La Estrategia Europea de Empleo en el marco de la Estrategia de Lisboa: un reto para la Presidencia española

Autor:Javier Ramos Díaz
Cargo:Asesor para Asuntos Internacionales Gabinete del Ministro de Trabajo e Inmigración. Profesor visitante del Instituto E-Democracy Center. Universidad de Zurich.
Páginas:21-33
RESUMEN

Con el nuevo siglo un gran proyecto se puso en marcha a nivel europeo: La Estrategia para el Desarrollo Económico y Social (Lisboa, 2000). Su objetivo era dotar a la UE de los instrumentos necesarios para convertirnos en una economía competitiva capaz de crear empleo de calidad y garantizar cohesión social y sostenibilidad ambiental sobre la base del conocimiento. La Estrategia ha sido junto a las políticas de los 90 -Pacto de Estabilidad, creación del Banco Central, puesta en circulación del euro- uno de los pilares básicos de la gobernanza económica y una apuesta de adaptación europea a la globalización. Pero sus resultados pueden considerarse, en el mejor de los casos, modestos si bien ha habido avances importantes en lo que a coordinación de políticas de empleo a nivel europeo se refiere. La crisis económica y los cambios producidos por la globalización son dos nuevos condicionantes que habrán de ser tenidos en cuenta en la nueva Estrategia bautizada como UE- 2020. Una Estrategia que desde el punto de vista de este artículo requerirá más heterodoxia económica y mayor voluntad de coordinación política en una Europa cada vez más volcada hacia fuera para ser eficiente dentro. La Presidencia Española puede jugar un papel muy activo en este proceso de definición de la nueva estrategia 2020 sobre la base de 5 elementos clave: desarrollo de una dimensión externa vinculada a la dimensión social europea; una definición precisa de unos planes de estímulo económico que hagan de la Estrategia un instrumento para superar la crisis; una valoración más precisa del potencial de la Sociedad del Conocimiento en esta etapa de crisis y globalización; una definición precisa de lo que es Cohesión Social y Sostenibilidad Ambiental y los instrumentos para garantizarlas; un mayor esfuerzo de coordinación de las políticas europeas. With the new century, a great project was initiated at European level -the Economic and Social Development Strategy (Lisbon, 2000). Its objective is to provide the EU with the necessary tools to become a competitive economy, able to create quality employment and to guarantee knowledge-based social cohesion and environmental sustainability. Together with the 1990s policies -the Stability Pact, the establishment of the Central Bank and the introduction of the euro-, the Strategy has been one of the main pillars of economic governance, as well as a bet for the European adaptation to globalisation. However, its results can be considered modest, at best, although progress has been made with regards to the co-ordination of employment policies at the European level. The economic crisis and the changes caused by globalisation are two new constraints that will have to be taken into account in the new strategy, labelled EU 2020. According to this article, this new Strategy will need more economic heterodoxy and an increased will of political co-ordination within an ever more outside-focused Europe to improve efficiency inside. The Spanish Presidency could play a proactive role in the definition process of the new EU 2020 Strategy based on five key elements: the development of an external dimension linked to an European social dimension; a precise definition of economic stimulus plans so that the Strategy becomes a tool to overcome the crisis; a more precise assessment of the Knowledge Society potential in this era of crisis and globalisation; a precise definition of what social cohesion and environmental sustainability are, and the means to ensure them; and a greater co-ordination effort of European policies.

 
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CONTENIDO

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Introducción

Uno de los rasgos que mejor definen la realidad europea actual es el euroescepticismo. Las elecciones al Parlamento Europeo han dado la victoria a fuerzas políticas poco entusiastas con el avance federal de la UE, y han reforzado a otras claramente antieuropeas. El Tratado de Lisboa ha sido aprobado tras la parálisis al que fue sometido, entre otros por un antieuropeísta confeso como Vacler Klaus, presidente de la República Checa, que utilizaba argumentos como que la UE es lo más parecido al régimen soviético o que los alemanes volverán a invadir los Sudetes para justificar su rechazo al nuevo Tratado. Los irlandeses aprobaron finalmente el Tratado después de haber votado en contra, en sintonía con holandeses y franceses. Y estamos a las puertas de admitir a Islandia, un país que antes de entrar ya ha dejado claro su euroescepticismo.

Mientras esto pasa en Europa, nuevas economías que en los últimos años han crecido a ritmos cercanos al 10%, principalmente los BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) van ganando importancia económica y geoestratégica. Todo esto en el marco de una crisis financiera que nadie supo anticipar, y que ya se ha llevado varios millones de empleos por delante.

Uno de los efectos más claros de la incorporación de economías emergentes al comer- cio internacional es el aumento de la fuerza laboral mundial. Según la OIT (2007) la fuerza laboral ha pasado de 1.500 millones de trabajadores en 1985 a cerca de 3.000 millones en el año 2000. Un proceso de proletarización masiva en un contexto de liberalización comercial y desregulación laboral que deja al 80% de la fuerza laboral mundial sin Seguridad Social o con niveles claramente insuficientes (OIT 2007) (Ramos y Ballels, 2009).

En este contexto la cuestión del empleo en la UE es esencial, como lo ha sido siempre, pero en un contexto mucho más complejo. Si la globalización ha permitido a millones de personas incorporarse al mercado laboral en condiciones socio-laborales cada vez más pre-Page 22carias y desiguales, ¿qué debemos hacer los europeos para crecer, crear empleo y financiar nuestros sistemas de bienestar en este nuevo contexto?

En los últimos 30 años los planteamientos económicos expresados en el así llamado Consenso de Washington han jugado un papel decisivo a la hora de modular el orden global que hoy vivimos. Sus premisas centrales (liberalización de comercio y las finanzas, privatización de empresas públicas, eliminación de subsidios sociales generosos e indiscriminados, apertura a la inversión exterior, mayor disciplina fiscal y políticas monetarias restrictivas que garanticen estabilidad de precios) son el fiel reflejo de una visión que recupera la centralidad del mercado en detrimento del papel económico del Estado.

