Artículo 152: Estructura institucional de las Comunidades Autonomas
| Autor | Jorge Rodriguez-Zapata Perez |
| Cargo del Autor | Magistrado del Tribunal Supremo Profesor Titular de Derecho Constitucional |
| Páginas | 392-432 |
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La necesidad de que los Estados que componen una federación estén inspirados en principios semejantes ha sido afirmada desde MONTESQUIEU y MADISON 1.
Los sistemas federales contemporáneos se fundamentan en un principio de hoPage 393mogeneidad (Homogenitätsprinzip), que prohíbe que la forma política y estructura constitucional de los Estados miembros sea diferente de la que caracteriza al Estado central. La estructura y forma política del Estado central se irradia, en forma imperativa, sobre los entes territoriales locales. Estos no podrán, en consecuencia, apartarse de la fórmula básica que inspira el Estado central 2. Page 394 HANS KELSEN afirmaba que una de las cuestiones esenciales a resolver, cuando se examina una unión de Estados o un Estado federal, es el de si los órganos locales están investidos de una competencia constituyente, es decir, de la autonomía constitucional. Consideraba que "a medida que el Estado federal limita la autonomía constituyente de sus miembros, aproxímase al tipo de un Estado unitario dividido en provincias o cuerpos autónomos" 5.
La máxima autonomía constitucional, compatible con un Estado federal en sentido estricto (en el que no exista ya soberanía de los Estados miembros), viene representada por la tolerancia respecto de formas y estructuras políticas divergentes del Estado central. Un estado intermedio vendría a estar representado por la concesión de la garantía federal, por la que el Estado central se compromete a intervenir para asegurar que las instituciones del Estado miembro no sean destruidas por la fuerza. Como afirma AUBERT, resulta inconcebible la defensa de un régimen opuesto al del Estado central, o que éste no conoce 6.
Finalmente, la autonomía constitucional del Estado miembro se ve limitada (en formas cada vez más incisivas) a medida que la citada garantía deja de ser militar y política para devenir jurídica: esto es, en la medida en que la Constitución del Estado miembro queda condicionada, ya en su validez, ya en su eficacia, a un control superior de las instituciones federales que la declaran formal y sustancialmente compatible con los principios inspiradores de la Constitución federal, en el momento de otorgarle la denominada garantía federal. Esta es la situación en la que se situará el Reino de España en el seno de la Unión Europea, una vez que entre en vigor el proyecto de Tratado de Amsterdam, como se verá a continuación.
¿Cuál es, en este esquema, el terreno el principio de homogeneidad? Aparece en contraposición al principio de uniformidad. Implica el reconocimiento de un ámbito de libertad para la autoorganización de los entes territoriales autónomos. No existe homogeneidad cuando la Constitución federal establece una regulación exhaustiva de la organización institucional de los Estados miembros. El mandato de una organización homogénea con el Estado central no puede ser un mandato de organización idéntica, salvo que el sistema desemboque en la mera descentraliza" Page 395 ción administrativa propia de un Estado unitario 7.
Obvio es, en fin, que el principio de homogeneidad no reza con una autonomía otorgada y revisable por las instancias centrales.
El proceso de integración europea constituye un ejemplo de la inmediata aparición en escena del principio de homogeneidad, tan pronto como las Comunidades Europeas se han aproximado a las categorías del federalismo 8.
El artículo F del Tratado de Maastricht establece en su apartado 1 la vigencia del principio de homogeneidad, al exigir el respeto de los principios del sistema democrático entre todos los Estados que, como España, forman parte de la Unión Europea. Dicho precepto determina que "la Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros, cuyos sistemas de gobierno se basarán en los principios democráticos".
El límite de la democraticidad del sistema de gobierno hace referencia inmediata (art. F, apartado 2) al respeto de los derechos fundamentales, tal y como se garantizan en el C.P.D.H.L.F., reforzado por la existencia de un Tribunal Unico, tras la entrada en vigor del Protocolo número 11 9, y como resultan en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros.
El proyecto de Tratado de Amsterdam, sobre modificación del Tratado de la Unión Europea, los Tratados de las Comunidades Europeas y otros actos, de 2 de octubre de 1997, supondrá un reforzamiento notable de este principio de homogeneidad. En el Tratado de Amsterdam, el principio de homogeneidad se precisa y refuerza en su contenido, y aparece dotado de nuevos mecanismos de garantía.
El Tratado de Amsterdam modificará, en su artículo 1, el artículo F del Tratado de Maastricht "que en el futuro será el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea" para establecer:
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La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros.
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La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de Page 396 las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario.
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La Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros.
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La Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas 10.
Novedad del Tratado de Amsterdam es la introducción de una auténtica garantía federal, típica del principio de homogeneidad.
El artículo F.1 del Tratado de la Unión Europea (futuro art. 7 del mismo) confiere al Consejo, reunido en su composición de Jefes de Estado o de Gobierno, la potestad de controlar, previo dictamen favorable adoptado por el Parlamento Europeo por mayoría de dos tercios, la existencia de violaciones graves y persistentes por parte de un Estado miembro a los principios garantizados en el apartado 1 del artículo anteriormente transcrito. Comprobada dicha violación por unanimidad del Consejo, con exclusión de los representantes del Estado violador, y sin contar las abstenciones que se puedan producir, se establece un procedimiento de intervención, típico de la garantía federal, ya que el Consejo, por mayoría cualificada, decreta la suspensión de determinados derechos derivados de la aplicación del Tratado al Estado de que se trate, pudiendo modificar o revocar posteriormente las medidas adoptadas, como respuesta a cambios en la situación que motivó la imposición de las sanciones.
Las exigencias de la homogeneidad en la Unión Europea, ampliada a los Estados del Este europeo, tendrá como referente en los próximos años el debate sobre la abolición de la pena de muerte en todos los Estados miembros. El Tratado de Amsterdam no ha logrado el consenso necesario para incluir la abolición de la pena de muerte como principio esencial de la tradición democrática común de los Estados de la Unión. Sin embargo, en la primera de las Declaraciones adoptadas por la Conferencia, ésta observa que, desde la firma del Protocolo número 6 del Convenio Europeo, de 28 de abril de 1983, la pena de muerte ha quedado abolida en la mayoría de los Estados de la Unión, como prevé dicho Protocolo, y no ha sido aplicada en ninguno de ellos. La configuración de la tradición jurídica europea como anclada sólida e inequívocamente en los principios de la dignidad y libertad del ser humano aconseja defender la inclusión de la exigencia de la abolición de la pena de muerte como requisito de admisión en la futura Unión, cuestión que podría encontrar voces discrepantes en algunos Estados del Este de Europa que todavía la siguen aplicando.
El artículo 152.1 de la C.E. sirve de consagración explícita de la existencia en nuestra Constitución de un principio de homogeneidad entre la forma política...
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