Estudio de la situación actual y fallos del sistema

Autor:José Luis Pérez de Ayala y López de Ayala
RESUMEN

1. La génesis intelectual del «Estado de las Autonomías», en la Constitución Española, como telón de fondo del poder tributario autonómico.-2. Fundamento del poder tributario autonómico y Estado de las Autonomías, en la Constitución Española de 1978. La cuestión de la soberanía y la configuración constitucional del poder tributario autonómico como un poder subordinado al del Estado.-3. Referencia ... (ver resumen completo)

 
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II ESTUDIO DE LA SITUACIÓN ACTUAL Y FALLOS DEL SISTEMA

José Luis Pérez de Ayala y López de Ayala

  1. La génesis intelectual del «estado de las autonomías»,en la constitución española, como telón de fondo del poder tributario autonómico

    No se ha prestado suficiente atención por los tributaristas a la importancia que, para el tratamiento del fundamento del poder tributario de las CC.AA. (entendido, simplemente como el poder de establecer y regular tributos, y no en el sentido más amplio con que, en otras ocasiones se emplea. Ver Falcón, Casado) tienen algunas influencias intelectuales muy poderosas que, al decir de alguno de los autores materiales del Texto constitucional, pesaron decisivamente en la génesis del Estado de las Autonomías (vid., al respecto, Herrero Rodríguez de Miñón).

    Este descuido del problema ha conducido, por ejemplo, a afirmar que:

    Ante todo resulta evidente que la Hacienda se organiza territorial-mente en la Constitución de 1978 siguiendo la pauta de los Estados Federales contemporáneos, ya que, aunque puedan existir diferencias políticas o históricas -tales como la forma en que se ha llegado a una determinada organización territorial- no existe una diferencia de naturaleza entre la posición de los Estados miembros de un Estado Federal y otras colectividades de tipo regional y local (...). La diferencia no es de naturaleza, sino de grado. No existe, pues, un tipo de Estado intermedio entre el unitario y el federal

    (Falcón).

    Pues bien; a parte de que, en el moderno constitucionalismo, y en la llamada teoría del Estado compuesto se afirma, exactamente lo contrario, esto es que sí que existen formas intermedias de Estado entre el unitario y el federal (Solozábal), la opinión de que la organización territorial del Estado de las Autonomías, y correlativa del poder tributario en España, obedece a un diseño federal, es opinión no infrecuente entre los hacendistas españoles.

    Se impone, en este punto, y antes de seguir adelante -a nuestro juicio- una observación fundamental: la de que el mimetismo federalista de nuestra Hacienda autonómica y los modernos Estados federales, puede ser cierto en un plano técnico, pero no lo es en cuanto al fundamento del poder tributario en el Estado de las Autonomías español y en la teoría tradicional del Federalismo.

    Y es, aquí, y para justificar esta afirmación, donde hemos de volver al punto de partida: esto es, al de los fundamentos o influencias intelectuales que estuvieron presentes en los redactores de la Constitución española al redactar el Estado de las Autonomías. Entre ellas, la de Ortega y Gasset (Herrero Rodríguez de Miñón) cuya opinión también se invoca, como válida, por López Rodó (al tratar del problema que nos ocupa).

    Ortega distinguió, en su momento, y definió con gran precisión, el Autonomismo y el Federalismo:

    El autonomismo presupone como punto de partida un Estado central vinculado a una titularidad indiscutida de la soberanía. Y, esto supuesto e indiscutido, en el Estado autonómico se procede -luego y desde esta base- a entregar, constitucionalmente, las más y mejores de las funciones de gobierno y administración a las unidades y órganos secundarios (las Autonomías, en nuestro caso) de aquel Estado. Pero la titularidad de la soberanía no se pone en discusión, con ello.

    En cambio, en el Federalismo, el Estado federal surge de la existencia de varios Estados previos, para crear, con ellos uno nuevo. Y el nudo fundamental del proceso constituyente es el de cómo queda formalizada la cuestión de la soberanía que, incluso, hoy se dice, puede no fundamentar a los Estados miembros (Solozábal).

    Se trata, pues, en opinión de Ortega, de dos ideas distintas, que apenas sí tienen que ver entre sí, e incluso, resultan más bien antagónicas.

    Y al respecto, Garrido Falla recuerda el proceso de redacción y aprobación, por las Cortes Españolas, del artículo 1.° de la Constitución de 1978. El texto de la ponencia decía:

    La soberanía reside en el pueblo, que la ejerce mediante la Constitución

    .

    Pues bien, el texto definitivo añadió a la primera frase: «La soberanía reside en el pueblo español». Y Garrido recoge la idea -que también se encuentra en otros, de que la inclusión de este término fue intencionada, y no casual, para expresar que la soberanía popular es la de la nación española, se identifica con la soberanía nacional y no es divisible.

    Y llegados aquí, me parece que puede comenzar a atisbarse la trascendencia de este telón de fondo de nuestro proceso constituyente, para el tema, capital, del fundamento y distribución territorial del poder tributario en el Estado español de las Autonomías.