La UE no ha estado al margen de esta visión económica. En los últimos 20 años la prioridad de «primero el mercado» ha inspirado políticas que han privilegiado, con distinta intensidad, la liberalización comercial y financiera, la estabilidad de precios, el rigor presupuestario y la liberalización del mercado sobre otras consideraciones sociales. En este sentido el Tratado de Maastricht representa el punto de partida de una tendencia que se ha mantenido desde entonces: favorecer una clara asimetría en favor de políticas que promuevan la «expansión del mercado» sobre las que promueven la «corrección» del mismo (Scharpf, 2002; Leibfried, y Pierson, 2005).

Desde Maastricht (1992) ha habido una seria controversia sobre los criterios de convergencia que se han perseguido en la UE. El debate se ha movido entre quienes consideraban necesario incluir el empleo entre los criterios de convergencia para poder participar en la moneda única y quienes consideran que los criterios recogidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento son suficientes (inflación, déficit y deuda pública).

La Estrategia de Lisboa aspiraba a ser un contrapunto a esta tendencia de «primero el mercado» pues al deseo de hacer de la UE el mercado más competitivo del mundo sobre la base de una economía del conocimiento se unía el fomento de la cohesión social y de la sostenibilidad ambiental. Pero la Estrategia no ha conseguido corregir esa asimetría. No sólo porque los objetivos propuestos no se hayan cumplido en la mayoría de los Estados miembros, especialmente los referidos a empleo que la crisis ha terminado por arruinar, sino que existe la sensación de que los instrumentos propuestos no son suficientes, aunque se reconozca su utilidad.

Aunque se ha dado un paso importante al incluir el empleo como criterio de convergencia, no había medidas coercitivas para su cumplimiento como sí hubo en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Se optó por el Método de Coordinación Abierta por el cual los países presentaban sus resultados, los comparaban con los del resto, se medía su efectividad y se aprendía de las políticas implementadas por otros. Ha sido un paso muy importante pero incompleto pues seguimos bajo la lógica del «mercado primero» al no ser capaces de definir los límites de la cohesión social y los instrumentos para garantizarla.

Lo que debería haber sido una Estrategia para aumentar nuestra productividad, crear empleo de calidad, mantener nuestra ventaja comparativa en sectores high-tech y poder financiar nuestros servicios del bienestar se ha quedado en algo mucho menos ambicioso en la línea ya marcada por Maastricht hace dieciocho años. La Estrategia ha fallado no sólo porque no estamos cumpliendo los objetivos propuestos sino porque los objetivos en sí responden a una realidad que ha cambiado profundamente. Europa no ha conseguido alcanzar a sus rivales directos (EEUU, Japón y Corea), y puede verse superada por algunas economías emergidas que están aumentando su inversión en innovación, formación y sus exportaciones high-tech, sin por ello aumentar su gasto social ni mejorar sus condiciones laborales.

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Varias cosas tendrán que cambiar en la Nueva Estrategia -que ya se ha bautizado como Estrategia UE-2020- para que podamos afrontar con éxito estos retos: 1) tendrá que contar con una dimensión externa que analice la globalización en sus justos términos y la incorpore a la lógica de la coordinación europea; 2) el contexto de la crisis obliga a incluir capítulos específicos que definan los planes de estímulo para evitar la pérdida de empleo y posibiliten la creación del mismo;3) habrá que hacer una valoración más precisa de la potencialidad de la Sociedad del Conocimiento como modelo de especialización europea; 4) habrá de definir con precisión que se entiende por cohesión social, y sobre todo, que instrumentos se piensan emplear para garantizarla; 5) es necesario un mayor esfuerzo de coordinación y colaboración entre instituciones europeas, Estados miembros e interlocutores sociales para que la Estrategia UE-2020 tenga un carácter más imperativo en su cumplimiento. Dado el carácter global de la crisis sería erróneo pensar que una economía por sí misma puede actuar de manera aislada para salir de la misma.

El artículo se ha estructurado en tres partes relacionadas: un análisis de como han evolucionado las políticas de Empleo hasta culminar en la Estrategia de Lisboa de 2000. Un análisis en profundidad de la propia Estrategia de Lisboa se hace en el apartado 2. Posteriormente se ofrece una línea de actuación para la futura Estrategia en el apartado 3. El apartado 4 aporta las conclusiones.

La Unión Europea y la cuestión del empleo

La aprobación del Acta Única en 1986 significó la creación y consolidación de un Mercado Único Europeo. Tras las crisis económicas de finales de los años 70 hubo un interés renovado por aprovechar las potencialidades de un mercado netamente europeo que «mejorase la situación económica y social mediante la profundización de las políticas comunes y la prosecución de nuevos objetivos» y «asegurase un mejor funcionamiento de las Comunidades».

Conscientes de que la puesta en práctica del mercado único podría tener efectos nocivos para algunas economías, se fijó una política comunitaria de cohesión económica y social a través del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).

En lo que a empleo se refiere, el Acta autorizaba al Consejo, por decisión de mayoría cualificada, a establecer las condiciones mínimas para promover la mejora del medio de trabajo, para proteger la seguridad y la salud de los trabajadores y asigna a la Comisión la tarea de desarrollar el diálogo social a nivel europeo.

El Tratado de la Unión Europea (TUE- Maastricht 1992) supone la culminación del Mercado Único y un avance en lo que a coordinación de políticas económicas se refiere, que consagra a la economía de mercado como el principio inspirador de las políticas europeas1.

El objetivo principal era la estabilidad presupuestaria y financiera a medio plazo y la profundización en el mercado común europeo con la instauración de una moneda única. Para ello se establecieron unos criterios de convergencia2 que debían cumplir los Esta-Page 24dos miembro para ser admitidos dentro de la Eurozona y que debían concluir en el año 1999 con la creación del Euro y el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC-BCE y los Bancos centrales nacionales) independientes de las autoridades políticas nacionales y comunitarias.

