Estudio comparativo de los distintos órganos objeto de estudio y propuestas para la mejora de su gestión

Autor:María José García Blanco
Páginas:199-230
 
ÍNDICE
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Introducción

En este Capítulo se lleva a cabo un estudio comparativo de los distintos órganos constitucionales y de relevancia constitucional, extractando en los diferentes cuadros los diversos aspectos analizados a lo largo de este trabajo. Tales son (i) la incorporación de dichos órganos en la categoría de constitucionales, de relevancia constitucional o aquellos cuya relevancia constitucional es dudosa; (ii) su inclusión o no en el concepto de sector público estatal; y (iii) los regímenes de control existentes en estos órganos.

En relación con la autonomía reconocida a cada uno de ellos, se diferencia entre aquellos órganos cuya autonomía es reconocida en la Constitución de aquellos otros cuya autonomía se reconoce en su propia normativa; y en cuanto a su autonomía presupuestaria, se observa la forma de integración de su presupuesto en los PGE, así como su clasificación económica y orgánica.

Tras el estudio de los Capítulos anteriores, en los que se han observado aspectos susceptibles de mejora, en este Capítulo se recogen una serie de propuestas necesarias para un mejor funcionamiento de estos órganos y por tanto, para una mejora en la gestión de los fondos públicos, diferenciándose a su vez entre aquellas mejoras que afectan a todos los órganos y aquellas otras que sólo afectan a algunos de ellos.

Finalmente, se formula la propuesta de realizar fiscalizaciones operativas de eficacia, eficiencia y economía sobre cada uno de estos órganos. Para ello, se examinan posibles indicadores que puedan ser utilizados en dichas fiscalizaciones: de una parte, indicadores válidos para cualquiera de estos órganos; de otra, aquellos otros indicadores más específicos que puedan ser usados en cada uno de ellos.

Datos comparativos de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional

Los siguientes cuadros recogen un análisis comparativo de los distintos órganos constitucionales y de relevancia constitucional, atendiendo a diversos criterios:

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A Naturaleza jurídica

Órganos constitucionales: Casa de S.M. el Rey, Cortes Generales, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial

Órganos de relevacia constitucional: Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas

Órganos de dudosa relevancia constitucional: Consejo Económico y Social

Como se argumenta en el Capítulo segundo de este trabajo, es inequívoca la consideración de la Casa de S.M. el Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional y el CGPJ como órganos constitucionales.

No obstante, respecto de los órganos de relevancia constitucional existen posiciones dispares. Si bien la consideración del Defensor del Pueblo como tal no plantea duda alguna, no ocurre lo mismo respecto del Tribunal de Cuentas, dado que parte de la doctrina lo califica de constitucional mientras la doctrina mayoritaria se postula por considerarlo como de relevancia constitucional. En el caso del Consejo de Estado, esta naturaleza fue corroborada por la STC 59/1990, de 29 de marzo.

Mención aparte merece el Consejo Económico y Social, ya que como se ha explicado en este trabajo incluso se pone en duda que este órgano sea el previsto en el artículo 131.2 de la Constitución, dado que la Ley 21/1991, de 17 de junio, lo configura como un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral, mientras que en el mencionado precepto constitucional sólo se le atribuye la institucionalización del asesoramiento de los proyectos de planifi cación. En este sentido también se ha manifestado la Sentencia 76/1983, de 5 de Agosto, del Tribunal Constitucional.

No obstante, sin pronunciarnos sobre las distintas posturas doctrinales existentes sobre su naturaleza jurídica, lo hemos incluido a efectos de este trabajo entre los órganos de relevancia constitucional.

B Estado y sector público

Sector público: Cortes Generales Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social.

Estado: Casa de S.M. el Rey, Cortes Generales Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social.

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El determinar la naturaleza jurídica de estos órganos es primordial a los efectos de estudiar si se encuentran incluidos o no en el ámbito de fiscalización del Tribunal de Cuentas.

Tras el estudio efectuado en este trabajo, se concluye que las cuentas y la gestión económica de todos los órganos estudiados se encuentran sujetas al control por el Tribunal de Cuentas. Ello se debe a que su ámbito subjetivo de fiscalización se delimita en el artículo 136.1 de la CE en un doble sentido: Estado y sector público. Si bien no todos ellos se encuentran incluidos en el concepto de sector público delimitado por el artículo 2.3 de la LGP, sí forman parte del Estado español.

