Estructura y prerrogativa de las Cortes Generales

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:61-87
 
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15. Parlamento: noción y evolución histórica

La palabra Parlamento viene de parlar o hablar. Y esto significa que se trata de una institución deliberante, donde se habla o discute. En concreto, se trata del órgano del Estado que discute de los asuntos políticos. Pero para que esta deliberación sea profunda y rica en matices se requiere la participación de un número alto de personas. Por eso el Parlamento se configura como una asamblea más o menos numerosa.

El Parlamento es conocido también como el poder legislativo o el legislativo sin más, en razón de que asume la función legislativa del Estado. Pero esta denominación sólo en parte le hace justicia, pues junto a ésta ejerce otras funciones no menos importantes, como las de control del ejecutivo y la presupuestaria.

En el Estado democrático, el Parlamento aparece como el órgano de representación popular por excelencia. Pues no sólo su composición numerosa, sino, especial-mente, su naturaleza electiva permiten asegurar que sus miembros son producto de la voluntad del pueblo y reflejan sus preferencias e inclinaciones. Esto mismo le asegura una primacía formal frente a los restantes órganos estatales, los cuales, faltos de esta condición (salvo el Presidente en los sistemas presidencialistas), aparecen como poderes subordinados, al menos teóricamente, como es el caso del ejecutivo y el judicial.

Por todo lo anterior, puede describirse al Parlamento como una asamblea u órgano colectivo, que asume la representación popular, y que ejerce de modo deliberante las funciones legislativa, de control del Gobierno y presupuestaria.

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Los primeros antecedentes del Parlamento se remontan a la baja edad media, cuando los monarcas pugnaban por fortalecer el poder de los reinos frente a la disgregación feudal1.

Estos monarcas contaban con unos órganos, conocidos como curia regis o concilium regis, integrados por los notables del reino, y cuya misión fundamental estribaba en asesorarles y auxiliarles en su función de gobierno. Cuando las necesidades del reino aumentaron, los monarcas se vieron impulsados a convocar también a miembros de la burguesía y representantes de las ciudades, que eran los que poseían capacidad económica y los que por tanto podían aportar los recursos precisos. Se buscaba obtener su consentimiento para recaudar fondos. Esto que primero fue práctica ocasional, luego se consolida, y es entonces cuando puede hablarse de los prime-ros Parlamentos. Pues esa demanda de fondos se hizo más apremiante según aumentaban las necesidades de los reinos y con ello la convocatoria de estas asambleas estamentales tendió a regularizarse. No hay una fecha precisa de nacimiento, pero, según los países, puede situarse a lo largo de los siglos XII y XIII.

El nombre que recibió esta institución varió según los países: Parlamento en Inglaterra, Estados generales en Francia y Cortes en los reinos españoles.

Acaso la primera función de las asambleas medievales fue la de la aprobación de gastos e ingresos: los representantes de las ciudades admitían aportar cantidades de recursos determinadas para ciertos gastos, pero ello implicaba la discusión y la aprobación de unos y otros. A cambio de estos subsidios, no debió ser muy difícil obtener del rey la concesión de ciertas medidas o reformas, siendo así como se desarrolló el embrión de la función legislativa: el rey se comprometía a aprobar nuevos fueros u ordenanzas o a modificar los existentes o, simplemente, aceptaba los aprobados por estas asambleas.

Estos parlamentos aparecieron fragmentados internamente. Había tres brazos representativos, respectivamente, de los estamentos en que se dividía la sociedad de

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la época: el nobiliario, el eclesiástico y el popular o ciudadano. Y se requería el consentimiento de los tres para la adopción de acuerdos. En Inglaterra, en cambio, esta organización pronto evolucionó hacia un sistema bicameral, con una cámara representativa de los lores temporales y espirituales, y otra de los comunes o pueblo. Curiosamente, y tal vez gracias a la mayor funcionalidad de esta fórmula, fue el único Parlamento que se mantuvo vigente desde entonces hasta la edad contemporánea.

Con la llegada de la edad moderna, y coincidiendo con la consolidación del poder de los reyes, se produce el ocaso de estas instituciones. Sólo Inglaterra escapó a esta tendencia, haciendo que su Parlamento evolucionase paulatinamente y posibilitando de esta forma una temprana instauración del sistema constitucional, lo que aconteció en el siglo XVII.