El TUE dejaba claro su preocupación por la estabilidad monetaria y presupuestaria con medidas coercitivas para aquellos Estados que no cumpliesen. Sin embargo daba una imagen de escasa preocupación por los problemas de desempleo en un momento en el que la reducción del déficit podía tener efectos nocivos sobre los niveles de empleo en muchos Estados.

Se estableció también un protocolo social anexo al Tratado que pretendía ampliar las competencias comunitarias al ámbito social en la promoción del empleo, la mejora de las condiciones de vida y trabajo, la protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para garantizar un elevado y duradero nivel de empleo, y la integración de las personas excluidas del mercado laboral.

Posteriormente El Libro Blanco Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI (1993) buscó la identificación de «nuevos yacimientos de empleo» vinculados a la evolución de las formas de vivir, al cambio en las estructuras familiares (mayor numero de mujeres activas y el envejecimiento de la población)3 ya observables en la Europa de los noventa. El informe consideraba que los nuevos yacimientos podrían aportar 3 millones adicionales de puestos de trabajo. Eran, sobre todo, referencias a nuevos sectores que podrían crear nuevos tipos de empleos. Pero las políticas de empleo seguían en manos de los Estados miembros.

La iniciativa de lucha contra el desempleo tomada por el Consejo Europeo de Essen (1994) supuso un cambio al situar la lucha contra el desempleo, y el origen estructural de gran parte del mismo, como una prioridad de la Unión Europea. Sus recomendaciones siguen la línea marcada por los objetivos de Maastricht: i) incremento del empleo mediante una organización más flexible del trabajo; ii) una política salarial que facilite las inversiones generadoras de empleo y el fomento de iniciativas a escala regional y local); iii) reducción de los costes salariales indirectos para fomentar la contratación, en particular de los trabajadores menos cualificados; iv) mayor eficacia de la política del mercado de trabajo, definiendo mejor las medidas de ayuda a los ingresos y evaluando con regularidad la eficacia de los instrumentos de la política del mercado de trabajo; v) más medidas dirigidas a los grupos particularmente afectados por el desempleo, en particular el de larga duración, los jóvenes que abandonan el sistema educativo sin título, los trabajadores de edad avanzada y las mujeres.

Posteriormente el Pacto de Confianza por el Empleo (1996), sigue avanzando enPage 25el objetivo de hacer del empleo una materia de interés común a nivel europeo integrando a todas las partes afectadas dentro de una verdadera estrategia por el empleo.

Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam (1997), el empleo entra a formar parte de los objetivos de la Comunidad Europea con una nueva competencia, complementaria a la de los Estados miembros, que persigue: i) la integración del empleo en las demás políticas comunitarias; ii) el establecimiento de mecanismos de coordinación a escala comunitaria y iii) la posibilidad de que el Consejo apruebe por mayoría cualificada medidas de fomento, especialmente de los programas piloto además de los Fondos Estructurales.

El Tratado de Ámsterdam (1997) es el punto de partida de la actual política europea de empleo, la base de la Estrategia Europea del Empleo (EEE) que busca reforzar la coordinación de las políticas de empleo nacionales y llevar a cabo reformas económicas para convertir al Mercado Único en un motor de creación de empleo, principalmente el fomento del espíritu empresarial, la competitividad y la supresión de los obstáculos al comercio entre Estados miembros.

La estrategia para el desarrollo económico y social: La estrategia de Lisboa, 2000

Maastricht ya había establecido los grandes criterios anti-inflacionistas que debían orientar el crecimiento europeo. Pero no se había profundizado en criterios netamente laborales que definiesen una estrategia Europea de empleo propiamente dicha. Fue el Tratado de Ámsterdam el que integró esta dimensión laboral europea, pero sin salirse del mero reconocimiento y del establecimiento de mecanismos de coordinación.

Hacía falta también diseñar una Estrategia que estableciese el tipo de empleo que necesitábamos para ser competitivos y los niveles de empleo necesarios para salir de la «esclerosis» que durante muchos años había mantenido a la UE en niveles de productividad e innovación inferiores a los de EEUU (Pissany-Ferry, 2005).

Todo esto sin dejar de tener en cuenta otros factores como el envejecimiento de la población europea y las consecuencias de la liberalización del comercio y las finanzas. Dos realidades que justificaban aún más la necesidad de una Estrategia que superase el ámbito laboral y diese además respuesta a dos elementos hasta ahora ausentes de la gran política europea: la cohesión social y la sostenibilidad ambiental.

Este es en síntesis el espíritu de la Estrategia de Lisboa. Un intento de coordinación de lo que debería haber sido una verdadera Estrategia Europea de Empleo sobre la base de una economía del conocimiento, tal y como plantea el documento de la Comisión de 2000: «convertir la UE en la economía basada en el conocimiento más dinámica y más competitiva del mundo capaz de favorecer el desarrollo económico sostenible con más y mejores trabajos y mayor cohesión social» en el plazo de una década.

Se propusieron catorce indicadores4 que deberían ser los referentes de un cambio no sólo laboral sino productivo, en tanto que se aspiraba a convertir la UE en una economía del conocimiento. Pero pronto se vio que la UE carecía de las herramientas económicas e institucionales suficientes para alcanzar los objetivos propuestos, y que no se había tenidoPage 26en cuenta la heterogeneidad económica de los Estados miembros a la hora de establecer los indicadores (Creet, Laurent y Le Cacheux, 2005). En consecuencia los incentivos para alcanzar las reformas de una manera coordinada eran relativamente débiles, y la coordinación misma era casi inexistente (Pissani- Ferry, 2005).

