La reforma de Europa para el siglo XXI: el proceso de adopción del Tratado de Lisboa

Autor:Miguel Colina Robledo
Cargo:Vocal Asesor de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
Páginas:409-425
RESUMEN

Consideraciones generales: sobre el procedimiento y el método para la revisión de los Tratados. - El punto de partida: el Tratado de Niza y las declaraciones sobre el futuro de la unión. - El desarrollo del proceso de reforma de los tratados: el proyecto del tratado por el que se establece una Constitución para Europa. - La conclusión del proceso de reforma de los tratados: el Tratado de Reforma o de Lisboa.

 
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CONTENIDO

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Consideraciones generales: sobre el procedimiento y el método para la revisión de los Tratados

El proceso de adopción del Tratado de Lisboa, compuesto por el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que representa la cuarta reforma de los Tratados fundacionales, tras las producidas por el Acta Única Europea, de 17 y 28 de febrero de 1986, en vigor desde el 1 de julio de 1987, fruto de la CIG celebrada entre el 9 de septiembre de 1985 y el 18 de febrero de 1986, por el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, resultado de las dos CIG, iniciadas el 15 de diciembre de 1990 para debatir las condiciones para el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria y el proyecto de unidad política, por el Tratado de Ámsterdam, de 2 de octubre de 1997, en vigor desde el 1 de mayo de 1999, tras los trabajos de la CIG convocada el 29 de marzo de 1996, y por el Tratado de Niza, de 16 de febrero de 2001, en vigor a partir del 1 de febrero de 2003, resultado de la CIG iniciada el 15 de febrero de 2000 y concluida en el Consejo Europeo de 7 a 10 de diciembre de 2000, se ha desarrollado de conformidad con lo dispuesto en el art. 48 del TUE, del Tratado de Niza, relativo a la revisión de los Tratados sobre los que se funda la Unión.

Así pues, el resultado final es el fruto de los trabajos de la Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, más comúnmente conocida como Conferencia Intergubernamental (CIG), convocada por el Presidente del Consejo, tras el

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dictamen favorable de éste para su constitución, después de la consulta al Parlamento Europeo y, en su caso, a la Comisión Europea, que por primera vez se va a plantear una reforma global y no sólo una adaptación posible de los Tratados vigentes.

Además, más allá del cumplimiento del procedimiento legalmente establecido, en el caso del Tratado de Lisboa, el método aplicado para su adopción, a diferencia del utilizado hasta el Tratado de Niza, las CIG, exclusivamente con participación de los Gobiernos de los Estados miembros, supone la consolidación del método de la Convención, inaugurado con ocasión del debate, celebrado con vistas a la adopción de la Carta Comunitaria de los Derechos Fundamentales en 2000. Este método, calificado por la doctrina como método federal, debido al resultado positivo de éste, incorpora una fase previa de reflexión, y se caracteriza porque pone en pié de igualdad a las distintas legitimidades presentes en la construcción europea, la estatal y la ciudadana, superando así la exclusividad del método diplomático empleado hasta entonces, en el que los Gobiernos de los Estados miembros eran los únicos actores del proceso de revisión y reforma de los Tratados, a través de la Conferencia Intergubernamental.

El punto de partida: el Tratado de Niza y las declaraciones sobre el futuro de la Unión

La CIG, convocada en Bruselas el 14 de febrero de 2000, para la elaboración del Tratado de Niza, que vino a modificar el Tratado de la Unión Europea, los Tratados de las Comunidades Europeas y determinados Actos anexos, adoptaba una Declaración relativa al futuro de la Unión, aneja al acta final, el 26 de febrero de 2001, más allá de las importantes reformas logradas en este Tratado y de la apertura a la ampliación de la UE, junto con los cambios institucionales necesarios para la adhesión de nuevos Estados miembros, apelaba a un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la UE, a desarrollar en 2001, bajo las presidencias sueca y belga, con la participación de todas las partes interesadas (representantes de los Parlamentos nacionales y del conjunto de la opinión pública, tales como los círculos políticos, económicos y universitarios, y los representantes de la sociedad civil), asociando al proceso a los Estados candidatos, de cuyo resultado se habría de presentar un informe al Consejo Europeo de Gotemburgo, de junio de 2001, para que el Consejo Europeo, en su sesión de diciembre, a celebrar en Laeken, adoptara una Declaración con las iniciativas adecuadas para dar continuidad al proceso, en el que se deberían abordar, entre otras, las cuestiones referidas a: la forma de establecer y supervisar la delimitación de las competencias entre la UE y los Estados miembros, con respeto del principio de subsidiariedad; el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, a tenor de las Conclusiones del Consejo Europeo de Colonia; la simplificación de los Tratados, para clarificarlos y facilitar su comprensión, sin modificarlos; y la función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura europea. La Declaración concluía reconociendo la necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y de sus instituciones, para aproximarlas a los ciudadanos de los Estados miembros, y acordaba que, una vez terminado este trabajo preparatorio, se habría de convocar una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en 2004 para introducir modificaciones en los Tratados.

La Declaración del Consejo Europeo de Laeken, de 14 y 15 de diciembre de 2001, sobre el futuro de la Unión Europea, tras constatar la realización progresiva de la Unión, partiendo de la cooperación económica y técnica inicial, pasando por el fortalecimiento de la legitimidad democrática, materializado en la primera elección directa del Parlamento

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Europeo en la década de los 80, hasta llegar a la última década del siglo XX, cuando se ha comenzado a construir una unión política y se ha establecido una cooperación en los ámbitos de la política social, el empleo, el asilo, la inmigración, la justicia y la política exterior, así como una política común de seguridad y defensa, y poner de manifiesto el éxito de ésta, traducido entre otros resultados en el aumento del nivel de vida de las regiones más retrasadas de la Unión, ante la encrucijada en la que se encontraba la Unión Europea como consecuencia del proceso de ampliación abierto para incorporar a los nuevos Estados de la Europa del Este, vino a plantear la necesidad de un enfoque diferente para responder al doble reto democrático de, por una parte, aproximar las instituciones a los ciudadanos, hacerlas más eficientes y transparentes y que presten mayor atención a las preocupaciones concretas de éstos (en relación con los asuntos de la justicia y la seguridad, la lucha contra la delincuencia transfronteriza, el control de los flujos migratorios, la acogida de solicitantes de asilo y de refugiados, y con resultados tangibles en el ámbito del empleo y la lucha contra la pobreza y la exclusión social, y en el ámbito de la cohesión económica y social, en el contexto del mercado interior y de la moneda única, respetando las diferencias y particularidades nacionales y regionales, que pueden ser enriquecedoras), y someterlas a un mayor control democrático; y por otra, del nuevo papel de Europa en un entorno mundializado, en rápida mutación y de su responsabilidad en la gobernanza de la globalización, ligada a la solidaridad y al desarrollo sostenible, para conseguir resultados concretos en términos de más empleo, más calidad de vida, educación de calidad y mejores servicios sanitarios, y de creación de nuevas oportunidades, lejos de un superestado europeo y unas instituciones europeas que se inmiscuyan en todo.