  2. Fundamento del poder tributario autonómico y estado de las autonomías en la constitución española de 1978. la cuestión de la soberanía y la configuración constitucional del poder tributario autonómico como un poder subordinado al del estado

    Podría parecer, a primera vista, que es ocioso e inútil tratar este tema, sobre el que, tras una división de opiniones en la doctrina inicial, se ha llegado hoy a una coincidencia negativa, que se concreta en la idea de que el poder tributario -en cuanto poder estatal- no se funda en su soberanía, habida cuenta de que los modernos Estados constitucionales no son, ya, a diferencia del Estado absoluto, soberanos, y por tanto, tampoco son soberanos sus órganos ni los poderes que, constitucionalmente, detentan.

    Sin embargo, y a la vista de lo dicho, y como hemos señalado en otro lugar, la historia de nuestro proceso constituyente obliga a detenerse, de nuevo, un momento, en este punto, aunque sea muy brevemente.

    Sólo queremos señalar que, según la interpretación más admitida por los constitucionalistas, es cierto que el titular de la soberanía no lo son ni el Estado ni las Autonomías, sino, como dice el artículo 1.°, transcrito, de la Constitución, el pueblo español en su conjunto e indivisiblemente. Sucede, sin embargo, que en la medida en que los poderes del Estado y de las Autonomías están previstos en la Constitución, es ésta la que les sirve de fundamento jurídico y político inmediato. Pero, a su vez, la Constitución emana de la soberanía popular o nacional; lo que conduce a su vez, a que en fase constituyente acaben emanando de esta soberanía nacional los poderes que la Constitución atribuye al Estado y a las Autonomías. Y, en este sentido (Falcón lo apuntó, con cierta timidez en su trabajo citado de 1986), deba y pueda concluirse en que el poder tributario, no sólo el del Estado, sino también el de las Comunidades Autónomas, emanan -en fase constituyente- de la soberanía nacional, aunque sus respectivos entes titulares, (el Estado y las Autonomías) no sean ya soberanos (ni tampoco lo sean -strictu sensu- los poderes tributarios, en sí mismos que ostentan respectivamente por más que lo haya afirmado, en alguna sentencia, el Tribunal Constitucional).

    Esta conclusión basada en la dogmática jurídica constitucional y respaldada más que suficientemente por la doctrina de los constitucionalistas españoles, puede parecer poco operativa e innecesaria. Sin embargo, decir algo tan sencillo como que:

    - Uno, los poderes tributarios del Estado y de las Autonomías, emanan en última instancia de la soberanía del pueblo español, que, a su vez, es indivisible y se ejerce por la Constitución.

    - Dos, ni el Estado ni las Autonomías son, en sí entes soberanos; hacer, repetimos, estas dos afirmaciones, permite si se aceptan ambas, establecer los cimientos de la siguiente tesis:

    El gran problema o si se quiere defecto, del sistema financiero autonómico, reside en que, la soberanía nacional, en cuanto fundamento jurí-dico-político de la Constitución Española, configura en la Constitución misma, tanto el poder tributario del Estado, como el de las Autonomías; pero otorgando a aquél, el rango de un poder tributario primario (como para Italia ha señalado, Micheli), respecto del cual el poder tributario autonómico, es secundario, y, por ende, según tendremos ocasión de razonar, subordinado. Lo que se traduce en que no sea un poder tributario formalmente, ni materialmente concurrente con el del Estado (como ha pretendido Falcón en bien razonada tesis que, sin embargo, luego no adoptaremos).

    Antes de razonar, adecuadamente esta posición, y por razones de claridad expositiva, vamos a delimitar nuestra postura frente a otras posiciones doctrinales con las que es incompatible la que hemos asumido.

  3. Referencia, breve, a otras posiciones doctrinales incompatibles con la preconizada

    En primer lugar, ya lo hemos dicho, la posición que mantenemos sobre el fundamento y la configuración -según la Constitución Española- del poder tributario autonómico, no puede compartirse por quienes han sostenido, y, en algún caso siguen manteniendo, sobre todo en virtud del artículo 133.1 de nuestra Carta Magna, que al ser en el mismo, calificado el poder tributario del Estado como originario, es éste el que lo detenta, solo, en virtud de la soberanía.

    Tampoco son compatibles con nuestra tesis la de aquellos autores que ofrecen explicaciones de carácter político y sociológico, más, que de dogmática jurídica propiamente dicha.

    Tal nos parece, por ejemplo, la de quienes afirman que el poder tributario y su configuración constitucional, son fruto del consenso de los partidos y grupos políticos en presencia (Cazorla; con carácter general, y no referido al poder tributario sino a la organización territorial del Estado de las Autonomías, Herrero Rodríguez de Miñón); se trata, sin duda, de una explicación extra-jurídica, válida en el terreno de los hechos políticos y sociales, pero poco aprovechable, conceptualmente, como instrumento para una construcción de dogmática jurídica sobre el tema.

    En el mismo plano, aunque su autor lo refiera como un argumento jurídico, habría que situar la opinión de aquellos que, como por ejemplo, Fernández de la Mora, argumentan que una Constitución política plasmada en una norma positiva, como ocurre con la española, si no es revolucionaria...

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