Estas deficiencias y los pobres resultados obtenidos animaron al Consejo Europeo en 2004 a solicitar una evaluación independiente a Wim Kok para que estableciese objetivos más realistas con estrategias más claras para alcanzarlos. El documento resultante (informe Kok) gira alrededor de cinco elementos considerados claves: i) la necesidad de crear una sociedad del conocimiento; ii) la mejora del mercado único; iii) el establecimiento de un clima favorable para emprendedores; iv) la construcción de un mercado laboral más inclusivo que fortalezca la cohesión social, y v) el respeto ambiental y el desarrollo sostenible (Informe Kok, 2004: 8).

Según el informe, el envejecimiento de la población y la globalización están teniendo graves consecuencias para la sostenibilidad del modelo social europeo y para su mercado laboral. Para conseguir la sostenibilidad económica y financiera de los sistemas de bienestar la Estrategia propone tener a la mayor parte de la población activa ocupada. En sus conclusiones el informe confirmaba el valor de la estrategia y reconoce aciertos5 pero se insiste en la necesidad de mejorar el crecimiento económico y el nivel de empleo. Unos objetivos más urgentes a la luz de la creciente distancia entre Europa respecto a los indicadores económicos de los EEUU y Asia.

Para tal fin se establecen unos objetivos intermedios a cumplir en dos periodos:

i) alcanzar un nivel de ocupación global (hombres y mujeres) del 67% para el 2005 y el 70% para el 2010, (un 57% para el 2005 y un 60% para el 2010 en el caso de mujeres y un 50% para el año 2010 para trabajadores mayores de 45 años), y aumentar la media real de jubilación en 5 años. Además se requería a los Estados miembros que su gasto en I+D llegase al 3% del PIB .

Se constató además que la Estrategia requería una interpretación a nivel nacional de sus objetivos, de tal forma que cada Estado miembro debería formular un programa de cumplimiento de los mismos que seria revisado por la Comisión para conservar la coherencia entre las políticas nacionales y las europeas. Al mismo tiempo se designaría un miembro de cada Estado para que hiciera un seguimiento (Mr/Mrs Lisboa). También se pedía un mayor compromiso del Parlamento europeo en el proceso y que el presupuesto europeo se reformulase para reflejar las prioridades de la estrategia.

La Comisión Europea utilizó este informe como base para su propuesta de 2005 «New integrated economic and employment guideline» que pretendía reorientar los propósitos de la Estrategia de Lisboa. El documento propo-Page 27ne alcanzar veinticuatro objetivos6 que definen claramente las nuevas prioridades.

Estos objetivos dejan claro el sesgo que la Estrategia estaba tomando y que se pueden definir como una vuelta a los principios inspiradores de Maastricht. Lo que se busca es crear mercados abiertos y competitivos dentro y fuera de Europa, hacer más atractivo el entorno empresarial, mejorar el clima de negocio para las pequeñas y medianas empresas, asegurar que los desarrollos salariales contribuyen a la estabilidad macroeconómica y al crecimiento, estimular la iniciativa privada mejorando la regulación y así hasta veinticuatro objetivos que interpretan que la liberalización del mercado es la mejor manera de garantizar crecimiento y creación de empleo.

Economía del conocimiento y empleo

Pero hay otro problema vinculado a la confianza en el papel que la Economía del Conocimiento puede tener como motor del crecimiento en la UE. El nexo Innovación-Empleo podría no ser esa panacea a la que apelamos tan a menudo. La Estrategia de Lisboa establece una necesidad difícil de cuestionar: la necesidad de una especialización productiva en sectores de innovación y alto valor que favorezcan el crecimiento y la creación de empleo de calidad. Pero ¿hay empleos de calidad para todos? ¿es el gasto en I+D un indicador preciso para deducir la potencialidad del conocimiento en la creación de empleo?; ¿estamos considerando que muchas economías emergentes son en realidad economías emergidas con alta capacidad de exportar productos de alto valor e intensivos en tecnología?

Hasta ahora todas las evidencias apuntan a que son los trabajadores cualificados en las economías más desarrolladas los que se benefician de la globalización y, por el contrario, los menos cualificados los que salen perjudicados. Pero como plantea Baldwin (2006), en la medida en que las tareas de los cualificados se pueden deslocalizar gracias a las TIC (Tecnologías de la Información y Comunicación), tareas de alta cualificación vinculada alPage 28diseño, consultoras, investigación etc. pueden fácilmente hacerse por trabajadores cualificados en economías emergentes. Por el contrario ciertos trabajos de baja cualificación en el sector servicios (panaderos) no se pueden deslocalizar con lo que su exposición a la competición internacional disminuye y sus aspiraciones de mayores rentas aumenta.

Esto no significa que el «viejo» paradigma de la globalización haya desaparecido y que no vaya a haber movimientos de deslocalización de empresas en el futuro. Lo que es posible que ocurra es que esta nueva etapa de «la globalización de las tareas» (taks level globalisation) tenga importantes implicaciones para la estrategia competitiva de la UE, así como para otras estrategias vinculadas a las políticas del bienestar y las políticas industriales. Muchos empleos relacionados con la «sociedad de la información» podrán deslocalizarse, de ahí que el esfuerzo en favorecer estos sectores en Europa puede ser un fracaso.

Además los sectores de vanguardia que no se marchen no pueden absorber grandes porcentajes de fuerza laboral, y por tanto, el objetivo del pleno empleo debe incluir también sectores intensivos en mano de obra y baja cualificación profesional, principalmente en el sector servicios. Sería verdaderamente difícil recualificar a toda la fuerza laboral, máxime cuando tenemos evidencias de que en la actualidad las políticas de formación continua no son precisamente un éxito porque son muy pocos los trabajadores inscritos (16,8%) y porque benefician más a los trabajadores más cualificados (la participación de trabajadores no cualificados es del 6,5% mientras que la de cualificados alcanza el 30,9%) con lo que aumenta el riesgo de desigualdad entre ambos grupos (Souto & McCoshan, 2005).