Ante los retos enunciados, la Declaración de Laeken propuso un camino de reformas (un mejor reparto y definición de las competencias de la UE, clarificando las que sean exclusivas de la Unión, las propias de los Estados miembros, y las compartidas por aquélla y por éstos, y determinando a qué nivel se ejercitan de forma más eficaz, en alusión a la aplicación del principio de subsidiariedad, reflexionando y considerando sobre si hay que proceder a un reajuste en el reparto de competencias, entre las que menciona el refuerzo de la coordinación de las políticas económicas, y el modo de garantizar el reparto renovado de competencias, de manera que no suponga una ampliación de la Unión ni afecte a las exclusivas de los Estados miembros; la simplificación de los instrumentos de la Unión, distinguiendo entre las medidas legislativas y las de aplicación, cuestionándose la reducción del número de instrumentos legislativos y no vinculantes, el recurso al método de coordinación abierta y al reconocimiento mutuo, y la operatividad del principio de proporcionalidad; el aumento de la legitimidad y la transparencia de las instituciones democráticas para hacerlas más eficaces, lo que lleva a suscitar la cuestión del papel y de las funciones de las instituciones europeas, singularmente del Parlamento Europeo y del Consejo, en relación con las competencias legislativas y de ejecución, el papel de los Parlamentos de los Estados miembros, y los medios para mejorar la eficacia del proceso de la toma de decisiones y el funcionamiento de las instituciones en una Unión con treinta Estados miembros, especialmente en cuanto a las decisiones por mayoría cualificada, al procedimiento de codecisión entre el Consejo y el Parlamento Europeo, la función y estructura de las distintas formaciones del Consejo, y el refuerzo de la representación de la Unión en los foros internacionales) para establecer una Unión renovada que condujera, a través de la simplificación y reorganización de los actuales Tratados, a la posible adopción de una Constitución para los ciudadanos europeos, planteando también reflexionar sobre la integración en ella de la Carta de los Derechos Fundamentales y la adhesión al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos.

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El desarrollo del proceso de reforma de los Tratados: el proyecto del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

El resultado del mandato político del Consejo Europeo de Laeken será el non nato Tratado de Roma, por el que se establece una Constitución para Europa, firmado el 29 de octubre de 2004, como conclusión de los trabajos de la Convención y de la Conferencia Intergubernamental, por el que se establece una Constitución para Europa.

La Convención, dirigida por un Presidium de 13 miembros, presididos por el Sr. Valerie Giscard d'Estaing, compuesta por 108 miembros (quince representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, trece representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno de los países candidatos a la adhesión, treinta representantes de los Parlamentos nacionales de los Estados miembros, veintiséis representantes de los Parlamentos nacionales de los países candidatos, dieciséis representantes miembros del Parlamento Europeo, dos representantes de la Comisión Europea), y 13 observadores, (tres representantes del Comité Económico y Social Europeo, seis representantes del Comité de las Regiones, tres representantes de los interlocutores sociales y el Defensor del Pueblo), desarrolló sus trabajos entre el 28 de febrero de 2002 y el 10 de julio de 2003, período durante el cual se reunió en sesión plenaria en 27 ocasiones en las que se examinaron los resultados de los debates y las propuestas contenidas en los informes de los 11 grupos de trabajo constituidos para abordar los aspectos esenciales (la subsidiariedad; la Carta de los Derechos Fundamentales; la personalidad jurídica; el papel de los parlamentos nacionales; las competencias complementarias; la gobernanza económica; la acción exterior; la defensa; la simplificación; la libertad, la seguridad y la justicia; y la Europa social) de las reformas pretendidas, de conformidad con el mandato específico para cada uno de ellos, y de los tres círculos de debate, dedicados al Tribunal de Justicia, los procedimientos presupuestarios, y los recursos propios. El Presidium, responsable del impulso político de la Convención, por su parte celebró 50 sesiones de trabajo, de las que salió el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 18 de julio de 2003, presentado por su Presidente a la Presidencia del Consejo.

De los 11 grupos de trabajo constituidos en el seno de la Convención por el contenido temático de sus trabajos en relación con la dimensión social de los Tratados, dedicaremos atención especial a los que se han ocupado de a la Carta de los Derechos Fundamentales y la adhesión al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos (CEDH), de la libertad, la seguridad y la justicia y de la Europa Social.

El mandato del Grupo dedicado a «La integración de la Carta de los Derechos Fundamentales en el Tratado y a la adhesión de la Comunidad o de la Unión al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos (CEDH)», se centra en las modalidades y consecuencias de la posible integración de la Carta, examinando las técnicas posibles de integración y determinados problemas relacionados con ellas, la cuestión de las vías de recurso ante el TJUE y en las consecuencias de la posible adhesión al Convenio.

Sobre la base de este mandato y tras siete reuniones, entre el 23 de julio y el 28 de octubre de 2002, el informe final concluía con el apoyo firme a la incorporación de la Carta mediante una fórmula que permitiera que fuera jurídicamente vinculante y que tuviera estatuto constitucional, proponiendo como alternativas concretas para la integración en el Tratado: la inclusión del texto de los artículos de la Carta al principio en un título o capítulo del Tratado Constitucional; la inclusión de una referencia adecuada a la Carta en

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un artículo, combinada con su inclusión como anexo o añadido en el Tratado Constitucional; la realización de una referencia indirecta a la Carta para que fuera jurídicamente vinculante sin reconocerle estatuto constitucional, respetando su contenido íntegro con algunos ajustes técnicos de redacción, sin que en ningún caso la incorporación de la Carta viniera a suponer modificación en el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, garantizando la compatibilidad total entre los derechos fundamentales del Tratado CE y los artículos de la Carta que los reafirman, que los derechos de la Carta que corresponden a derechos del Convenio Europeo de Derechos Humanos tienen el mismo alcance; la inclusión de una manera de interpretación acorde con las tradiciones constitucionales comunes; y la distinción entre los derechos y los principios de la Carta; el mantenimiento en todo caso del preámbulo de la Carta en el marco del futuro Tratado constitucional; el mantenimiento de la referencia a las dos fuentes externas de inspiración de los derechos fundamentales, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros; la importancia de las explicaciones interpretativas elaboradas a petición del Presidium de la Convención de la Carta que deberían ser actualizadas.

Respecto de la adhesión al Convenio Europeo de Derechos Humanos, el informe final se manifestó a favor de introducir en el nuevo Tratado una disposición constitucional que facultara a la Unión para adherirse al Convenio, como un paso complementario para garantizar el respeto pleno de los derechos fundamentales por parte de la Unión, sin que, como en el caso de la Carta, se debiera modificar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, como tampoco se viera afectada la posición de cada uno de los Estados miembros respecto del Convenio por la adhesión de la Unión, rechazando las posibles alternativas (procedimiento especial de remisión o consulta al TJ de Estrasburgo, recurso especial contra las instituciones ante este Tribunal sin adhesión al Convenio o una sala colegiada compuesta por jueces del TJUE y del Tribunal de Estrasburgo) al mecanismo de la adhesión, así como la idea de establecer un procedimiento especial ante el TJUE para la protección de los derechos fundamentales.

