Estrategias participativas para la resolución de conflictos territoriales: las asambleas de ciudadanos y las convenciones constitucionales
| Autor | Mª Esther Seijas Villadangos |
| Páginas | 213-255 |
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La implicación de los ciudadanos en la resolución de conflictos o en afrontar retos de las políticas públicas que no han obtenido respuesta desde los tradicionales cauces representativos abre una puerta a la innovación de la mano de lo que desde el derecho comparado se ha designado como Convenciones Constitucionales (Irlanda) o Asambleas de Ciudadanos (British Columbia y Ontario).
El contexto en el que estos mecanismos se articulan es el determinado por el creciente protagonismo de intereses sectoriales, en particular económicos, en el ámbito del debate público. Unido a ello, la existencia de un incuestionable déficit democrático en las democracias avanzadas en las que «las existentes instituciones democráticas no están funcionando eficazmente»399. Y ello se puede percibir en la cronificación de conflictos políticos, particularmente los territoriales. Cabría pensar que cuando los cauces tradicionales, dominados por los legislativos y los ejecutivos no han funcionado, se podría abrir un espacio a nuevas estrategias como la incorporación de los ciudadanos a un proceso deliberativo que concluya formulando propuestas de resolución de conflictos, de reformas constitucionales, de reformas de los sistemas electorales o de integración de nuevos retos en las políticas públicas. Esto es lo que se ha conseguido con algunas experiencias de democracia deliberativa a nivel comparado.
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A la apatía pública se ha unido una creciente desconfianza en la integridad de las instituciones y de los procesos, sin mencionar los «esfuerzos cada vez más sofisticados para manipular la opinión pública»400.
La democracia deliberativa tiene muchas expresiones y toma muchas formas. Puede ser individual, relacional, asociacional, parlamentaria, pero siempre canalizada desde las sociedad civil a la esfera pública.
A partir de ahí, se potencia la creación de una especie de «contrapúblico», un público creado fuera de lo que se considera comúnmente como conjunto de ciudadanos. Es una especie de microcosmos resultado de un proceso selectivo, a través de métodos aleatorios, reunido para deliberar con el fin de mostrar lo que el público o los ciudadanos en su conjunto podrían decidir si tuvieran acceso a la información que ese grupo más pequeño de ciudadanos tiene. Desde ese presupuesto, se podría pasar a debatir qué decidiría el conjunto de la sociedad si se le diesen las mismas oportunidades para la deliberación.
Deliberación no alude a un mero debate, igualmente es más que un diálogo. Deliberaciones son conversaciones que importan porque trabajan metódicamente hasta llegar a un consenso, tratando de conseguir un ámbito común, mirando más al interés público que a sus propios intereses. La calidad y la profundidad de estas conversaciones es importante y una gran cantidad del esfuerzo de sus organizadores se destina a crear espacios de respeto, educativos, desde los que analizar las distintas propuestas en conflicto a partir de posiciones igualitarias. La democracia deliberativa se singulariza como un asunto top down, pese a lo que pueda parecer. La explicación radica en que la introducción de los ciudadanos en unos espacios invitados, impulsados por quienes toman tradicionalmente las decisiones, habilita una ubicación desde la que se les legitima a ofrecer recomendaciones a quienes son decisores finales.
Estamos ante nuevos instrumentos para introducir a los ciudadanos en el proceso constitucional401, en particular las Convenciones Constitucionales. Este hecho no es algo nuevo, desde Grecia, ya el Consejo de los Quinientos se configuró como un órgano deliberativo elegido aleatoriamente para un período de tiempo determinado y con la función de supervisar a la Asamblea. La semilla de esta idea radica en «fortalecer la participación no solo a través del voto, sino a través de una directa implicación en la democracia directa»402, algo que se ha desarrollado a través del tiempo y que ha germinado en las ciudades Estado, en las comunas medievales o en los kibutz. Desde el punto de vista académico, se
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ha de citar a Dahl’s, y a la denominada «Escuela de Yale de la reforma democrática», quien promovió la selección aleatoria de ciudadanos para actuar como «asesores» de los gestores públicos (1970, After the Revolution), a este grupúsculo le llamaría «minipueblo» (1989, Democracy and its Critics), y fijaría el mínimo de un año para cualquier deliberación que afrontase. Otros miembros de esta escuela son Barber, Gastil y Fishkin.