De hecho esta es una de las principales novedades de lo que podríamos llamar el nuevo ciclo de la globalización. Lo que está ocurriendo es que algunas economías emergentes también exportan productos que requieren tecnología y formación media-alta, no sólo en manufacturas también en servicios. Además las deslocalizaciones desde la UE no son únicamente empresas en sectores manufactureros de baja cualificación, también de cualificación media y alta.

El resultado de este desequilibrio sobre el mercado laboral en Europa es ya evidente. Aunque las deslocalizaciones siguen afectando a sectores intensivos en mano de obra y baja cualificación (el 51,5% de las deslocalizaciones europeas son manufacturas), sectores de mayor cualificación también empiezan a deslocalizarse. Quienes más producción trasladan son el sector automóvil (12,6%), maquinaria eléctrica (11,4%), química (7,9%), textiles (4,2%) o alimentos (3,4%), pero otros sectores de mayor cualificación empiezan a deslocalizar también, en algunos casos de forma muy importante como banca y seguros (24,8%), informática (7,7%) TV y telecomunicaciones (6,3%), servicios empresariales (Business services 2,4%) (ERM report, 2007).

La mayoría de las deslocalizaciones desde la UE-15 van a los nuevos Estados miembros (51,2%), pero Asia, principalmente China e India, absorben ya el 36,3% y el resto del mundo recibe el 12,5%. Aunque la pérdida de empleo como consecuencia de estas deslocalizaciones no es aún exagerada, (fue del 7,9% del total del empleo perdido en Europa en 2005, que a su vez representó el 1,2% del total del empleo respecto a 2004), sí constituye un dato preocupante máxime cuando los nuevos Estados miembros de la UE también están empezando a deslocalizar parte de su producción a otras economías con menores costes laborales (ERM report, 2007).

Pero el efecto de la deslocalización no se refleja únicamente en la pérdida de empleo, sino en las presiones para desregular el empleo no deslocalizado. La temporalidad ha crecido en el conjunto de la Unión, pasando de un 9% en 1987 a un 14,7 en el 2006. Los trabajadores temporales lo son, de maneraPage 29creciente de forma involuntaria (60,9% en 2006 frente al 50,5% en 1986). Las diferencias en términos de protección legal y salario entre trabajadores temporales e indefinidos siguen aumentando. El riesgo de in-working poverty (ser pobre a pesar de tener empleo) se situaba en un 4% en el 2006 entre los trabajadores indefinidos y en un 12% entre los trabajadores temporales (Eurostat, 2008). Y es que la diferencia salarial entre ambos grupos es notable. Los estudios más recientes indican que el sueldo medio de los trabajadores temporales en el conjunto de la UE-15 es de 1.755,48 euros al mes y de 2.534,14 euros entre los trabajadores con contrato indefinido (un 44,35% de diferencia).

Además la temporalidad es cada vez más temporal, incrementando así la inseguridad laboral de los trabajadores desprotegidos. Mientras que el número de contratos temporales de entre 1 y 2 años de duración se ha multiplicado por dos entre 1992 y el 2006, los contratos temporales de menos de 1 mes de duración han aumentado en un 293% en el mismo período, y los de entre 1 y 3 meses lo han hecho en un 256% (Eurostat, 2008).

Las estimaciones de la OIT (2004) apuntan a que un 20% del PIB y un 15% del empleo de los países desarrollados corresponden a la economía informal, aunque con una gran heterogeneidad entre los Estados miembros: la economía informal representaba entre el 2% y el 4% del PIB finlandés y entre el 29% y el 35% del PIB en Grecia. La OIT estimaba, en un informe presentado en el 2002, que el porcentaje de trabajadores empleados en la economía informal subió en Europa occidental entre 1980/1990 y 1990/2000 del 12% al 14% (OIT, 2002).

Por otra parte, nuestros niveles e desigualdad no han descendido en la última década, sino que han subido ligeramente (Gini: 0,29 en 1998- 0,30 en el 2006) y están aumentando las diferencias laborales entre los trabajadores más y menos protegidos (Eurostat, 2008). Además, hemos asistido a una pérdida de la importancia de los salarios en la renta nacional a nivel europeo. En la UE-27, los salarios han pasado a representar del 50,3% del PIB en 1995 al 49% en el 2005. Esta tendencia se ha dado en prácticamente todos los miembros comunitarios, auqnue principalmente en las grandes economías europeas. Entre 1998 y 2005, la parte correspondiente a los salarios en la renta nacional ha pasado del 52,4% al 47% en el caso español, del 55,8% al 52,7% en Francia y del 59,7% al 55,7% en el Reino Unido (Eurostat, 2008).

Flexiguridad: El último impulso de la estrategia

En 2007 la Comisión lanza un documento (Hacia unos principios comunes de Flexiguridad) donde se establecen y asumen como positivos los principales componentes que definen la Flexiguridad. Poco después el Consejo reconoce en la Flexiguridad una forma de impulsar la Estrategia de Lisboa.

Es la primera vez que desde las instituciones comunitarias se propone una estrategia específica de empleo de aplicación para todos los Estados miembros. Es, hasta el momento, el mayor avance en la coordinación de políticas de empleo a nivel europeo.

Pero ¿que es eso de la Flexiguridad? Según algunos de los expertos que más han tratado este asunto, la Flexiguridad es fiuna estrategia que busca aumentar, por un lado, los niveles de flexibilidad del mercado de trabajo y de las organizaciones laborales; y por otro lado mayor seguridad en las rentas y el empleo de los trabajadores, sobre todo de aquellos con más problemas de integración laboral»7. Es Page 30«un cierto grado de seguridad en el lugar de trabajo, y en los ingresos de los trabajadores con una posición más débil en el mercado de trabajo que facilita su inserción y el desarrollo de su carrera profesional; mientras que, al mismo tiempo, es un cierto grado de flexibilidad numérica, funcional y salarial que permite una adecuada adaptación a las condiciones cambiantes (del mercado) con el fin de mantener y aumentar la competitividad y la productividad8».

