La información estratégica para la política: información sobre ciencia y tecnología para la toma de decisiones políticas

, IPTS

Relevancia: La información estratégica para la política puede aportar un respaldo especial a las decisiones políticas. En su estado de desarrollo actual, el concepto de información estratégica no sólo ofrece una base metodológica para afrontar los principales temas a resolver, sino también grados de flexibilidad suficientes para ligarse a otras formas de interacción, adaptarse a nuevos modelos de gobierno y abrirse a los rápidos e imprevistos cambios tecnológicos y avances sociales.

Información estratégica para la toma de decisiones políticas

La información estratégica se puede definir como 'el conjunto de operaciones para buscar, procesar, difundir y proteger la información con el fin de ponerla a la disposición de la persona adecuada, en el momento adecuado, para que pueda tomar la decisión adecuada1'. En este artículo, centramos nuestra atención en las formas de la información estratégica que tienen carácter prospectivo y están orientadas al futuro y hacia la toma de decisiones políticas, con especial referencia a la previsión tecnológica, la evaluación tecnológica y la prospectiva tecnológica.

La información estratégica se puede definir como 'el conjunto de operaciones para buscar, procesar, difundir y proteger la información con el fin de ponerla a la disposición de la persona adecuada, en el momento adecuado, para que pueda tomar la decisión adecuada

Según esta idea, la información estratégica puede presentarse en cualquiera de estas formas2:

La previsión tecnológica, que consiste en un seguimiento continuo de los avances tecnológicos y sus circunstancias, lo que lleva a una identificación precoz de las aplicaciones futuras prometedoras y a una evaluación de sus posibilidades. Se considera que es un proceso en tres fases (identificación - validación - transferencia de información y puesta en práctica) que ayuda a los responsables de la toma de decisiones en un marco tecnológico concreto. Tiene en cuenta los avances tecnológicos y los aspectos socioeconómicos en sentido amplio, pero no los analiza en detalle.

Los resultados de la evaluación tecnológica facilitan la toma de decisiones en materia de tecnología, a través del análisis de las posibilidades sociales, económicas y medioambientales de los nuevos avances científicos y tecnológicos, lo que incluye sus impactos y sus circunstancias. A menudo, esto se basa en ejercicios previos de seguimiento de la tecnología. Con ayuda de la evaluación tecnológica se van desarrollando opciones para explotar mejor las oportunidades que brindan las nuevas tecnologías. La evaluación tecnológica puede incidir en una tecnología concreta (impulsada por la tecnología) o en los problemas de la sociedad que surgen cuando se aplica una tecnología (impulsada por el problema).

La prospectiva tecnológica se basa en un concepto mucho más amplio que los dos anteriores. Abarca un amplio abanico de temas y participantes con el fin de estudiar los aspectos sociales, económicos y medioambientales de las nuevas tecnologías. El proceso es muy interactivo y abierto, que va del detalle a la generalidad, para poder identificar los avances importantes y explorar las hipótesis que apoyen la formulación de estrategias. La prospectiva tecnológica se utiliza con frecuencia para apoyar la toma de decisiones políticas a escala regional, nacional o supranacional.

La información estratégica incluye la previsión tecnológica, la evaluación tecnológica y la prospectiva tecnológica