Dos significantes han implementado la idea de democracia deliberativa a la que hacemos referencia: la Convención Constitucional y las Asambleas de Ciudadanos.
Si prestamos atención al término, Convención Constitucional, un prius teórico se centraría en articular un marco doctrinal sobre su naturaleza. Se trata de un primer paso para depurar lo que en el ámbito específico de la participación ciudadana directa en los asuntos públicos significa Convención Constitucional. Afirma Dicey que «las Convenciones de la Constitución consisten en costumbres, prácticas, máximas o preceptos que no están aplicados o reconocidos por los tribunales y que constituyen un conjunto no de leyes, sino de principios constitucionales o políticas»403. La Convención Constitucional es así un instrumento para flexibilizar la Constitución, para «cubrir con un manto de carne los secos huesos de la ley»404.
Es decir, la esencia de la Convención Constitucional es que carece de un basamento legal, especialmente constitucional, al que por otro lado se vincula y al que busca adaptar a la práctica política para conseguir, de algún modo, lo que Loewenstein llamaba Constitución normativa, esa comunión entre la literalidad de la Constitución y la implementación de la misma405. Es por ello que su naturaleza está a caballo entre la política y el derecho406.
Una vez descrita la Convención Constitucional hay dos aspectos especialmente relevantes en su cuerpo dogmático: el origen y la fuerza obligatoria de las mismas. En lo que respecta al origen de la Convención Constitucional podríamos reconducir a tres las raíces de estas. Primero, una conducta que ha persistido a lo largo de un gran y dilatado período de tiempo y que en un primer estadio tenía un carácter persuasivo, para luego convertirse en obligatorio407. Segundo, un acuerdo para trabajar de una forma particular
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y adoptar una pauta singular de conducta. Así concebida, esta Convención tendría un carácter normativo vinculante de modo inmediato. Su eficacia proviene no de un pasado histórico como uso, sino de la fortaleza del acuerdo408. Tercero, lo que podríamos designar como razonabilidad constitucional. Una convención puede surgir sobre la base de un reconocido principio de gobierno, que se avala por una razón o justificación para ello409. Son, precisamente, estos dos últimos los que se aplican al caso de la Convención Constitucional acometida en Irlanda, cuya finalidad se acomoda perfectamente a la que la doctrina atribuye a las Convenciones Constitucionales domésticas, la de dar efecto a los principios de responsabilidad gubernamental410.
Desde el caso concreto de la Convención Constitucional irlandesa, ejemplo de democracia deliberativa que tomaremos como referente, podríamos dar una descripción de lo que entendemos por Convención Constitucional en el marco de una democracia deliberativa. Asamblea, reunión o agrupación de ciudadanos, con sus representantes, avalados por precedentes organizativos similares y por el compromiso político de gobernabilidad basado en el poder discrecional del ejecutivo, con la finalidad de dotar de un suplemento al contenido normativo de la Constitución, concretamente en lo referido a la reforma constitucional, a los efectos de potenciar su flexibilidad, adaptándola a las circunstancias cambiantes de la vida nacional, a unas nuevas necesidades, determinadas por una coyuntura de crisis, política, económica o territorial411. Con ella se reforzaría esa parte eficiente, presente en cada Constitución412.
Bajo la denominación de Asambleas de Ciudadanos se alude a instituciones, diferentes de los legislativos, ejecutivos y Tribunales, en las que de una serie de ciudadanos aleatoriamente seleccionados deliberan sobre políticas públicas o sobre una ley en particular413. La esencia de ambos institutos, desde el punto de vista procesal, es la misma. Han variado en el objetivo de sus negociaciones, en su composición y en pequeños matices procesales. Antes de
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analizar particularmente los casos canadienses e irlandés, conviene referir sucintamente otros ejemplos.
El término de Convención Constitucional lleva implícito una gran resonancia histórica que nos lleva a visualizar los personajes de [T_h]omas Je[f_f]erson o James Madison en la Convención de Filadelfia de 1787, en lo que sería el asentamiento de las bases del constitucionalismo moderno414. Empero, un análisis retrospectivo más...
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