La Flexiguridad está altamente relacionada con el concepto de «Mercados de Trabajo en Transición (MTT)» (Schmid, 2002). Este concepto sugiere que la realidad laboral actual impone continuas transiciones entre varias formas de actividad laboral, -desde la formación al empleo, desde el empleo al desempleo y desde este a la formación o a un nuevo empleo etc.- no siempre en la misma empresa. Por lo tanto es necesaria una nueva definición de las políticas sociales y laborales que proporcione seguridad a quienes sufren mayor incertidumbre como consecuencia de esta realidad cambiante. Se trata de disminuir la inseguridad asociada a este tipo de transiciones. Principalmente entre aquellos grupos con más riesgo de exclusión del mercado de trabajo, esto es los trabajadores poco cualificados y/o mayores de 45 años.

Esto implica un cambio fundamental en el concepto de seguridad utilizado hasta ahora. Ya no se trata tanto de defender el puesto de trabajo, como de defender la carrera laboral de los trabajadores. Hasta ahora un trabajo permanente y a tiempo completo era el prototipo de empleo seguro. Ahora la seguridad laboral no se asocia a un empleo permanente, sino a estar permanentemente empleado. Para ello se definen como prioridades unas políticas sociales que ayuden a los trabajadores a transitar por el mercado de trabajo con formación actualizada y unas prestaciones económicas que le permitan formarse.

Ya el informe Kok y las posteriores lineas de actuación (guidelines) reconocen el potencial de la «Flexiguridad no sólo para crear empleo sino también para reducir la segmentación del mercado de trabajo y para dar un nuevo impulso a la coordinación de políticas laborales.

Sin menospreciar la potencialidad del concepto hay aspectos que todavía no se han resuelto y que limita la aplicabilidad del mismo y su adaptación a las distintas realidades económicas de la UE.

A pesar de los esfuerzos de definición la Flexiguridad sigue siendo un término vago. La flexibilidad y la seguridad siguen teniendo distintos significados para los trabajadores y los empresarios; y también entre trabajadores cualificados y no cualificados. Como Dean (2001) afirma, para los cualificados la flexibilidad significa principalmente adaptabilidad y el potencial de actualizar sus habilidades en contextos donde la competitividad se asocia a la innovación. Para los no cualificados la flexibilidad se relaciona más con el despido sin restricción, donde la competitividad depende más de los salarios bajos.

Estas situaciones antitéticas también definen el significado de la seguridad para ambos grupos. La seguridad para los cualificados significa periodos de empleo y cualificación, no necesariamente en el mismo lugar de trabajo, mientras que los períodos de desempleo o de inactividad son más abundantes entre los trabajadores poco cualificados.

Para los empresarios la Flexiguridad significa una nueva oportunidad para desregu-Page 31lar el mercado de trabajo, facilitar el despido y garantizar más control sobre la plantilla para tener a su disposición una mano de obra más disciplinada con más obligaciones. Para los trabajadores significa buen empleo, derechos laborales, formación continua y conciliación familiar. Como consecuencia la Flexiguridad sigue siendo más una aspiración que un paquete de políticas concreto.

La complejidad en la aplicación del término Flexiguridad es también fuente de controversia. No hay una forma o camino único para alcanzar la Flexiguridad, pues no hay un tipo único de economía. Las prioridades y las posibilidades reales para aplicar la Flexiguridad están condicionadas por las particularidades de cada economía, su especialidad productiva, sus sistemas de seguridad social, su sistema de formación etc.

Para dar respuesta a esta heterogeneidad económica el Grupo Europeo de Expertos en Flexiguridad (2007) propuso cuatro estrategias (pathways) que debían ser específicos y a la vez complementarios para ser aplicados en diversos modelos socioeconómicos9:

1) Reducir las asimetrías entre empleos típicos y atípicos.

2) Favorecer la adaptabilidad tanto de empresarios como de trabajadores reforzando la seguridad de las transiciones laborales.

3) Mayor inversión en formación y capacitación que reduzcan las diferencias formativas de la fuerza laboral.

4) Crear oportunidades de empleo para los perceptores de prestaciones, prevenir el desempleo de larga duración y la dependencia de prestaciones sociales, regularizar el empleo informal y construir y desarrollar una capacidad institucional más propensa al cambio.

Posteriormente la Comisión Europea lanzó una comunicación a finales de junio de 2007 (hacia principios comunes de Flexicurity) que subraya la potencialidad de la Flexiguridad y los caminos sugeridos por el grupo de expertos. El Consejo Europeo (2007) reconoce también que Flexiguridad es un medio para reforzar la Estrategia de Lisboa, máxime ahora que se proponen medidas concretas para su aplicación en distintas economías.

Este ha sido el último gran paso que ha dado la Estrategia de Lisboa desde sus comienzos en 2000 y sin duda estará presente en la nueva Estrategia UE-2020 en la que la Presidencia Española tendrá un papel destacado. Pero hasta el momento no hay evidencias que apunten a que las economías europeas se han embarcado en un plan de convergencia según las directrices marcadas por la Flexiguridad.

En este sentido la crisis actual podría servir como un aglutinador que animase al conjunto de economías europeas a integrarse y seguir pautas cada vez más comunes, o por el contrario, podrían surgir dudas sobre la efectividad de una coordinación mayor a nivel Europeo. La Presidencia Española puede jugar un papel muy activo al respecto, impulsando la primera opción, esto es más coordinación.

Consideraciones finales

No sería justo decir que la Estrategia ha sido un rotundo fracaso. Se han logrado avances en el ámbito de la coordinación, se han definido objetivos específicos en materia laboral y se han corregido «sobre la marcha» algunas irregularidades.