El mandato para el grupo de trabajo responsable del capítulo sobre «libertad, seguridad y justicia», incluía reflexionar y proponer mejoras a introducir en los Tratados para favorecer una creación verdadera, plena y exhaustiva, de un espacio de libertad, seguridad y justicia, entre otros aspectos en los relativos a la política europea en materia de asilo e inmigración, que se considera excesivamente limitada, así como en los instrumentos y procedimientos actuales del tercer pilar, contemplando la posibilidad de incluir todos los aspectos del espacio de libertad, seguridad y justicia en el marco jurídico general común, superando el principio de la unanimidad, y qué modificaciones se podrían introducir en el texto de las disposiciones del Tratado que definen la competencia comunitaria, en particular en materia de inmigración y asilo.

Tras nueve reuniones de trabajo, desarrolladas entre el 16 de septiembre y el 4 de diciembre de 2002, el informe final del grupo concluía poniendo de manifiesto que las disposiciones actuales del tercer pilar debían inscribirse en un marco jurídico general común que reconociera las particularidades de este ámbito, planteando la posibilidad de que el Consejo Europeo estableciera un programa estratégico plurianual, y la distinción entre la legislación y una mayor coordinación de la colaboración operativa en la Unión.

Así pues, a propósito de los procedimientos legislativos y de la creación de un sistema europeo común de asilo, se recomendaba: que el Tratado haga aplicables el voto por mayoría cualificada y la codecisión a la legislación sobre asilo, refugiados y personas desplazadas; que se reformulen los artículos del TCE

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para crear una base jurídica general que permita adoptar las medidas necesarias para implantar un sistema común de asilo y una política común en materia de refugiados y personas desplazadas; y que se consagre en el Tratado el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, como principio general de las políticas de asilo, inmigración y control de fronteras de la Unión, aún cuando se reconozcan las responsabilidades de los Estados miembros.

En cuanto al objetivo de la política común de inmigración, se recomendaba su consagración en el Tratado y el establecimiento de una base jurídica que permita a la Unión la adopción de medidas de incentivo y de apoyo para asistir a los Estados miembros en sus esfuerzos por fomentar la integración de los nacionales de terceros países que residen legalmente en ellos, y pasar al voto por mayoría cualificada y a la codecisión para la adopción de la legislación de la Unión en estos ámbitos, sin entrar en el procedimiento relativo a las cuestiones de seguridad social, que se tratarán en el contexto de otras políticas sociales.

El mandato dirigido al grupo de trabajo sobre la Europa Social, establecía que se debería ocupar de examinar y debatir sobre: la definición de los valores esenciales en el ámbito social de la Unión que deberían incluirse en el anteproyecto del Tratado constitucional, habida cuenta de los que ya recoge la Carta de Derechos Fundamentales; los objetivos generales de la Unión, para determinar en que medida y de que modo deberían incluir objetivos en materia social; la necesidad o no de modificar las competencias que se atribuyen a la Unión y la Comunidad en materia social, y en caso afirmativo las nuevas competencias a atribuirles y de qué categoría; el papel a desempeñar por el método abierto de coordinación y el lugar que ocuparía dentro del Tratado constitucional; la relación que podría establecerse entre la coordinación de la política económicas y la de la política social; en qué medida deberían ampliarse la codecisión y el voto por mayoría cualificada a materias en las que se requiere la unanimidad; y la posible inclusión del cometido de los interlocutores sociales y del alcance de éste en el título del anteproyecto de Tratado constitucional relativo a la vida democrática de la Unión.

El Grupo Europa Social, que desarrolló su trabajo durante seis sesiones, entre el 6 de diciembre de 2002 y el 27 de enero de 2003, concluía en su informe final que: entre los valores del futuro Tratado constitucional debería incluirse la referencia a la dignidad humana, recomendando también los de la justicia social, la solidaridad y la igualdad, en particular la igualdad entre hombres y mujeres; respecto de los objetivos sociales de la Unión, el Tratado debería incluir la promoción del pleno empleo, la justicia social, la paz social, el desarrollo sostenible, la cohesión económica, la cohesión social y territorial, la economía social de mercado, la formación permanente, la inclusión social, la lucha contra la exclusión social y la pobreza, un nivel elevado de protección social, la igualdad entre hombres y mujeres, los derechos del niño, un nivel elevado de sanidad pública y el acceso a unos servicios sociales y servicios de interés general eficaces y de calidad, y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, además de una referencia al modelo social europeo y a la economía social de mercado; en cuanto a las competencias de la Unión en materia social, si bien se consideraría que las establecidas en el Tratado de Niza eran adecuadas y suficientes, sugería que podrían definirse más y que podrían preverse ampliaciones específicas en el ámbito de la sanidad pública y de los servicios públicos; se apoyaría la inclusión del método abierto de coordinación en el Tratado, entre los instrumentos no legislativos, mediante una disposición horizontal que lo defina así como su procedimiento, indicando claramente que no podría utilizarse para socavar las actuales competencias de la Unión o de los Estados miembros; la necesidad de aplicar los diferentes

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procedimientos de coordinación económica y social, de cuya coherencia debe responsabilizarse el Consejo Europeo de primavera, recomendando su formalización en la totalidad de los procedimientos necesarios para alcanzar este objetivo; sobre el voto por mayoría cualificada, el mantenimiento del acuerdo transaccional del Tratado de Niza de autorizar al Consejo para que decida por unanimidad para la codecisión y a esta modalidad de voto respecto de la protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral, la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión y las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad, poniendo de manifiesto una opinión minoritaria opuesta a la extensión automática del voto por mayoría cualificada a la seguridad social y a las relaciones laborales, y que podría estudiarse una mejor clarificación del alcance de la acción a escala europea para facilitar el uso generalizado de esta modalidad de votación, señalando que numerosos miembros del grupo abogaron por aplicar la codecisión con voto por mayoría cualificada a las acciones para luchar contra la discriminación por cuestiones de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, y a las medidas en materia de seguridad social necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores; el papel de los interlocutores sociales queda reconocido, introduciendo en el Tratado constitucional disposiciones en materia de consultas adecuadas y que se potencien las actuales disposiciones sobre negociación de acuerdos sociales, y el de las organizaciones representativas de la sociedad civil, especialmente para luchar contra la exclusión social, y la posición en que se encuentran los interlocutores sociales en el proceso de diálogo social, subrayando el papel esencial de las cumbres sociales tripartitas previas a los Consejos Europeos de primavera.