Uno de los hechos que influyeron en esta evolución fue el mandato imperativo de los procuradores o representantes de las ciudades: éstos no podían aprobar o negociar nada que no figurase en su credencial, con lo que el sistema tendía fácilmente a bloquearse. Esta rigidez invalidó a la larga esta forma de representación. La división tricameral de las asambleas continentales y procedimientos como el mencionado contribuyeron sin duda a su debilitamiento frente al poder creciente de los monarcas.

El Parlamento renació con la instauración del Estado constitucional a finales del siglo XVIII y comienzos del XIX. El paso de la soberanía monárquica a la soberanía nacional o popular exigía la presencia de un órgano representativo de la nación o pueblo. Y esa exigencia la satisfizo el Parlamento.

El Parlamento del Estado constitucional posee algunos rasgos en común con esas asambleas o cortes medievales a las que nos hemos referido antes, como su carácter representativo y deliberante y, en parte, las funciones a su cargo. En cambio, dos notas les separan claramente y explican la novedad del que se instaura con la llegada del constitucionalismo: por un lado, los miembros del Parlamento no son representantes de una fracción o cuerpo social, sino de la nación entera, y, por otro, en cone-xión con lo anterior, queda prohibido el mandato imperativo, de tal modo que el diputado queda libre de instrucciones.

El Parlamento es representativo en la medida que, al menos, una de sus cámaras es de elección popular. Esta circunstancia aparece asociada al principio democrático y, en concreto, al reconocimiento del derecho individual de participación en los asuntos públicos. Sin embargo, durante buena parte del siglo XIX el sufragio instaurado al efecto era restringido, de tal modo que únicamente las personas que pagaban ciertos impuestos o poseían ciertos títulos gozaban de este derecho. Sólo en el último tercio del siglo triunfa el sufragio universal, que hace de todo ciudadano un elector y un posible elegido, con lo que el principio democrático se consolida en toda su extensión.

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El principio de división de poderes y las exigencias democráticas del nuevo Estado explican que el Parlamento asuma la función legislativa. Pues si la ley es expresión de la voluntad general, es lógico que emane del órgano que la representa. Como durante las primeras décadas del constitucionalismo la división de poderes fue estricta, resultaba coherente hablar del Parlamento como poder legislativo o legislativo sin más.

Los mismos principios condujeron a la atribución al Parlamento de su segunda función: la financiera o presupuestaria. Pues si la exacción de tributos estaba sujeta al consentimiento por los representantes populares, según señalaba la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, el corolario era su atribución al órgano que integra a estos últimos.

En todo caso, la condición representativa del titular de la soberanía y la titularidad de estas dos funciones aseguran la supremacía del Parlamento frente a los poderes ejecutivo y judicial, los cuales, por su origen y la índole de sus funciones, quedan reducidos a la ejecución de las leyes del primero.

Sin embargo, desde mediados del siglo XIX se produce una evolución que va a alterar sensiblemente este panorama. Por un lado, el desarrollo de la forma de gobierno parlamentario hace que se difuminen las funciones que corresponden al Gobierno y al Parlamento: el primero absorbe cada vez más la iniciativa legislativa y domina todo el proceso para la aprobación de las leyes por el segundo, lo que se acentúa en el caso de los presupuestos de ingresos y gastos. En este resultado influye decisivamente el hecho de que la mayoría de los representantes depende del Gobierno a través de la disciplina de partido. Por contra, el Parlamento interviene decisivamente en la formación y cese del Gobierno, lo que le permite controlar y, de este modo, participar en alguna medida en su actividad. Es así como se desarrolla la tercera función de los parlamentos contemporáneos: la de control del poder ejecutivo2.

En todo caso, el Parlamento es un órgano consustancial al Estado democrático. Sin un Parlamento basado en elecciones libres y abiertas y sin posibilidades reales de legislar y de controlar al Gobierno no puede hablarse de sociedad democrática. Tanto es así que hasta organizaciones, como la Unión Europea, que no son un Estado cuentan con un Parlamento vigoroso, como medio de asegurar su condición democrática.

16. Sentido histórico y actual del bicameralismo

Hablar del Parlamento es hablar del bicameralismo, ya que la división de esta institución en dos brazos ha estado presente en su alumbramiento histórico, en su

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desarrollo posterior y en la organización actual de la mayoría de los Estados3. Por encima de las innumerables diferencias entre los Parlamentos de distintos...

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