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Sin embargo cuando estamos a punto de definir la nueva estrategia para la próxima década y en plena crisis económica algunos impulsos parecen necesarios. Para empezar tenemos que mirar a la globalización y desarrollar una dimensión externa que sitúe a la UE como un actor global capaz de defender un modelo de globalización más inclusiva. Esto tiene mucho que ver con la armonización de ciertos estándares socio-laborales en línea con lo expresado por la OIT en relación a la Agenda de Trabajo Digno y a la Agenda de Gasto Social Mínimo a nivel global. Es necesario analizar la globalización en sus justos términos e incorporarla a la lógica de la coordinación europea.

El contexto de la crisis obliga a incluir capítulos específicos que definan los planes de estímulo para evitar la pérdida de empleo y posibiliten la creación del mismo. Esta crisis de origen financiero afecta a todos los sectores de la economía europea y ha generado una pérdida importante de tejido productivo, así como la destrucción de millones de puestos de trabajo. Solo en 2 años se ha perdido el empleo que se logró crear en los 8 años anteriores. Por eso hay que ser consciente de que la crisis no habrá acabado sólo cuando se estabilice el sistema financiero, se reestablezca el crédito y se reactive la economía. Habrá finalizado cuando volvamos a generar empleo, especialmente entre los jóvenes, y por tanto habrá que mantener los Planes de Estímulo en el conjunto de Europa. Los ciudadanos europeos no entenderían que la nueva Estrategia 2020 sirviese para otra cosa.

También habrá que hacer una valoración más precisa de la potencialidad de la Sociedad del Conocimiento como modelo de especialización europea. La Sociedad del Conocimiento es clave en este proceso de especialización productiva para la UE, pero no es posible precisar aún su potencialidad ni su capacidad de alterar la configuración económica internacional.

Las evidencias que tenemos sugieren que los sectores de innovación crean empleo tanto cualificado como no cualificado y abren a la competencia internacional sectores de cualificación media-alta hasta ahora protegidos de esa competencia. Pero Europa no tiene otra opción que apostar por el desarrollo de la Sociedad del Conocimiento, si bien en un escenario cada vez más complejo donde las garantías de éxito se reducen a medida que no estamos cumpliendo los objetivos que nos propusimos en el año 2000 en lo que a inversión en I+D y reestructuración productiva se refiere. Esto nos mantiene lejos de economías como EEUU o Japón y nos acerca a nuevos competidores como China e India. Hace falta redefinir mejor y utilizar con carácter más imperativo el Método Abierto de Coordinación para que los objetivos propuestos en esta materia tengan un cumplimiento más exhaustivo por parte de los Estados miembros.

Una de las carencias más graves de la Estrategia de Lisboa ha sido el tratamiento de la cohesión social. Como se ha planteado las apelaciones a la cohesión han sido más retóricas que efectivas y se ha considerado que esta es el resultado natural del crecimiento y la creación de empleo. Pero las evidencias no dicen esto. Durante la última década la UE ha crecido y ha creado empleo, a pesar de lo cual ha aumentado la desigualdad.

Con la crisis esto puede empeorar y el número de familias pobres puede crecer. Si como se espera el crecimiento económico no será tan intenso y la creación de empleo tardará aún más en llegar no podemos olvidar la importancia de mantener la red de protección social que garantice la cohesión social. Esto requiere una definición más precisa de lo que se entiende por cohesión social, y sobre todo, una definición y puesta en práctica de los instrumentos que se piensan emplear para garantizarla.

Por último es necesario también mayor coordinación económica a nivel europeo, para crear el marco favorable que aumente la competitividad de nuestras economías y creePage 33empleo. Esta coordinación puede facilitar entre otras cosas: i) un aumento en la potencialidad de todos los instrumentos de intermediación laboral al alcance, lo que en primer lugar pasa por reforzar los Servicios Públicos de Empleo; ii) revisar los mecanismos de incentivación de la contratación, para analizar su eficiencia y sustituir algunos de ellos por otros más eficaces para atacar los problemas actuales; iii) analizar las posibles vías de mejora de la negociación colectiva en las empresas, para elevar la flexibilidad ante los vaivenes de la actividad sin menoscabar los derechos de los trabajadores y promover instrumentos de adaptación de la jornada laboral para épocas de crisis, que satisfagan a empresas y trabajadores, y que eviten el recurso mucho más traumático a los despidos.

Sin duda estos serán temas centrales que en el contexto de crisis actual no crearán el mejor escenario para que España asuma la presidencia. O tal vez sí. Sólo los retos imposibles amplían los límites de lo realizable y esta presidencia podría sentar las bases de una Europa que empiece a tomar conciencia de su papel en la nueva realidad global y que haga uso de su potencial como actor socialmente transformador y democrático para promover un tipo de globalización más integrador.

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[1] El TUE propone: i) refuerzo de la legitimidad democrática de las instituciones; ii) la mejora de la eficacia de las instituciones; iii) la instauración de una Unión Económica y Monetaria; iv) el desarrollo de la dimensión social de la Comunidad; v) institución de una política exterior y de seguridad común.

[2] La tasa de inflación no podía ser mayor que un 1,5% respecto a la media de los tres Estados de la Eurozona con menor inflación durante el año precedente al examen de la situación del país que quiere ser admitido. El déficit presupuestario de las Administraciones Públicas no podía superar el 3% del PIB al final de año precedente, aunque excepcionalmente podía admitirse a un país con un déficit mayor siempre que se esperase una disminución posterior. La deuda pública no podía representar una cantidad mayor que el 60% del PIB aunque se admitieron países con deuda mayor pero cercana al límite. Los Estados debían participar en el mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo y no debe haber devaluado su moneda unilateralmente durante los últimos dos años.