El resultado de los trabajos de la Convención traducido en el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, recoge los acuerdos sobre la fusión y la reorganización de los Tratados existentes y la dotación de personalidad jurídica única a la Unión Europea, con una importante mejora de la naturaleza democrática de la Unión al incorporar y reclamar una considerable expansión del papel del Parlamento Europeo, duplicar el ámbito de la legislación por codecisión, que se convierte en el procedimiento legislativo normal, y una simplificación sustancial de los procedimientos legislativos, estableciendo al tiempo nuevos mecanismos para garantizar un mejor flujo de información hacia los parlamentos nacionales y su participación en estos procedimientos, y aclarando las competencias de la Unión y reduciendo el repertorio de los instrumentos jurídicos; la incorporación como parte segunda del proyecto de Tratado de la Carta de los Derechos Fundamentales, complementada a efectos de su interpretación por las explicaciones elaboradas por el Presidium de la Convención; la elaboración de nuevos protocolos referidos al papel de los parlamentos nacionales en la Unión Europea y a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; la obligación de las instituciones de adoptar normas sobre transparencia, a diferencia de lo utilizado hasta el Tratado de Niza, exclusivamente con participación de los Gobiernos a los Estados miembros. Además, en su informe final, llama la atención el Consejo Europeo sobre la necesidad de establecer un enfoque más ambicioso del tema de la transparencia, así como de la posición minoritaria de algunos miembros respecto de la falta de respuesta apropiada al mandato de Laeken sobre el aumento de la legitimidad democrática, y la de otros miembros partidarios de un planteamiento con mayores cambios respecto de la ampliación por mayoría cualificada y de los procedimientos para futuras reformas de la Constitución.

La CIG inició sus actividades el 4 de octubre de 2003, en la reunión de Roma de los

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Jefes de Estado y de Gobierno, contando con los dictámenes favorables de la Comisión, del BCE y del Parlamento Europeo, y los dictámenes de propia iniciativa del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social, tomando como base de sus trabajos el proyecto de Tratado Constitucional presentado al Consejo Europeo de Salónica, de 10 de junio de 2003, calificado en las Conclusiones de la Presidencia de paso histórico para promover los objetivos de la integración europea: aproximar la Unión a los ciudadanos, reforzar el carácter democrático de la Unión, facilitar su capacidad de adoptar decisiones especialmente tras la ampliación, incrementar su capacidad de actuar como una fuerza unificada y coherente en el sistema internacional, y afrontar con eficacia los retos que plantean la mundialización y la interdependencia.

A lo largo de las seis sesiones de trabajo ministeriales, a nivel político, con la participación del Parlamento Europeo, celebradas durante los meses de octubre y noviembre de 2003, y en los Consejos Europeos de 16 y 17 de octubre y de 12 y 13 de diciembre de 2003, bajo presidencia italiana, la CI prosiguió el desarrollo de sus trabajos, centrados en temas relacionados con aspectos institucionales, tales como la Presidencia del Consejo, las diferentes formaciones de éste y las presidencias rotativas de ellas, la Comisión y el futuro Ministro de Asuntos Exteriores y su doble mandato, la composición del Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y su Presidente, y la definición y el ámbito de aplicación del voto por mayoría cualificada; y con aspectos no institucionales, entre ellos los referidos al preámbulo, los valores y objetivos de la Unión, la Carta de los Derechos Fundamentales, las finanzas y procedimientos presupuestarios, la política económica y financiera, la justicia y los asuntos de interior, las relaciones exteriores, la revisión de los Tratados, la cohesión económica, social y territorial, y a los aspectos relativos a las políticas sectoriales de la Unión, concluidos, a partir del llamamiento al compromiso formulado por el Presidente de la Convención el 5 de diciembre de 2003 de que sería preferible no tener una Constitución a tener una mala Constitución y de la declaración de la Presidencia del Consejo de no aceptar un compromiso a la baja y de continuar apostando por el proyecto de la Convención, con la constatación del estancamiento en la negociación y de la imposibilidad de alcanzar un acuerdo global sobre un proyecto de Tratado constitucional, fundamentalmente por la cuestión del voto por mayoría cualificada en el Consejo, dadas las posiciones irreconciliables de los partidarios de la propuesta del texto de la Convención y de los defensores del sistema establecido en el Tratado de Niza.

Bajo la Presidencia irlandesa, durante el primer semestre de 2004, a partir de un nuevo enfoque centrado en contactos informales y en el tratamiento de las cuestiones pendientes una a una y con el respaldo de la Resolución del Parlamento Europeo de enero de 2004, en la que manifestaba su apoyo a las propuestas de la Convención Europea, el Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo de 2004 adoptó el compromiso político de reanudar formalmente los trabajos de la CIG para alcanzar un acuerdo sobre el Tratado constitucional a más tardar en el Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004, constatando que los puntos más sensibles seguirán siendo el tamaño y composición de la Comisión, la definición del voto por mayoría cualificada y su ámbito de aplicación, así como el número mínimo de escaños del Parlamento Europeo.

En base a este acuerdo las sesiones formales de la CIG a nivel ministerial se reanudaron el 17 y 18 de mayo de 2004, abordando de nuevo los temas de las formaciones del Consejo y el ejercicio de la Presidencia de éste en el marco financiero plurianual y el procedimiento presupuestario, la Carta de los Derechos Fundamentales, el voto por mayoría cualificada, y la composición de la Comisión, continuaron el 24 de mayo y el 14 de junio de 2004, y pusieron el punto final con el acuerdo definitivo sobre el Tratado por el que se esta

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blece la Constitución en la sesión del Consejo Europeo de 17 y 18 de junio de 2004.

El texto resultante de este acuerdo se estructura en un Preámbulo y cuatro partes. La primera, se dedica a la definición y los objetivos de la Unión, los derechos fundamentales y la ciudadanía de la Unión, las competencias, las instituciones y órganos, el ejercicio de las competencias de la vida democrática, las finanzas de la Unión, a la Unión y su entorno próximo y a la pertenencia a la Unión; la segunda incluye el texto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión; la tercera trata de las políticas y el funcionamiento de la Unión, y dentro de ellas las disposiciones de aplicación general, la no discriminación y la ciudadanía, las políticas y acciones internas (mercado interior; política económica y monetaria; políticas en otros ámbitos; espacio de libertad, seguridad y justicia; los ámbitos en los que la Unión puede decidir realizar una acción de apoyo, coordinación o complemento), la asociación de los países y territorios de ultramar, la acción exterior de la Unión, el funcionamiento de la Unión, y las disposiciones comunes; y la cuarta, contiene las disposiciones generales y finales; y se complementa con 36 protocolos y 49 declaraciones.