Junto con la creciente intensidad en conocimiento de la economía, la innovación inducida por la ciencia y la tecnología será decisiva para cumplir el objetivo del proceso de Lisboa que se propone hacer de la Unión Europea 'la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo en el año 2010'3. El proceso de Lisboa apunta a la necesidad directa de una información sólida sobre patrones de innovación. Las nuevas formas de conocimiento y sus aplicaciones en productos y servicios, junto con las poderosas tecnologías del conocimiento, incrementan la importancia de la gestión del conocimiento. Están apareciendo herramientas y datos, desconocidos hasta ahora, que pueden contribuir a la información. Además, la creciente demanda de mayor transparencia y participación en las decisiones públicas relativas a la ciencia y la tecnología crea nuevos patrones de tomas de decisión en esta materia. Primero, la innovación ya no ocupa un lugar central, sino que se produce en el seno de redes y alianzas, más que en empresas o laboratorios de I+D individuales. Esta naturaleza distribuida de la innovación dibuja una imagen mucho más compleja y volátil que los inventos tradicionales. Segundo, las aplicaciones de la ciencia y la tecnología más relevantes para la política afectan a la sociedad en general. Esto a su vez impulsa la búsqueda de estilos de análisis prospectivos que sean capaces de tener en cuenta la naturaleza compartida de la innovación, donde los riesgos y las decisiones se negocian entre los diferentes agentes sociales. Un ejemplo ilustrativo es la importancia que están alcanzando en los últimos años las cuestiones sobre Ciencia y Gobierno, y la demanda de mayores niveles de participación y transparencia a la hora de establecer la agenda en materia de ciencia y tecnología4. También encuentran su expresión en una actitud pública reforzada que exige que los responsables políticos sean capaces de explicar y justificar sus decisiones casi en cualquier momento. En conjunto, estas tendencias aumentan aún más la complejidad y la incertidumbre sobre el impacto de la ciencia y la tecnología en la sociedad y plantean mayores problemas a los responsables de las decisiones políticas. Hacen mucho más difícil la tarea de los políticos de establecer políticas sistémicas.

Actualmente, la innovación se produce en el seno de redes y alianzas, más que en empresas o laboratorios de I+D individuales. Esta naturaleza distribuida de la innovación dibuja una imagen mucho más compleja y volátil que los inventos tradicionales

Como trasfondo de la economía del conocimiento basada en la innovación, la velocidad del avance tecnológico y su papel para la sociedad y la economía, deja menos tiempo para la toma de decisiones políticas, sobre todo en las disciplinas que avanzan rápidamente y con respecto a los grandes descubrimientos tecnológicos y los desarrollos 'impredecibles'. La información estratégica para la política incluye herramientas que apoyan la previsión de los problemas, asignándole cierta función de 'alerta precoz'.

La información estratégica para la política ofrece diversas metodologías para satisfacer las demandas de la toma de decisiones políticas. Esta diversidad es un punto fuerte del concepto, que crea flexibilidad y favorece la independencia

La información estratégica para la política ofrece diversas metodologías para satisfacer las demandas de la toma de decisiones políticas. Esta diversidad es un punto fuerte del concepto, que crea flexibilidad y favorece la independencia. La previsión tecnológica, por ejemplo, tiende a ser específica de un marco tecnológico concreto, y por eso tiende a ser ejecutada por unidades pequeñas, independientes y especializadas pertenecientes a organizaciones más grandes. Se utiliza frecuentemente en el sector privado, quizá incluso más que en el público. La evaluación tecnológica suele estar vinculada a una tecnología determinada o a un problema que se deriva de la aplicación de la tecnología. Tiene una larga tradición de apoyo a los políticos, sobre todo en el ámbito parlamentario. Asimismo, los ejercicios de evaluación tecnológica se llevan a cabo con frecuencia en entornos institucionales formales a escala nacional y regional, en campos tecnológicos concretos (por ejemplo, la asistencia sanitaria) y en las universidades. En algunos casos, existe una demanda pública para que la evaluación tecnológica preceda a las decisiones políticas. Los ejercicios de prospectiva tecnológica, por su parte, los inician organismos regionales o nacionales o incluso se llevan a cabo a escala europea5. Se organizan habitualmente como iniciativas concretas, reuniendo a un conjunto ad hoc de participantes, en lugar de dirigirse a los sistemas de decisión existentes. Esta variedad de modalidades de acción es importante porque evita la institucionalización de lo que la información estratégica para la política puede aportar al sistema político, debido a su independencia frente a participantes individuales y frente a intereses políticos. Esto también aporta a la información estratégica para la política la flexibilidad necesaria para reunir el conocimiento experto adecuado e implicar a los responsables relevantes, según los objetivos del proceso de toma de decisiones.

