Estructura y organización de la actividad parlamentaria 1978 - 1998

AutorMarís Rosa Ripollés Serrano
Cargo del AutorDoctora en Derecho. Letrada de las Cortes Generales
Páginas643-654

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I Introducción: las cortes generales, 1978-1998

Veinte años después de la aprobación de la Constitución Española de 1978 la reflexión sobre su contenido tiene que tener un componente dinámico, toda vez que éste constituye un resultado del que participan la propia definición constitucional, la interpretación del Constituci'onal y el desarrollo práctico durante dos décadas. Atrás quedan los estudios necesariamente teóricos de los primeros momentos, que sin duda constituyen un acervo importante, o las prospectivas de mayor o menor alcance respecto de instituciones u órganos constitucionales apenas diseñados en el momento fundacional del actual régimen democrático. Hoy, en 1998, a punto de cruzar el umbral de un nuevo siglo, tenemos la oportunidad de operar con elementos maduros de la realidad para contrastar el papel y la funcionalidad constitucional de los componentes constitucionales, llevados por un sano espíritu constitucional de continuidad y permanencia, y necesariamente realista.

Este planteamiento en relación con la materia que me ocupa supone referirse a la estructura y organización de la actividad parlamentaria durante el transcurso de seis legislaturas de las Cortes Generales, cinco cumplidas y una en curso, a lo largo de las cuales se ha ido perfilando la estructura de cada Cámara, con el alcance que permite la Constitución pero con los matices que la evolución del Estado y de la sociedad van aportando -piénsese, por ejemplo, en la tendencia a acentuar el carácter democrático general de la Cámara Baja paralelamente a la potenciación de la especialización territorial del Senado; o en la indefinición del carácter orgánico o meramente funcional de las Cortes Generales por mor o a causa de la inexistencia del Reglamento de las Cortes Generales, por referir aspectos atinentes a la estructura. 0, en términos de organización, el papel principal en numerosas materias de un órgano no constitucional izado sino nacido en virtud de la costumbre parlamentaria, como son las Mesas del Congreso y del Senado reunidas en sesión conjunta; o el papel preponderante de los grupos parlamentarios en la organización parlamentaria; o, en otro orden de cosas, la concepción sustancial y no formalista del juramento o promesa de los parlamentarios, consecuencia de la jurisprudencia constitucional-o

Todos estos fenómenos evidencian la decantación de instituciones en virtud de la práctica, que se ha visto acompañada por un incremento más que notable de los estudios de Derecho parlamentario, pues no en balde nuestro país, al amparo de la Constitución de 1978, ha visto el nacimiento y desarrollo de las Cortes Generales y de 17 Parlamentos autonómicos, lo que ha estimulado el número de trabajos sobre el parlamentarismo y, por ende, la calidad de bastantes de ellos.

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Una cuestión surge inmediatamente cuandode la estructura y organización de la actividad parlamentaria se trata: ¿Ha mantenido el Parlamento su posición central en el sistema democrático, tal y como aparece previsto en la Constitución?

Si dejamos a un lado la abundante literatura sobre la crisis del Parlamento contemporáneo, con su correlato de lentitud parlamentaria versus inmediatez del Ejecutivo; o merma de facultades por la cesión de competencias ad extra, en el caso de la pertenencia a organizaciones supranacionales, como la Unión Europea; o ad intra, por la organización territorial de un Estado compuesto y la cesión competencial a las Comunidades Autónomas, como es también el caso español, parece que un primeracercamiento a la materia aporta datos que avalan la ideade cierto empobrecimiento del papel del Parlamento; sin embargo, ¿es ello así?, porque además de una actividad intensa que lasCámaras han desarrollado -como más adelante seexpone-, se da en el Parlamento unacualidad tan singular como es la representación y por ello la actualización de la soberanía, fundamento de la legitimidad del propio sistema político.

¿Es posible oponer a las tesis más críticas sobre la función del Parlamento moderno la afirmación del mantenimiento de su posición central y, por tanto, de su persistencia como órgano esencial del sistema constitucional en un Estado democrático de Derecho? Creoque la respuesta es afirmativa por dos razones, de teoría política la primera, por cuanto el binomio elección-representación y pluralismo-legitimación continúa siendo la base de la filosofía democrática moderna y, desde el punto de vista empírico, porque, además, como se tratará de expresar en las páginas siguientes, el Parlamento español ha llevado a cabo una ingente tarea en losdiferentes ámbitos en queconforme a la Constitución detenta potestades.