En paralelo a los debates políticos se creó un grupo de expertos jurídicos encargado de realizar una revisión jurídica del proyecto elaborado por la Convención y de redactar la versión definitiva, que se hizo pública el 6 de agosto de 2004 y que sería firmada en Roma el 24 de octubre de 2004, iniciándose a partir de ese momento el procedimiento de ratificación por parte de los 25 Estados miembros, de acuerdo con sus normas constitucionales, a fin de que pudiera entrar en vigor el 11 de noviembre de 2006, o en su defecto el primer día del segundo mes siguiente al de la finalización total del proceso de ratificación. Este proceso abierto por Lituania el 11 de noviembre de 2004, se verá frustrado por el rechazo al texto del Tratado en los referendos de Francia y de los Países Bajos, de 29 de mayo y de 1 de junio de 2005, respectivamente, y aplazado sine die, a la vista de esta circunstancia en ocho Estados miembros (Reino Unido, Dinamarca, Portugal, Polonia., Finlandia, Irlanda, República Checa y Suecia), a pesar del voto favorable de los todavía en ese momento países candidatos Bulgaria y Rumania, además de los restantes Estados miembros.

La conclusión del proceso de reforma de los Tratados: el Tratado de reforma o de Lisboa

El fracaso del proceso de ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa determinará la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea, adoptada en el Consejo Europeo de 16 y 17 de junio de 2005, en la que se concluye que los resultados no cuestionan la adhesión de los ciudadanos a la construcción europea, aunque han manifestado sus preocupaciones e inquietudes que hay que tener en cuenta, por lo que resulta necesario emprender una reflexión común a este respecto, periodo durante el cual se debe aprovechar para hacer posible en cada uno de los Estados miembros un amplio debate en el que participen los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales, los parlamentos nacionales y los partidos políticos, y al que contribuirían las instituciones europeas, en el caso de la Comisión Europea a partir de un documento titulado «Contribución al periodo de reflexión y más allá: Plan D de democracia, diálogo y debate», de 13 de octubre de 2005, y volver a examinar la cuestión de la ratificación del Tratado Constitucional durante el primer semestre de 2006, considerando que no pone en cuestión la validez de la continuación del proceso de ratificación, cuyo calendario deberá adaptarse en función de las circunstancias de los Estados miembros que restan por pronunciarse.

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El Consejo Europeo, de 15 y 16 de junio de 2006, en las Conclusiones de la Presidencia, bajo el epígrafe «Mirando al futuro», recuerda la citada Declaración de los Jefes de Estado o de Gobierno de junio de 2005, y que la Comisión Europea, tras obtener el apoyo del Consejo Europeo informal, celebrado en Hampton Court, el 27 de octubre de 2005, puso en marcha la aplicación de una nueva agenda; constata que en los últimos doce meses otros cinco Estados miembros han ratificado el Tratado Constitucional con lo que el número total de ratificaciones asciende a quince, a dos Estados no les ha sido posible ratificar y otros ocho deben completar todavía el proceso de ratificación; acoge con satisfacción las distintas iniciativas adoptadas en el marco de los debates nacionales y las contribuciones de la Comisión y el Parlamento al periodo de reflexión, lo que ha servido fundamentalmente para hacer balance de las inquietudes y preocupaciones puestas de manifiesto durante el proceso de ratificación, considerando que en paralelo con él hay que seguir trabajando, antes de que se puedan adoptar nuevas decisiones sobre el futuro del Tratado Constitucional, de acuerdo con un planteamiento dual, establecido en la Comunicación de la Comisión Europea, de 10 de mayo de 2005, sobre «una Agenda de los ciudadanos: logrando resultados para Europa», aprovechando mejor las posibilidades que ofrecen los tratados en vigor y ofrecer a los ciudadanos los resultados concretos que esperan, de una parte , y de otra presentar al Consejo Europeo, durante el primer semestre de 2007, un informe que recoja la evaluación del estado de los debates en relación con el Tratado Constitucional y estudiar posibles evoluciones futuras, informe que el Consejo Europeo examinará ulteriormente y cuyo resultado servirá de base para nuevas decisiones sobre la continuidad del proceso de reforma, entendiendo que durante el segundo semestre de 2008 a más tardar deberán adoptarse las medidas necesarias a tal efecto, subrayando la responsabilidad especial de cada Presidencia en ejercicio de garantizar la continuidad del proceso; y pide que, con ocasión de la convención del 50º aniversario de los Tratados de Roma, a celebrar en Dublín el 25 de marzo de 2007, se adopte una declaración política por parte de los mandatarios de la UE, en la que expongan los valores y aspiraciones de Europa y confirmen su compromiso común de alcanzarlos.

Antes de la Declaración de Berlín, para reactivar el Tratado Constitucional, los representantes de 20 Estados miembros se reunieron el 26 de enero de 2007 para asistir a la Cumbre de «Amigos de la Constitución Europea. Por una Europa mejor», convocada por España y Luxemburgo, y hacer oír la voz de los países que habían ratificado el Tratado y que representaban a las dos terceras partes de la UE y a 270 millones de ciudadanos europeos.

Así pues, la Declaración de Berlín destaca los ideales comunes que actúan de fundamento de la UE (la dignidad de las personas, la igualdad de derechos de las mujeres y los hombres, la paz y la libertad, la democracia y el Estado de Derecho, el respeto mutuo y la responsabilidad recíproca, el bienestar y la seguridad, la tolerancia y la participación, la justicia y la solidaridad), con el ser humano en el centro de todas las cosas, que hacen posible el equilibrio justo entre los intereses de los Estados miembros, cuya diversidad de tradiciones, lenguas y culturas se preservan, y las metas a alcanzar juntos, para lo que se reparten las tareas entre la Unión Europea, los Estados miembros, sus regiones y municipios, y menciona los grandes desafíos a los que nos enfrentamos derivados de la creciente interdependencia mundial y de la competencia de los mercados internacionales, para lo que la UE dispone del modelo europeo, basado en el conocimiento y las capacidades de los ciudadanos europeos, como clave del crecimiento económico, el empleo y la cohesión social, de los mecanismos de defensa de las libertades y de los derechos ciudadanos para combatir el racismo, la xenofobia y la inmigración ilegal, y de la promoción en el

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mundo de la libertad y el desarrollo, frente a la pobreza, el hambre y las enfermedades, aportando también nuestra contribución a la lucha contra la amenaza mundial del cambio climático.

La Declaración de Berlín concluía señalando que el futuro de la UE pasa por la voluntad de sus Estados miembros de consolidar su desarrollo interno, para lo que habrá que seguir adaptando la estructura política de Europa a la evolución de los tiempos, y dotar a la UE de fundamentos comunes renovados de aquí a las elecciones del Parlamento Europeo de 2009, además de seguir promoviendo la democracia, la estabilidad y el bienestar allende sus fronteras.

