Europa y su nueva política común de inmigración
| Autor | Laura Mora Cabello de Alba |
| Cargo | Profesora de derecho del Trabajo y de la seguridad social |
| Páginas | 113-125 |
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“La nueva política común de inmigración europea”1 es un enunciado que necesita una explicación porque no ha tenido sentido pronunciarlo hasta ahora, casi terminada la primera década del siglo XXI. Y no es que la Unión Europea –o sus múltiples versiones anteriores– no haya tenido voluntad de respaldar una política compartida sobre inmigración, sino que hasta la actualidad los diferentes Estados miembros nunca han sido capaces de ponerse de acuerdo en cómo debía ser esa política y cuánta cuota de soberanía tenían que ceder para que ésta se llevara a cabo2.
Pero vayamos por partes. La inmigración forma parte –tras el Tratado de Ámsterdam de 1999– de las políticas comunitarias, por lo que esta materia está regulada y sometida a procedimientos normativos complejos y estrictos, que pasan por la unanimidad de todos los Estados miembros. Es entonces, a finales de la década de los 90, cuando la Unión Europea –a través de la Comisión– se rediseña hacia dentro y hacia fuera de sus fronteras, marcándose como objetivo “mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha
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contra la delincuencia”3. Y concreta en el corpus del Tratado que esas medidas sobre políticas de inmigración se desarrollarán en dos ámbitos4:
Inmigración legal, es decir, en las condiciones de entrada y de residencia, y normas sobre expedición de visados y permisos de residencia.
Inmigración ilegal, incluida la repatriación de residentes ilegales.
Antes del año 1999, algunos países ya habían intentado afianzar sus posturas sobre la inmigración en el seno del espacio europeo continental. Desde la crisis del petróleo de 1973, los Estados europeos más potentes económicamente comienzan a recelar de los movimientos migratorios hacia sus fronteras –porque aparentemente necesitan menos mano de obra–, pero será en 1985 cuando el BENELUX, Francia y Alemania se decidan –al margen de las instituciones comunitarias– a firmar el Acuerdo Schengen, que supuso políticas mucho más restrictivas de acceso a sus países. Hay que decir que, catorce años después, el Acuerdo extracomunitario Schengen se integra con todas sus consecuencias en el acervo comunitario a través del Tratado de Ámsterdam. Por ello, este Tratado –que resulta del Pacto político de Tampere del mismo año 1999– supone la primera piedra de una política de inmigración común con un definido carácter restrictivo en cuanto a los flujos migratorios que, por ejemplo, se muestra en la invención del concepto de “ciudadanía cívica”, para referirse a los inmigrantes residentes permanentes, diferenciándolos de los inmigrantes que hayan residido menos de 5 años y, definitivamente, de los inmigrantes en situación de irregularidad administrativa. Es decir, desde Ámsterdam se sientan las bases de una posible ciudadanía para los inmigrantes cívicos –los que llevan legales más de 5 años– en contraste con los inmigrantes que suponemos incívicos –con menos de 5 años de residencia o sin papeles–, lo que marca una frontera simbólica clara en la voluntad política europea sobre inmigración antes y después de 1999.
Ese empeño político se ha reflejado en múltiples Comunicaciones de la Comisión al resto de las instituciones europeas que nos gobiernan5. Es decir, la Comisión –como órgano del poder ejecutivo europeo pero con potestad legislativa al tener la capacidad de proponer normas al Consejo y al Parlamento– lleva ya tiempo trabajando
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en la construcción del “marco legislativo comunitario para la admisión de los emigrantes económicos”6, haciendo un especial hincapié en la inmigración ilegal.
Sin embargo, no se puede hablar de una política inmigratoria común hasta el Pacto Europeo sobre Migración y Asilo (PEMA, en adelante), que fue firmado por los 27 Estados miembros de la Unión Europea en octubre de 2008, y que diseña definitivamente cuál va a ser el signo de la política –y del derecho que la sostiene– en torno a la inmigración en Europa, que obviamente es fruto de ese trabajo largo de la Comisión desde que comenzó la década del 2000.
En la Europa de los 27 conviven 726 millones de ciudadanos y ciudadanas, de los cuales se consideran extranjeros –por tener la ciudadanía de otro Estado miembro o por no tener la ciudadanía europea– casi 31 millones de personas7.