Las técnicas de información estratégica para la política han evolucionado y ya no alardean de que el futuro se puede 'predecir' con fiabilidad a medio y largo plazo. Por el contrario, estudian los factores que determinan cómo se desarrollan las tecnologías en un área concreta y proponen recomendaciones y medidas de ejecución

Hacia un nuevo papel

Más allá de la necesidad de que existan diversos marcos institucionales, hay sin embargo unas tendencias comunes respecto a la puesta en práctica de la información estratégica para la política, en cada una de sus áreas. Primero, todas las técnicas han evolucionado y ya no alardean de que el futuro se puede 'predecir' con fiabilidad a medio y largo plazo. Esto se ve mejor en el caso de la previsión tecnológica. Ya no es la predicción cuantitativa de las características clave de una cierta tecnología, a través de la extrapolación de tendencias tecnológicas, sino que proporciona los factores que gobiernan el desarrollo de las tecnologías en un área determinada y propone recomendaciones y medidas de ejecución. Segundo, ahora cada área aborda explícitamente el hecho de que el desarrollo de las tecnologías viene definido no por leyes inmutables de la ciencia y la ingeniería, sino por el contexto de la aplicación, es decir, por cómo los diferentes grupos forman conceptos y entienden las oportunidades y los riesgos de una tecnología nueva. Tercero, quizá el cambio más significativo sea que cada área de información estratégica para la política se ha hecho más dinámica con respecto a la evolución de las nuevas tecnologías. Por ejemplo, la previsión tecnológica se sitúa ahora en una posición de mayor apoyo al proceso de transferencia tecnológica, al facilitar el diálogo entre los proveedores de la tecnología y sus posibles usuarios. La evaluación tecnológica ha evolucionado hacia la identificación de opciones sociales y políticas relativas a los avances tecnológicos, y va más allá de su antiguo papel de estudiar los posibles impactos negativos de cada tecnología. Ahora es una combinación del seguimiento tecnológico clásico con una metodología de evaluación prospectiva. La prospectiva tecnológica, por su parte, se ha erigido como un proceso que acompaña a los responsables de las políticas, principalmente a nivel nacional y supranacional.

Estas tres tendencias han llevado a la situación actual, en que las contribuciones de la previsión tecnológica, la evaluación tecnológica y la prospectiva tecnológica a la toma de decisiones se han hecho tanto más evidentes y directas cuanto más dejen de considerarse de forma aislada, y se apliquen bajo la perspectiva general de la información estratégica para la política. Las tareas, las áreas de aplicación, el tipo de cuestión política abordado y los resultados de los métodos de la información estratégica para la política se muestran en la tabla 1.

Tabla 1. Perspectiva general de la información estratégica para la política y su posible contribución a la toma de decisiones políticas

[Tabla no disponible]

Nota: Las líneas de puntos muestran que las tareas, los campos de aplicación y el tipo de cuestiones políticas abordadas, a veces se solapan. Las flechas verticales de la columna de resultados representan las sinergias que nacen de la perspectiva completa de los resultados de la previsión, la evaluación y la prospectiva. Fuente: compilación de los autores.

Para que la información estratégica para la política desarrolle todas sus posibilidades es necesario estudiar diversos aspectos científicos y metodológicos, como combinar las diferentes técnicas y hacer posible una evaluación más rigurosa

Todo el potencial de la información estratégica para la política no podrá ser aprovechado hasta que se estudien diversos aspectos metodológicos y científicos. Así, aunque la variedad sea importante, las discusiones aisladas sobre las definiciones de evaluación, previsión y prospectiva tecnológica parecen más bien contraproducentes. Primero, deberían aprovecharse las sinergias entre estas tres metodologías y habría que explorar el 'ajuste metodológico'. Sería útil tener una visión integrada, en un marco conceptual único, de los resultados obtenidos con métodos diferentes. Realmente es necesario que las metodologías de evaluación, previsión y prospectiva tecnológica se sometan a ensayo y evaluación más rigurosos, para cumplir mejor los objetivos de los responsables de la toma de decisiones y no imponer restricciones metodológicas innecesarias. Mejorar las metodologías de información estratégica para la política significa que estas metodologías deben ser, ellas mismas, objeto de seguimiento y comparación. También hay que tener en cuenta a este respecto el tema de asegurar la calidad y una interfaz para el usuario mejorada. Segundo, es necesario incrementar los esfuerzos empíricos, sobre todo para entender mejor los procesos de toma de decisiones en la economía del conocimiento, analizar la interacción entre los procesos de innovación y las estructuras institucionales y ligar los resultados de la información estratégica para la política. Esto es importante porque gran parte del trabajo realizado en información estratégica para la política va destinado a áreas políticas, pero no tiene una relación clara con las decisiones políticas. Análogamente, es importante explotar las soluciones tecnológicas identificadas y desarrolladas en el seno de las políticas de innovación en CyT a varios niveles regionales (local, sectorial, regional, nacional, europeo).