Por otra parte, en las Conclusiones del Consejo Europeo, de 23 de junio de 2007, en relación con el proceso de reforma del Tratado, puede leerse que «tras dos años de incertidumbre en relación con este proceso, ha llegado el momento de resolver la cuestión y de que la Unión siga avanzando, (teniendo en cuenta que) el periodo de reflexión ha brindado la oportunidad de un amplio debate público, y ha contribuido a allanar el terreno para una solución», que «el Consejo Europeo acoge favorablemente el informe elaborado por la Presidencia a raíz del mandato de junio de 2006, y acuerda que la rápida resolución de esta cuestión constituye una prioridad, por lo que decide convocar una Conferencia Intergubernamental, que se desarrollará bajo la responsabilidad global de los Jefes de Estado o de Gobierno, asistidos por los miembros del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (CAGRE), con la participación del representante de la Comisión, y la asociación estrecha del Parlamento Europeo, a través de tres representantes, asegurando las tareas de secretaría la Secretaría General del Consejo, e invita a la Presidencia a que adopte sin demora las medidas necesarias para que la CIG se inaugure antes del final de julio y lleve a cabo sus trabajos de acuerdo con el mandato que se establece al efecto, como base y marco exclusivos de su labor de la CIG, a partir del proyecto de texto redactado por la Presidencia en consonancia con éste, e insta a que la Conferencia complete sus trabajos antes del final de julio de 2007, a fin de que exista margen temporal suficiente para ratificar el Tratado resultante antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009».

El Informe sobre la prosecución del proceso de reforma del Tratado, elaborado por la Presidencia alemana del Consejo para el Consejo Europeo de 21 y 22 de junio de 2007, en respuesta a la solicitud del Consejo Europeo, de junio de 2006, contiene la evaluación de las consultas bilaterales celebradas con los Estados miembros, con el Parlamento Europeo y con la Comisión Europea y de las sesiones del CAGRE en relación con los temas abordados, referidos fundamentalmente a un planteamiento diferente sobre la estructura y al refuerzo de la capacidad de la Unión para actuar, preservando al tiempo la identidad de los Estados miembros.

En cuanto al planteamiento diferente sobre la estructura, dada la importancia de evitar la impresión de que la naturaleza de la Unión estaba sufriendo un cambio radical, debido al simbolismo del término Constitución, se propone volver a la nomenclatura y al método tradicional de la modificación de los tratados mediante un Tratado modificatorio, eliminando la denominación de Constitución, sin perjuicio de la conservación de la mayor parte posible de aspectos sustanciales y lo fundamental de las innovaciones del Tratado Constitucional, acordadas en la CIG de 2004, garantizando en la mayor medida la legitimidad y simplicidad del nuevo Tratado, dado el número de Estados miembros que ya habían procedido a su ratificación.

Por lo que se refiere al refuerzo de la capacidad de la Unión para actuar, preservando la identidad de los Estados miembros, el Informe reconoce que el fortalecimiento de las instituciones contribuirá a alcanzar este objetivo, por lo que debería garantizarse la incorpo-

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ración a los Tratados vigentes de las reformas institucionales acordadas en la CIG de 2004, habiéndose detectado la preocupación por destacar el respeto de la identidad de los Estados miembros e introducir más claridad en la delimitación y definición de competencias de la Unión y de los Estados miembros, y el interés por el incremento del papel de los parlamentos nacionales.

Mención especial merece el estatuto de la Carta de los Derechos Fundamentales, que ha puesto de manifiesto posiciones enfrentadas, entre quienes pretendían su eliminación del Tratado y quienes apoyaban su presencia en él, aunque podían aceptar finalmente su supresión siempre que se garantizara la conservación de su carácter jurídicamente vinculante por medio de una referencia en la parte dispositiva del Tratado.

Otras cuestiones a las que alude el Informe reflejan la posición de quienes proponían modificar los tratados para reflejar en ellos la evolución más reciente, abordando aspectos nuevos como la seguridad energética y el cambio climático, y resaltar la importancia de aspectos relacionados con la ampliación, sugerencias que podrían ser examinadas, en caso de considerarlas útiles y siempre que no atribuyeran nuevas competencias a la Unión.

El Informe finaliza con una recomendación al Consejo Europeo para que convoque rápidamente la CIG, con un mandato preciso y detallado, volviendo al método clásico de modificación de los tratados, adoptando un Tratado de reforma, que supondría mantener la denominación actual del Tratado de la Unión Europea, cambiando el nombre del Tratado de la Comunidad Europea por el de Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, reconociendo a ambos el mismo valor jurídico y estableciendo una personalidad jurídica única para la Unión, y especificando el modo de incorporar e insertar en ellos las medidas acordadas en la CIG de 2004 para aumentar las capacidades y la democracia de la Unión, sin perjuicio de proseguir los debates sobre otros temas, tales como: los símbolos y la primacía del Derecho de la UE, los posibles cambios terminológicos, el tratamiento de la Carta de los Derechos Fundamentales, la delimitación de competencias entre la UE y los Estados miembros, y el papel de los parlamentos nacionales, de modo que los trabajos terminen antes de final de 2007.

De acuerdo con estas previsiones, el 27 de junio de 2007, el Gobierno de la República Federal de Alemania presentó al Consejo su propuesta de revisión de los Tratados en los que se fundamenta la Unión, que incorporaba a los Tratados de la Unión Europea y de la Comunidad Europea, que siguen vigentes, las innovaciones derivadas de los trabajos de la Convención y de la CIG de junio de 2004, iniciándose la fase de consulta al Parlamento Europeo, a la Comisión Europa, y al Banco Central Europeo, en razón a las modificaciones institucionales a introducir en el ámbito monetario, que evacuaron sus dictámenes los días 11, 10 y 5 de julio de 2007, respectivamente.

El Consejo emitió el 16 de julio de 2007 su Dictamen, favorable a la convocatoria de la CIG, tras finalizar el periodo de reflexión sobre el futuro de Europa puesto en marcha por el Consejo Europeo de 16 y 17 de junio de 2005, a la vista de las dificultades de ratificación del Tratado de Roma, reflejadas en la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros sobre la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, en el que da un repaso general a la marcha del proceso, constata que diez Estados miembros han concluido con éxito los proceso de ratificación, y toma nota de los resultados de los refrendos celebrados en Francia y Países Bajos, que no cuestionan la adhesión de los ciudadanos a la construcción europea si bien ponen de manifiesto sus preocupaciones e inquietudes, que han de ser tenidas en cuenta en el proceso abierto para la reforma de los Tratados.

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La acogida favorable del Informe de la Presidencia sobre la prosecución del proceso de reforma del Tratado por parte del Consejo Europeo, en su reunión de 21 y 22 de junio de 2007, se traduce, además de en la convocatoria de la CIG, que iniciará sus trabajos el 23 de julio de 2007, en la elaboración por parte de aquella de un mandato que lleva implícito el resultado de la renegociación del Tratado constitucional, desarrollada durante la fase de consultas realizadas por la presidencia alemana como base y marco exclusivo para el trabajo a desarrollar por la Conferencia para la redacción del nuevo Tratado, que tiene como referente el resultado final de la CIG de 2004 y en definitiva el texto del fallido Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que se concreta en los términos siguientes:

- Elaboración de un Tratado de Reforma que modifique los Tratados existentes adoptados en Niza con el fin de aumentar la eficacia y la legitimidad democrática de la Unión ampliada y la coherencia de la acción exterior, abandonando el concepto constitucional y la pretensión de sustituirlos por un texto único denominado Constitución, que contenga dos cláusulas sustantivas que modificarán, respectivamente, al Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que pasará a llamarse Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sustituyéndose en todo el texto la palabra «Comunidad» por «Unión», que tendrá una única personalidad jurídica. Las modificaciones técnicas del Tratado EURATOM y de los actuales protocolos se efectuarán mediante protocolos anejos al Tratado de reforma.