II Estructura de las cortes generales

La Ley para la Reforma Política de 4 de enero de 1977preveía unas Cortes bicamerales con un Congreso de 350 diputados y un Senado de 207 senadores que, tras las elecciones de junio del mismo año, asumieran el carácter de Cortes Constituyentes. El debate de la Constitución sobre la estructuradel futuro Parlamento se centródurante la etapa del Congreso en la oportunidad del bicameralisrno, avalado con argumentos de teoría política, historia constitucional, Derecho comparado y por razones de ponderación política, entre lasque figuraba unano muy clarividente como era considerar que el Senado, por fuerza más conservador, frenaría los ímpetus de un Congreso más radical; mientras que en la etapa del debate en el Senado, la discusión, unavez ya adoptada la opción bicameral, giró en torno al carácter territorial de la Cámara Alta.

Visto con perspectiva resulta paradójico que durante el debate de la Constitución de 1978 el modelode Senado sufriera una regresión desde loscontornos plenamente territoriales del primerborrador conocido, hasta la definitiva configuración de un Senado híbrido en su estructura -árgano mixto de representación general de base provincial y parcialmente territorial de base autonómica-; yen sus funciones -en cuanto Cámara de representaéión general: la participación legislativa general mediante la segunda lectura de las iniciativas legislativas, la competencia paritaria con el Congresode los Diputados en materia de tratados internacionales, la aprobación del Presupuesto, el control político ordinario del Gobierno, la función fiscalizadora, la legitimación a la par que el Congreso para la interposición de recursos de inconstitucionalidad y la participación en la reforma constitucional; y, en cuanto a funciones derivadas de su especialización territorial, la intervención primaria en acuerdos y convenios interautonómicos, el Fondo de Compensación Territorial y la intervención autonómica-o

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Pero como se indicaba, este desequilibrio originarioen el sistema parlamentario bicameral, aparece más llamativo según se observa el desfase evolutivo entre el modelo territorial constitucional -el Estado autonómico- y el órgano estatal por excelencia para articularloselementos territoriales -el Senado-; y ello es asíporque si a la alturade 1978 la evolución territorial constituía en cierta manera una incógnita, habida cuenta del carácter dispositivo del sistema territorial, y el Senado era un órgano parlamentario ciertamente poco especializado en asuntos territoriales, la dinámica desde 1978 en adelante acentuó el desfase entre la Cámara Alta y el Estado de las Autonomías especial-mente durante unos años clave en la evolución y conformación del Estado autonómico.

De este modoa partirde la aprobación de la Constitución semarcó una tendencia que constituye un factordefinitorio de nuestro Parlamento: la preeminencia de la Cámara Baja -el Congresobasada en la mejor caracterización de esta Cámara y en la definición más nítidade su papel constitucional, mientras que respecto del Senado su redundancia estructural y su naturaleza secundaria respecto del Congreso en las competencias generales y poco definida en lo específico -la especialización territorial-, ha venido conceptuando su lugar en el sistema parlamentario como inidóneo cuando no obsoleto, hasta el puntoque es el Senado uno de losórganos constitucionales cuya reforma se viene proponiendo y debatiendo prácticamente desde los orígenes de la Constitución, mien-tras que está fuera de toda discusión el Congreso de los Diputados, aunque no hayan faltado sugerencias concretas de reformas legales relacionadas con esta Cámara, como lasreferentes a la modificación de la legislación electiva para revisar el sistema de listas cerradas y bloqueadas, o los intensos debates para modificarel Reglamento.

Sin embargo, es evidente queen la estructura del Parlamento español es el Senado la Cámara que más y mayores críticas suscita, eso sí sin que se haya manifestado unaalternativa clara al modelode Senado que, lo que síes indudable, es quese vincula necesariamente al modelo territorial del Estado.

Dicho esto, ¿cuál ha sido la secuencia de esta evolución del Senado yel Estado autonómico? A efectos expositivos es posible distinguircuatro etapas: la primera, durante la construcción del Estado autonómico (1978 a 1983); la segunda, correspondiente a la fase de delimitación institucional del Estado de las Autonomías (1983 a 1986); la tercera, de 1987 a 1994, que se corresponde con los intentos de potenciar el carácter territorial del Senado, y la cuarta, desde 1994a 1998, caracterizada por el cierre del Estado autonómico clásico y la posición del Senado manifiestamente a favor de su territorialización.

Si en la primera etapa que abarca desde la aprobación de la Constitución hasta 1983, fecha convencional que se establece por la aprobación del último Estatuto de Autonomía de una Comunidad Autónoma -el de Castilla y león-, en que la actuación del Senado fue de escasa relevancia territorial...

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