La capacidad de la información estratégica para la política de transformar grandes cantidades de datos dispersos y desestructurados en información relevante para las decisiones, la convierte en un instrumento importante y adecuado para los requisitos de la toma de decisiones en una economía basada en el conocimiento

Pasos futuros

Teniendo en cuenta estas ideas, un paso importante para el futuro es que la información estratégica para la política debería estar mejor interconectada, para crear una red distribuida por toda Europa. Esto permitiría una generación puntual de información desde fuentes independientes y heterogéneas, y permitiría cubrir un amplio abanico de temas y demandas. La capacidad de la información estratégica para la política de transformar grandes cantidades de datos dispersos y desestructurados en información relevante para las decisiones, la convierte en un instrumento importante y adecuado para los requisitos de la toma de decisiones en una economía basada en el conocimiento. En el nuevo papel de la información estratégica para la política, una función importante de la red distribuida sería el control de calidad, la evaluación de sus miembros y la vigilancia y mejora de la metodología. Otro reto que podría afrontar una red distribuida es la implicación del sector privado en la generación de información estratégica para la política, lo que se aplica especialmente en el caso de la previsión tecnológica. Una red distribuida no sólo estimularía el progreso científico y metodológico en esta área, sino que daría lugar a un perfil de la información estratégica para la política más estricto y riguroso.

Para que la información estratégica para la política funcione es necesario un mandato claro, combinado con cierto grado de independencia de los participantes individuales; sus resultados no deben tomarse como predicciones y los usuarios deben concienciarse para no crear profecías que se puedan realizar

No obstante, los nuevo conceptos como la información estratégica para la política también requieren cierto aprendizaje por parte de los usuarios. Para que la información estratégica para la política funcione es necesario un mandato claro, combinado con cierto grado de independencia de los participantes individuales. Los resultados de la información estratégica para la política no deben tomarse como predicciones y los usuarios deben concienciarse para no crear profecías que se puedan realizar. Es necesario incorporar la información estratégica para la política en un proceso de toma de decisiones y creación de escenarios más amplio. No puede evaluarse por el grado en que sus resultados sean verdaderos o no, sino por su contribución a un debate político informado, cualificado y legítimo.

Conclusión

En resumen, la información estratégica para la política es un instrumento que contribuye a hacer frente a los retos de la toma de decisiones en la economía del conocimiento. Puede proporcionar un apoyo especial a la toma de decisiones políticas, pero solamente con el requisito previo de un adecuado grado de concienciación política. En la actualidad, la Unión Europea se enfrenta a un amplio abanico de retos, como la integración de nuevos estados miembros, la puesta en marcha del Espacio Europeo de Investigación, la búsqueda de nuevos modos de gobernar y la mejora del impacto económico de la CyT. Este artículo muestra que el concepto de información estratégica, en su estado actual de desarrollo, ofrece no solo posibilidades metodológicas para abordar estas cuestiones, sino también suficientes grados de flexibilidad para unirse a otras formas de interacción, adaptarse a nuevos modelos de gobernar y abrirse a los rápidos e imprevistos cambios tecnológicos y avances sociales.

Estudio de un ejemplo

El ejemplo (cuadro 1) del proyecto STRING ilustra una aplicación a un caso real de información estratégica para el proceso de toma de decisiones políticas y destaca la interfaz política.

Cuadro 1. El proyecto STRING

En la zona suroeste del Mar Báltico, un grupo de autoridades regionales diversas ha concluido recientemente un proceso estratégico, de dos años y medio de duración, sobre cómo crear conjuntamente una base sostenible para el crecimiento y el desarrollo en un mundo cada vez más interconectado. El proyecto STRING (Southwestern Baltic Sea Trans Regional Area Inventing New Geography) incorporaba muchos de los elementos de un proceso de información estratégica para la política.