- El TUE y el TFUE no tendrán carácter constitucional y se abandonarán las denominaciones ley y ley marco, conservando las de reglamento, directiva y decisión respecto de los instrumentos legislativos, y desaparecerá de su articulado la referencia a los símbolos de UE, trasladando la relativa a la primacía a una declaración en la que se recuerda la jurisprudencia del TJUE.

- El contenido de las modificaciones de los Tratados de Niza, referidas a las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros, y su delimitación, el carácter específico de la política exterior y de seguridad común, el mayor papel de los parlamentos nacionales, el tratamiento de la Carta de los Derechos Fundamentales, y el establecimiento de un mecanismo de geometría variable que permita avanzar en un determinado acto a los Estados miembros que lo deseen, dejando la posibilidad de no participar a los que no quieran hacerlo, en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal, que darán como resultado:

· Un TUE, estructurado en 6 títulos dedicados a:

las disposiciones comunes, que incluirán los artículos referidos a los valores (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estados de Derecho, respeto de los derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías, valores comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres) y objetivos (promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos; ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de las personas junto con medidas adecuadas de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración; establecer un mercado interior y obrar en favor del desarrollo sostenible de Europa, basado en un crecimiento económico equilibra-

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do, en la estabilidad de precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección; combatir la exclusión social y la discriminación y fomentar la justicia y la protección sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección de los derechos del niño, fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros; y en sus relaciones exteriores, afirmar y promover sus valores e intereses y contribuir a la protección de sus ciudadanos, a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos de la infancia, respetando el Derecho internacional y en particular los principios de la Carta de las Naciones Unidas) de la Unión; a las relaciones entre la Unión y los Estados miembros y la suspensión de los derechos de éstos; a la Carta de los Derechos Fundamentales, a la que confiere carácter jurídico vinculante y al establecimiento de su ámbito de aplicación, pero sin incluir su texto; y a los principios fundamentales relativos a las competencias, de modo que la Unión actuará exclusivamente dentro de los límites de las que le atribuyen los Tratados;

las disposiciones relativas a los principios democráticos, en materia de igualdad democrática, democracia representativa, participativa y ciudadana, con especial mención a la función de los parlamentos nacionales y a su desarrollo, mayor que la acordada en la CIG de 2004 (información por las instituciones y notificación de los proyectos de actos legislativos según el protocolo correspondiente; velar por el respeto del principio de subsidiariedad, según el protocolo relativo a la aplicación de este princ i p i o y d el d e p r op or c i on a l i d a d , ampliando la duración del periodo para examinar los proyectos legislativos y para formular su dictamen motivado en materia de subsidiariedad hasta ocho semanas, e incorporando un mecanismo de control reforzado de subsidiariedad y un procedimiento específico; participación en los mecanismos de evaluación de las políticas de la Unión en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia; participación en los procedimientos, ordinario y simplificado, de revisión de los Tratados; información de las solicitudes de adhesión a la Unión, y participación en la cooperación interparlamentaria, entre parlamentos nacionales y con el Parlamento Europeo);

las disposiciones relativas a las instituciones, que incluirán: la nueva composición del Parlamento Europeo; la transformación del Consejo Europeo en institución y la creación del cargo de Presidente; la introducción del sistema de votación por doble mayoría con efectos a partir del 1 de noviembre de 2014, y los cambios en el sistema semestral de turnos de Presidencia en el Consejo; la nueva composición de la Comisión Europea, que reducirá el número de Comisarios a dos tercios de los Estados miembros, incluido el Presidente y el Alto Representante para Asuntos Exteriores; el fortalecimiento del papel de su Presidente y la creación del nuevo cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Políticas de Seguridad; y adaptaciones en las disposiciones sobre el TJUE;

las disposiciones sobre la cooperación reforzada, entre ellas la fijación en nueve del número mínimo de Estados miembros que se requiere para su inicio;

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las disposiciones generales sobre la acción exterior de la Unión y las disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común, incluyendo los principios y objetivos de aquella y el cometido del Consejo Europeo en el establecimiento de los intereses y objetivos estratégicos de esta acción, la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior y la cooperación estructurada permanente en el ámbito de la defensa; y

las disposiciones finales con referencia a la personalidad jurídica de la Unión; la retirada voluntaria de ésta y los procedimientos de revisión de los Tratados, reagrupando el procedimiento ordinario y los dos procedimientos simplificados, y sustituyendo la referencia a los principios por los valores de la Unión, al aludir a los requisitos de pertenencia y al procedimiento de adhesión a la Unión.

· Un TFUE, que recogerá las innovaciones acordadas en la CIG de 2004 en relación con las categorías de competencias; los ámbitos de competencias y su delimitación, que se completará con una declaración según la cual las competencias que los Tratados no hayan atribuido a la Unión seguirán siendo de los Estados miembros, y en el caso de competencias compartidas éstos ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla, y un protocolo, según el cual cuando la Unión haya realizado una acción en una determinada área, el ámbito de ejercicio de esta competencia sólo incluirá los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate, y no toda el área; el ámbito de aplicación de la votación por mayoría cualificada y de la codecisión con referencia a la cláusula de flexibilidad, para cuando sea necesaria una acción de la Unión sin que el Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, que no podrá servir de base para alcanzar objetivos del ámbito de la política exterior y de seguridad común, completadas por dos declaraciones, ni para ampliar el alcance de las competencias de la Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los Tratados en su conjunto ni aquellas que definen las funciones y actividades de la Unión, de modo que el artículo correspondiente no podrá servir de base para adoptar disposiciones que tengan por efecto modificar los Tratados sin seguir el procedimiento establecido al efecto, y a la aplicación de la regla de la unanimidad en el articulo relativo al procedimiento para celebrar acuerdos internacionales respecto del acuerdo de adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos; la distinción entre actos legislativos y no legislativos, redefiniendo la decisión, en la sección dedicada a los actos legislativos de la Unión, y adaptando nuevas disposiciones, tras el abandono de las denominaciones «ley» y «ley marco», referidas a los actos adoptados de conformidad con un procedimiento legislativo, los actos delegados y los actos de ejecución, mientras que el articulado dedicado a los actos legislativos establecerá que serán de este tipo todos aquellos (reglamentos, directivas o decisiones) adoptados según un procedimiento legislativo, ordinario o especial; las disposiciones sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia, que serán incluidas en un mismo título que contenga las disposiciones generales y específicas relativas a las políticas sobre controles fronterizos, asilo e inmigración, la cooperación judicial en materia civil y penal, y la cooperación policial; la cláusula de solidaridad, extendiendo el mecanismo de la mayoría cualificada para acordar medidas adecuadas a la situación económica si surgieran dificultades graves en el suministro de

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determinados productos en el ámbito de la energía; las disposiciones horizontales, tales como la cláusula social, las disposiciones específicas sobre temas diversos, entre ellos los de los servicios públicos, y las disposiciones financieras, y en el que se reubicarán las disposiciones relativas, entre otros temas, a la ciudadanía de la Unión, a la base jurídica para la adopción de disposiciones aplicables a la presentación de una iniciativa ciudadana, a la transparencia del trabajo de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, a los interlocutores sociales y el diálogo social, a las bases jurídicas para adoptar la lista de formaciones del Consejo y para la adopción del sistema de rotación aplicable a la composición de la Comisión, a los órganos consultivos de la Unión, a las disposiciones sobre cooperación reforzada y a los pormenores de los procedimientos de votación.