Sin embargo, cabe decir que las cifras reales y globales acerca del número de hombres y mujeres no ciudadanos de ningún Estado miembro –los llamados inmigrantes– que residen en la Unión europea en situación de legalidad o ilegalidad administrativa resultan muy difíciles de conocer. Es comprensible el desconocimiento de los números en torno a una situación de irregularidad que lleva en su propia naturaleza la invisibilidad, la falta de luz; pero no es tan entendible que las instituciones comunitarias a través de las instituciones nacionales no tengan datos accesibles acerca de las personas que residen y trabajan en los Estados miembros de forma legal.
Por eso, los números que se utilizan son aproximativos y posiblemente a la baja, estimándose que trabajan legalmente en Europa del orden de 13 millones de trabajadores y trabajadoras, mientras que lo hacen de forma clandestina unos 8 millones8.
En cualquier caso, es reseñable también en torno a la dimensión de la realidad inmigratoria que, en el momento presente –en el que atravesamos una crisis económica, política y social a escala mundial–, los flujos migratorios de llegada no parecen estar perdiendo fuerza, si bien un número no menor de trabajadores y trabajadoras inmigrantes se está acogiendo a planes de retorno a sus países de origen, auspiciados por los estados receptores ante la falta de trabajo9.
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Este Pacto, del otoño de 2008, es una propuesta de la Presidencia de turno france-sa, bajo el patrocinio de España y Alemania10. En la propia presentación del Pacto, se hace referencia a cuál es su punto de partida y el carácter audaz de una política inmigratoria común: “Gracias a este pacto Europa pasa por fin a los hechos. En materia de inmigración y asilo ya nada será como antes. Por primera vez se ha aplicado una estrategia común, con unos objetivos claros, unas herramientas concretas y un calendario preciso”.
Se parte de un presupuesto básico que es la idea de que la inmigración cero es un espejismo porque “la presión migratoria seguirá existiendo mientras se sigan dando las diferencias de desarrollo entre Europa y los países del Sur o del Este”. En ese sentido, se asume que las migraciones organizadas y reguladas pueden ser “una oportunidad porque son un factor de intercambio humano y de crecimiento, especialmente en los países cuyo desarrollo económico y el envejecimiento de su población dan pie a una necesidad creciente de nueva inmigración legal”. Y que, por contraste, es necesario combatir la inmigración que se salga de esos parámetros.
En esa línea, el PEMA se sostiene en cinco compromisos fundamentales: organizar la inmigración legal, la lucha contra la inmigración irregular, reforzar la eficacia de los controles fronterizos, la constitución de una Europa del asilo y la cooperación con los países de origen y tránsito.
No es objeto de este artículo hacer un estudio exhaustivo del PEMA, si bien se pretende destacar, dentro de cada compromiso, lo más significativo para la mirada de la autora.
El primer compromiso consiste en “Organizar la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinada por cada Estado miembro y favorecer la integración”.
Se inaugura el uso del adjetivo profesional que, de ahora en adelante, acompañará inseparablemente al sustantivo inmigración. Se señala la necesidad y el apoyo a una inmigración profesional. Y entienden por inmigración profesional aquella que sea: elegida y concertada, cualificada, temporal y circular e integrada11. Por elegida y
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concertada entienden aquella inmigración legal que cada Estado miembro decidirá admitir en su territorio en función de las necesidades de su mercado de trabajo. En cuanto a la cualificación de las trabajadoras y los trabajadores inmigrantes, se opta claramente por el modelo estadounidense, conviniendo expresamente que “el atractivo de la Unión Europea para trabajadores altamente cualificados debe ser reforzado”. Así, se ha diseñado una Tarjeta azul –al estilo de la Green Card de los EEUU–, que supone en ese mismo documento un permiso de residencia y trabajo por dos años en un Estado miembro para quienes acrediten – ya veremos de qué manera– su alta cualificación, y que entrará en funcionamiento en el año 201112.
Esa inmigración profesional también debe ser temporal y circular, es decir, de ida y vuelta, porque no desean que haya “fuga de cerebros de los países de origen de los migrantes”, argumento que poco se compadece con la exigencia de inmigrantes altamente cualificados1...
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