Las autoridades regionales que participan en el proyecto STRING son: El comité Öresund (S/DK), un comité de cooperación transfronterizo entre autoridades locales y regionales de Suecia y Dinamarca; el condado de Zealand Occidental (DK); el condado de Storstroem (DK); el municipio de Hamburgo (D) y el estado de Schleswig-Holstein (D). El objetivo principal del proyecto STRING ha sido desarrollar una plataforma estratégica común y abordar conjuntamente circunstancias, opciones y retos comunes. Otro objetivo explícito del proyecto ha sido crear redes entre especialistas, planificadores y responsables de la toma de decisiones. Un objetivo implícito es influir sobre la agenda política en relación con un posible enlace futuro, a través del Pequeño Belt, entre Dinamarca y Alemania.

El proyecto tuvo una duración de 30 meses (enero 1999 - julio 2001). El horizonte temporal de trabajo fue de diez años, hasta 2010.

Una característica importante del proceso estratégico STRING fue la creación cuidadosa de legitimidad democrática. Los representantes políticos participaron activamente y se comprometieron a formular y llevar a la práctica la estrategia y el plan de acción. El público en general fue informado a través de resoluciones políticas, junto con boletines, informes y una página de internet creada para el proyecto (www.balticstring.net). Todo el proceso fue dirigido por un grupo de dirección, compuesto por líderes administrativos regionales, y una pequeña secretaría, cuyos funcionarios fueron nombrados por cada socio de STRING, entre su propio personal. Se reunían periódicamente y las comunicaciones entre reuniones se realizaron por correo electrónico.

La formulación de intereses y acciones conjuntos se realizó a través de un proceso abierto en el que participaron más de 100 expertos procedentes de universidades, centros de investigación, cámaras de comercio, autoridades regionales y locales, asociaciones y organizaciones (STRING, 2000). Los expertos se reunieron en grupos de trabajo temáticos, cada uno de los cuales fue presidido por un alto funcionario de uno de los socios de STRING. Cada socio nombró a expertos en virtud de sus méritos personales y no, como ha ocurrido a menudo, en función de las instituciones que representaban. Esto significa que se crearon nuevas redes y a las antiguas se les dio un nuevo significado.

En los grupos de trabajo temáticos, los expertos identificaron los factores impulsores del desarrollo futuro (a diez años vista) de la empresa y la industria (orientación espacial local frente a mundial; capacidades de conocimiento orientadas hacia la tradición; historia y estabilidad frente a cambio rápido e innovación) y después elaboraron cuatro escenarios igualmente plausibles: ('la elipse del cambio'; 'la provincia global'; 'la fiebre del oro local'; y 'hogar, dulce hogar').

Los socios de STRING adquirieron el compromiso de llevar a la práctica el plan de acción estratégico, tanto durante todo el proceso como también en la conferencia final de junio de 2001. El plan de acción estratégico constaba de siete áreas de prioridades estratégicas para actividades futuras:

(1) Desarrollo empresarial -basado en la innovación y la creatividad

(2) Sociedad del conocimiento -capital social como requisito previo para la innovación tecnológica

(3) Intercambio de conocimientos -para favorecer las posibles sinergias entre las empresas privadas, los organismos públicos de investigación y las universidades, así como entre las distintas disciplinas científicas

(4) Movilidad de las personas -movilidad tanto física como profesional, educativa, mental y cultural

(5) Infraestructuras y transporte -para mejorar los servicios técnicos

(6) Medio ambiente, naturaleza y paisaje -como desafío general para el desarrollo regional

(7) Cultura -como resultado de desarraigar los valores nacionales tradicionales a favor de valores 'glocales' (simultáneamente mundiales (globales) y locales).

El resultado del proceso estratégico ha sido el desarrollo de una visión y un plan de acción estratégico comunes, que abarcan una serie de campos de acción estratégicos, como el desarrollo empresarial, la educación, la infraestructura y la cultura. Además, se ha planeado una serie de proyectos concretos, los denominados proyectos 'faro' (algunos ya ejecutados), que son útiles para comprobar e ilustrar los objetivos del proyecto.