El Tribunal de Cuentas, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones realizaron sus aportaciones al proceso de elaboración del Tratado de Lisboa con fecha 16 de julio, 3 de octubre y de 6 y 7 de junio de 2007, respectivamente.

La CIG 2007, que desarrolló sus trabajos a lo largo de 18 sesiones bajo la responsabilidad de los Jefes de Estado y de Gobierno con la asistencia de los Ministros de Asuntos Exteriores, y con la participación de un representante de la Comisión, del Presidente del Parlamento Europeo, que estará presente en las deliberaciones a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno, mientras que tres representantes del Parlamento Europeo lo harán en las sesiones de trabajo a nivel ministerial, participando igualmente en los trabajos de los representantes personales y de los expertos juristas, desarrollados éstos últimos entre el 24 de julio y el 13 de septiembre de 2007, se fijó como objetivo concluir las negociaciones los días 18 y 19 de octubre de 2007 en Lisboa.

El resultado final de los trabajos de la CIG 2007, el 15 de octubre de 2007, con el acuerdo político del Consejo Europeo, ha sido la modificación de los Tratados existentes y se traduce en una UE más democrática y transparente (debido al aumento de la cohesión, que sitúa al Parlamento Europeo en pie de igualdad con el Consejo en el proceso de elaboración de la mayor parte de la legislación, y con nuevos poderes en materia de presupuesto y de acuerdos internacionales; al reconocimiento de una mayor participación y protagonismo de los parlamentos nacionales en el trabajo de la UE, lo que incluye un procedimiento en dos fases para supervisar la aplicación del principio de subsidiariedad, que puede producir como efecto la modificación o incluso la retirada de la propuesta de la Comisión e influir en la decisión definitiva de forma decisiva; la mejora del conocimiento por los ciudadanos y los parlamentos nacionales, a través de la apertura al público de los debates legislativos en el seno del Consejo de Ministros; la creación de la iniciativa ciudadana para que la Comisión presente una nueva propuesta; la relación más perfilada entre los Estados miembros y la UE por la clasificación prevista de las competencias), más eficaz en sus instituciones y métodos de trabajo, de modo que la Unión ampliada adapte sus políticas a un mundo cambiante (con decisiones más fluidas y coherentes en los ámbitos de libertad, seguridad y justicia; mayor capacidad para actuar en áreas prioritarias gracias a nuevas bases jurídicas; la racionalización de los procedimientos de gobernanza económica con la consiguiente mejora en la coordinación; la ampliación del voto por mayoría cualificada frente a la unanimidad en la toma de decisiones por el Consejo de Ministros y el establecimiento de cláusulas pasarela para cambiar una decisión de unanimidad a mayoría cualificada; el cálculo simplificado del voto por mayoría cualificada, de modo que las decisiones del Consejo deberán ser aprobadas por el 55% de los Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión, reforzando la eficacia del Consejo y

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ofreciendo un equilibrio entre el número de los Estados miembros y el tamaño de la población, cuando se aplique a partir de noviembre de 2014; la mayor facilidad para aplicar los procedimientos de cooperación reforzada; la mejor preparación y continuidad del trabajo del Consejo Europeo tras la creación de la Presidencia permanente de éste en cooperación con el Presidente de la Comisión; la mayor racionalización de la Comisión, con mayores poderes del Presidente; la fijación de un límite máximo y mínimo de parlamentarios para los Estados miembros, con la consiguiente estabilización de la representación; la introducción del voto por mayoría cualificada y la codecisión para las reformas futuras del sistema judicial; la posibilidad de cambios de políticas dentro de las competencias existentes, de ampliación del voto por mayoría cualificada y de la utilización de la codecisión sin pasar por una nueva CIG, garantizando la necesidad de la unanimidad; la eliminación de la distinción entre Comunidad Europea y Unión Europea), de derechos y valores, solidaridad y seguridad (mediante el establecimiento con más claridad de los valores y objetivos de la Unión, que servirán de referencia a los ciudadanos europeos y como señal de identidad de la UE; la garantía de la Carta de Derechos Fundamentales con el mismo rango legal que los Tratados y su plena aplicación a los actos de ejecución del Derecho de la Unión, aunque con la excepción de algunos Estados miembros y la competencia para que la Unión se adhiera al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales; la nueva cláusula social horizontal en la que se destaca el compromiso de la Unión con el empleo y la protección social, y el papel de las regiones y los interlocutores sociales en el entramado político, económico y social de la Unión), y actora en la escena global, asociando los instrumentos de política exterior en materia de desarrollo estratégico y de puesta en marcha de las políticas y situando a la UE en disposición de desempe ñar un papel más adecuado y eficaz en los asuntos mundiales (a través del reconocimiento de la personalidad jurídica única; de la atribución al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política Social de la condición de vicepresidente de la Comisión; la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior; y el mantenimiento de procedimientos decisorios específicos en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común).

El Tratado de Lisboa, aprobado en el Consejo Europeo informal del 18 y 19 de octubre de 2007, celebrado en Lisboa, con el contenido señalado, supone la consolidación y Constitucionalización de facto de la Unión, no obstante la supresión formal del término Constitución y de cualquier otra referencia al mismo, de las que pudieran deducirse avances en la ratificación política de su texto, y un fuerte impulso al modelo social europeo, derivado de la adopción de valores, objetivos e instrumentos y de la obligatoriedad de la Carta de los Derechos Fundamentales, a pesar de las excepciones acordadas respecto de su aplicación en algunos Estados miembros (Reino Unido y Polonia inicialmente, y la República Checa posteriormente), tras la firma por los Jefes de Estado el 13 de diciembre de 2007, y la finalización del trámite de la ratificación por parte de los Estados miembros, iniciado por Hungría y Malta, el 6 de febrero de 2008, desarrollado durante este año y finalizado por la República Checa el 3 de noviembre de 2009, entró en vigor finalmente el 1 de diciembre de 2009, poniendo así término a una nueva etapa en el proceso de reforma de los Tratados y en el de la reforma de Europa para el siglo XXI.