[3] La Comisión Europea elaboró un informe sobre Iniciativas locales de desarrollo y de empleo donde se establecieron 17 ámbitos o nichos de empleo: 1) los servicios a domicilio; 2) el cuidado de los niños; 3) las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación; 4) la ayuda a los jóvenes en dificultad y la inserción; 5) la mejora de la vivienda; 6) la seguridad; 7) los transportes colectivos locales; 8) la revalorización de los espacios públicos urbanos; 9) los comercios de proximidad; 10) el turismo; 11) el sector audiovisual; 12) la valoración del patrimonio; 13) el desarrollo cultural local; 14) la gestión de los residuos; 15) la gestión del agua; 16) la protección y el mantenimiento de las zonas naturales; 17) la normativa, el control de la contaminación y las instalaciones.

[4] Aumento de la productividad por persona empleada; niveles de PIB per capita; niveles de empleo entre los trabajadores de mayor edad; gasto (PIB) en investigación y desarrollo; niveles de jóvenes que terminan la formación; niveles de precios; Inversión empresarial; porcentaje de personas en riesgo de pobreza después de transferencias; niveles de desempleo de larga duración; emisión de gases invernadero; consumo energético; volumen de trasporte de carga respecto al PIB

[5] En materia de ocupación, el porcentaje de ocupación de todos los países de la UE-15 superó el 64% en 2003, y siete Estados miembros cumplían ya el objetivo de empleo para el año 2005. El empleo femenino alcanzó el 56% en 2003 y el 41,7% de los trabajadores mayores. A pesar de lo cual se percibía con dificultad poder llegar al objetivo de pleno empleo en 2010. Algo semejante pasó con el uso de nuevas tecnologías. Mientras que se experimentaron mejoras importantes en la difusión de las TIC en escuelas, universidades, administración y comercio, sólo 2 de los países de la UE-15 excedían el 3% de su gasto en PIB. En materia medioambiental, los impactos nocivos del crecimiento en el medio ambiente sólo se habían evitado parcialmente: el volumen del tráfico continuaba creciendo más rápidamente que el PIB, se estaban empeorando los niveles de polución, se incrementan la congestión, la contaminación y los niveles de ruido, con lo que ello perjudica la naturaleza. La mayoría de los países europeos no alcanzan los niveles de Kyoto en emisiones de gas invernadero; sólo tres países registraron claros progresos en la reducción de las emisiones desde 1999.

[6] 1) asegurar la estabilidad económica, 2) salvaguardar la estabilidad económica, 3) promover una localización eficiente de los recursos, 4) promover una mayor coherencia entre las políticas macroeconómicas y las políticas estructurales, 5) asegurar que los desarrollos salariales contribuyen a la estabilidad macroeconómica y al crecimiento, 6) contribuir al buen funcionamiento y dinamismo de la Unión Monetaria Económica, 7) incrementar y mejorar la inversión en I+D y conocimiento, sobretodo del sector privado, con una visión de futuro para conseguir un espacio europeo de conocimiento, 8) facilitar todo tipo de innovación, 9) facilitar la distribución y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación y construir una sociedad de la información inclusiva (es decir evitar la fractura digital), 10) fortalecer las ventajas competitivas de la base industrial, 11) promover un uso de los recursos sostenible y fortalecer la sinergia entre protección ambiental y crecimiento, 12) expandir el mercado interior, 13) proveer de mercados abiertos y competitivos dentro y fuera de Europa y aprovechar los beneficios de la globalización, 14) hacer más atractivo el entorno empresarial y de negocios y estimular la iniciativa privada mejorando la regulación, 15) mejorar el clima de negocio para las pequeñas y medianas empresas, 16) expandir, mejorar y unir las infraestructuras europeas y completar con prioridad los proyectos fronterizos, 17) implementar políticas de empleo con el objetivo de llegar a la ocupación global, mejorando la calidad y la productividad del trabajo y fortaleciendo la cohesión social y territorial, 18) promover un ciclo de vida adecuado al trabajo (con medidas para evitar el desempleo entre los jóvenes, con puestos de trabajo para el verano, reducir la discriminación hacia los trabajadores de más edad, etc.), 19) asegurarse que el mercado laboral sea más inclusivo, hacer más atractivo el trabajo, consiguiendo que las personas que buscan trabajo lo encuentren, incluyendo aquellas personas menos aventajadas e incluso la parte inactiva de la población, 20) mejorar las necesidades del mercado de trabajo, es decir, facilitar la movilidad, armonizando el tiempo de trabajo y el tiempo de ocio, 21) promover la flexibilidad combinada con la seguridad en la carrera laboral y reducir la segmentación del mercado laboral, 22) asegurar mecanismos para establecer los salarios (programas de salarios mínimos) y proponer medidas para hacer más viables los costes de producción (deducciones sobre los impuestos–), 23) expandir y mejorar la inversión en capital humano, 24) adaptar los sistemas de educación y capacitación según los nuevos requerimientos del mercado.

[7] «A policy strategy that attempts, synchronically and in a deliberate way, to enhance the flexibility of labour markets, work organizations on the one hand, and to enhance security -employment and social security- notably for weaker groups in and outside the labour market on the other hand» (Wilthagen and Rogowski 2002:250).

[8] «Flexicurity is a degree of job, employment, income security that facilitates the labour markets careers and biographies of workers with a relatively weak position and allows for enduring and high quality labour market participation and social inclusion; while at the same time providing a degree of numerical, functional and wage flexibility that allows for labour markets´ timely and adequate adjustment to changing conditions in order to maintain and enhance competitiveness and productivity» (Wilthagen and Tross, 2004).

[9] 1) reduce asymmetries between standards and non standards jobs; 2) enhance companies' and workers' adaptability by developing and strengthening transition security; 3) address opportunity and skills gaps among the workforce by embarking on a higher road towards a knowledge-oriented economy and deepening investment in skills; 4) enhance employment opportunities for benefit recipients, prevent long-term welfare dependence, regularise informal work and build up more institutional capacity for change.