El Consejo Económico y Social se confi gura como un ente de derecho público adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, previsto en el artículo 2.2 de la LGP y no en el mencionado apartado tercero. Por lo que dicha Ley se le aplica íntegramente, es decir, le es aplicable el régimen de control que la misma prevé218.

El resto de órganos estudiados, a excepción de la Corona, se contemplan en el artículo 2.3 de la LGP. Al tratarse de órganos con dotación diferenciada en los PGE que, carecen de personalidad jurídica, no se encuentran en la Administración General del Estado pero forman parte del sector público estatal.

En el caso de la Corona, se ha de precisar que no forma parte del sector público estatal en el sentido delimitado por el artículo 2.3 de la LGP. Sin embargo, como ya se ha explicado en el Capítulo segundo, podría ser entendida en sentido amplio como sector público si nos atenemos a una definición más comprensiva basada en el artículo 136.1 de la CE en relación con el control por el Tribunal de Cuentas, al abarcar todos aquellos órganos financiados por los Presupuestos Generales del Estado.

C Régimen de control previsto en su normativa (ver cuadros en PDF adjunto)

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Todos los órganos constitucionales y de relevancia constitucional estudiados contemplan en su normativa un régimen de control interno. Sin embargo, sólo dos de ellos reconocen expresamente la competencia del Tribunal de Cuentas: el CGPJ y el Consejo Económico y Social.

Esta previsión del control por el Tribunal de Cuentas existía en la normativa del Tribunal Constitucional hasta el Acuerdo de 1 abril 2011, del Pleno del Tribunal Constitucional, por el que se modificó parcialmente el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional, desapareciendo esta previsión. No obstante, en su página web se muestra que su gestión económico-financiera está sometida a la fiscalización del Tribunal de Cuentas.

Mención aparte merece el propio Tribunal de Cuentas, cuya normativa prevé el control del Interventor del Tribunal, pero no regula que el Tribunal sea controlado por una entidad fi scalizadora superior. A pesar de ello, en 2015 se sometió al Peer Review llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas de Portugal y el Tribunal de Cuentas Europeo.

Centrándonos en el control interno previsto en las normas reguladoras de cada órgano, se ha de precisar que este control presenta variaciones según el órgano de que se trate. Así, la Casa de S.M. el Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas cuentan con interventor propio, a diferencia del CGPJ, del Consejo de Estado y del CES, cuyos interventores pertenecen al Cuerpo Superior de Interventores y Auditores del Estado.

En el caso de la Casa de S.M. el Rey, además de la figura del interventor prevista en su normativa, se celebró un convenio de colaboración con la IGAE para la auditoría de sus cuentas, que es llevada a cabo por la Oficina Nacional de Auditoría, cuyo Director

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designa al responsable y al equipo de trabajo encargado de realizarlo, integrado por funcionarios Interventores y Auditores del Estado, y Técnicos de Auditoría y Contabilidad destinados en dicho órgano.

Las Cortes Generales gozan de la autonomía de personal que se le reconoce en el artículo 72.1 de la CE. Cuentan con tres Intervenciones: la del Congreso de los Diputados, la del Senado y las de las Cortes Generales (que abarca la intervención del Defensor del Pueblo y de la Junta Electoral Central). En virtud de dicha autonomía, su Intervención no depende de la Intervención General del Estado, sino que los puestos de interventores son cubiertos por Letrados de las Cortes Generales.

En el CGPJ, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 565 de la LOPJ, su control interno se lleva a cabo por un funcionario perteneciente al Cuerpo Superior de Inter-ventores y Auditores del Estado, que depende funcionalmente del CGPJ.

D Autonomía reconocida

Autonomía constitucionalmente reconocida: Casa de S.M. el Rey, Tribunal Constitucional

Autonomía legalmente reconocida:Cortes Generales, Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Estado, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social

Sin autonomía reconocida:

Como ya se ha estudiado en el Capítulo segundo, para garantizar a todos estos órganos la independencia en su actuación se les reconoce autonomía de organización y funcionamiento así como presupuestaria. No obstante, ha de diferenciarse entre aquellos órganos cuya autonomía es...

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