Los socios de STRING continúan cooperando y profundizando en el proceso y la estructura establecidos, para llevar a cabo proyectos clave dentro del plan de acción estratégica. Como el proyecto estaba basado en colaboraciones y redes existentes, hubo que dotarlas de nuevos significados. Gracias a la participación de un amplio abanico de expertos en todo el proceso, se han creado nuevas redes y oportunidades.

Reflexionando sobre el proceso, se llega a la conclusión de que la estructura de gestión debe ser mínima, transparente y eficaz y debe comprender el seguimiento de las actividades, un grupo de dirección que asegure continuamente la coherencia entre las metas y las actividades, y una secretaría virtual, compuesta por funcionarios de los socios de STRING.

Fuente: Extraído de Gavigan y Scapolo (eds): 'A practical guide to regional foresight', IPTS Technical Reports Series EUR-20128-EN. Instituto de Prospectiva Tecnológica, Sevilla, 2001, http://www.foren.jrc.es, pag. 98-103 (véase también The IPTS Report nº 59, noviembre 2001).

--------------------------------------------------------------------------------

Palabras clave

información estratégica para la política, prospectiva tecnológica, evaluación tecnológica, previsión tecnológica, proceso de Lisboa

Notas

1. Tomado de Rouach (1996), pag. 7 y Comisaría General del Plan (1994).

2. Véanse los documentos de base producidos por la red ESTO, accesibles en: http://www.jrc.es/pages/projects/stratpolint.htm. ESTO es el 'Observatorio Europeo sobre Ciencia y Tecnología' del IPTS/JRC, un grupo de centros nacionales de investigación y otros organismos de CyT en Europa (véase http://esto.jrc.es/). El documento de base sobre previsión tecnológica fue redactado por Dirk Holtmannspötter y Axel Zweck (VDI-TZ), el relativo a evaluación tecnológica por Michael Rader (ITAS) y el de prospectiva tecnológica es de Rémi Barré (Futuribles).

3. Véase Comisión Europea (2001) (COM (2001) 79 final).

4. Para actividades de la UE sobre Ciencia y Gobierno véase: http://www.jrc.es/sci-gov

5. Mediante una combinación de paneles de expertos y el análisis de estudios de prospectiva a nivel nacional, el proyecto Futuros del IPTS examinó los efectos individuales y combinados de los motores que configuran la Europa de 2010 (véase: http://futures.jrc.es/).

--------------------------------------------------------------------------------

Alexander Tübke trabaja como becario predoctoral en el IPTS. Está preparando su tesis doctoral sobre los factores de éxito del proceso de creación de empresas derivadas, en el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Sevilla, España. Sus líneas de investigación incluyen los procesos de creación de empresas derivadas, la información tecnoeconómica, la gestión de la innovación y la transferencia de tecnología.

Ken Ducatel dirige proyectos en el JRC/IPTS en las áreas de apoyo a la política de ciencia y tecnología y de prospectiva y cooperación en prospectiva. Actualmente es miembro de diversos paneles asesores internacionales en proyectos de prospectiva a escala nacional.

James P. Gavigan posee un BA(Mod) y es doctor en Física por la Universidad de Dublín, Trinity College. Trabaja en el IPTS desde febrero de 1995, en el grupo de prospectiva en CyT donde actualmente coordina diversas actividades relativas a la política científica de la UE. Desde 1990 a 1995 trabajó en el programa de tecnologías industriales de la DG de I+DT de la Comisión Europea. Anteriormente trabajó durante cinco años como investigador en física en Francia y en Irlanda.

Pietro Moncada Paternò-Castello posee un máster en Gestión de la Tecnología de la Sloan School of Management y la School of Engineering del MIT. Antes de trabajar en el IPTS fue presidente de la Agencia de Energía y Tecnología de los Recursos Naturales (ANETEC, Bélgica). También ha trabajado en el Electric Utillity Program del Energy Laboratory del MIT y en la Dirección General de I+DT de la Comisión Europea. Actualmente sus líneas de investigación en CyT son la innovación y la transferencia de tecnología, la información tecnoeconómica, las redes estratégicas y la CyT cooperativa y el apoyo político.