendar para un país europeo la adopción de un modelo comprensivo que pudiera funcionar en algunos países, pero que en otros resultaría contraproducente (Munchau, 2005). Incluso se ha aducido que el MSE está siendo gradualmente socavado por la realidad del cambio económico global4.
El MSE aparece como recurso y objetivo inherente al proceso de europeización. No parece plausible, en este sentido, especular con un escenario futuro en que lo social pudiese quedar desgajado de lo económico en la progresiva institucionalización del ámbito político europeo (Flora, 1993; Flora et al., 1999; Ferrera, 2005). Ciertamente deben rehuirse los ejercicios de ocultación respecto a las dificultades del proceso europeizador, abocado a regular en un marco de polisemia política y diversidad geográfica, y, por ello, conviene tener en cuentas las varias legitimidades del bienestar sedimentadas en el pasado y que se examinan brevemente a continuación.
El proceso de europeización implica una confluencia de recursos, representaciones sociales y acciones entre los países de la Unión Europea (UE). Ello es resultado, principalmente, de la difusión de ideas y valores compartidos, de los procesos de armonización estructural económica, de la construcción de un sistema institucional transnacional y de una común preocupación por lo social. La europeización implica a países que comparten una herencia común y asumen valores democráticos de igualdad y derechos humanos. Empero, el concepto de europeización adolece de precisión normativa. Es polisémico y sujeto a diversas interpretaciones. Su naturaleza dinámica se refleja en una cierta erosión de la soberanía de los EE.MM. de la Unión Europea y en el gradual desarrollo de instituciones y políticas comunes supraestatales (Acuerdo de Schengen, Euro y UEM o Tribunal de Justicia, por ejemplo).
La constitución de unos Estados Unidos de Europa no debe ser necesariamente el resultado final de la europeización. Indudablemente el proceso europeizador se caracteriza por la emergencia de un nivel europeo de estructuras de gobernanza y
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por la creación de normas europeas de regulación (Cowles, Caporaso y Risse, 2001). Sin embargo, el entendimiento de la integración institucional en Europa no puede basarse en la asimilación cultural y la formación identitaria al modo del melting-pot estadounidense. A menudo esta visión funcionalista se ha asociado en modo...
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