El empleo en la renovada Estrategia de Lisboa y las medidas laborales del Programa Nacional de Reformas de España

AutorEduardo Martín Puebla
CargoProfesor Titular de Derecho del Trabajo. Departamento de Derecho del Trabajo y Trabajo Social. Universidad de Salamanca.
Páginas41-70

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En los casi diez años que han transcurrido desde la puesta en marcha de forma anticipada en noviembre de 1997 del nuevo Título sobre el empleo introducido por el Tratado de Ámsterdam1, la estrategia coordinada para el empleo prevista en el mismo se ha materializado en la aprobación de sucesivas orientaciones -pronto bautizadas como líneas directrices- de empleo, en la elaboración de planes nacionales de acción para el empleo y en la redacción de informes anuales, todo ello acompañado de una copiosa documentación que, emanada de la Comisión, iba dirigida a las otras instituciones y a los Estados miembros para facilitar la aplicación de la estrategia o, en su caso, para preparar su revisión. A partir de la primavera del 2000 la estrategia de empleo se incardina en cierta forma en la Estrategia de Lisboa, inserción que se refuerza con la revisión que se plasma en la aprobación de las directrices para el empleo de 2003. La revisión de la agenda de Lisboa durante 2005 ha reforzado la integración de la estrategia de empleo en la misma (1), lo que se ha traducido en la aprobación de unas nuevas directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2) y en la aprobación de programas nacionales de reforma, recogiendo las medidas de política económica y de política de empleo que los Estados miembros se proponen aplicar en los tres años de vigencia del nuevo ciclo (3). En el caso español las reformas en el ámbito del empleo, el mercado de trabajo y la protección social están siendo objeto de debate y discusión en el marco del diálogo social inaugurado en julio de 2004. En el marco de este proceso de negociación a tres bandas se han conseguido importantes acuerdos re-Page 42lativos al funcionamiento del mercado de trabajo, la formación para el empleo o la protección social cuyo contenido materializa muchos de los compromisos asumidos por el Gobierno español en el Programa Nacional de Reformas para aplicar las directrices comunitarias de empleo.

La revisión de la estrategia de lisboa y de la estrategia europea de empleo

El Tratado de Ámsterdam, entre otras importantes novedades en el ámbito de la política social2, introdujo en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea un Título específico relativo al empleo [Título VIII, incardinado en la parte tercera relativa a las "Políticas de la Comunidad"]. Sin llegar a establecer un genuina política común de empleo vinculante para los Estados miembros3, este entramado normativo -artículos 125 a 130 TCE-, establece las bases para el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo dirigida a incrementar la eficacia de las políticas de empleo de los Estados miembros [artículo 3.1 i) TCE]. La referencia a la consecución de un alto nivel de empleo entre los objetivos de la Comunidad [artículo 2 TCE] y la consiguiente atribución a la misma de una competencia en la materia consistente en "el fomento de la coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros (....)" [artículo 3.1 i) TCE], se concretan en el Título VIII del Tratado en una serie de principios y en el establecimiento de un procedimiento de actuación que inició su andadura efectiva, anticipándose a la entrada en vigor del propio Tratado de Ámsterdam, en la cumbre de Luxemburgo de noviembre de 1997, dedicada de forma monográfica al empleo4, y cuya última revisión se ha efectuado en el Consejo Europeo de primavera de 2005.

La coordinación de las políticas de empleo nacionales venía siendo objeto de preocupación y de reflexión en el marco del Consejo Europeo al menos desde el Consejo Europeo de Essen de 19945. El Tratado de Ámsterdam recoge esta preocupación modelando un procedimiento a través del cual adquiere forma la estrategia coordinada para el empleo, en cuyo desarrollo deben esforzarse la Comunidad y los Estados miembros con vistas a "potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico (...)" [artículo125 TCE]. La novedad del método diseñado en el artículo 128 TCE no está tanto en la idea de coordinación, que ya contaba con ciertos precedentes y que desde siempre ha sido una tarea principal de la Comisión, "sino en el procedimiento a través del cual se conforman las acciones de los Estados, según una institucionalización de Page 43tiempos que atribuye al Consejo unos poderes de dirección más marcados respecto al pasado y un poder sancionador muy leve consistente en el envío de recomendaciones a los Estados"6.

La decisión de aplicar de forma inmediata las disposiciones del nuevo Título sobre el empleo adoptada en la cumbre de Luxemburgo de noviembre de 1997 abrió el camino a la aprobación en diciembre de 1997 de las primeras directrices para el empleo7. A partir de ahí los gobiernos aprobaron los primeros planes nacionales de acción para el empleo8, comenzando así el proceso cíclico que finaliza con la elaboración de un informe conjunto de la Comisión y el Consejo sobre la situación del empleo en la Comunidad y la aplicación de las orientaciones para el empleo [artículo 128.5 TCE] que sirve de base al Consejo Europeo para analizar anualmente la situación y adoptar conclusiones al respecto [artículo 128.1 TCE]. Las sucesivas tandas de directrices hasta 2002 reprodujeron con matices el esquema aprobado en 1997, respetando la estructuración de las mismas en cuatro ejes o pilares: mejora de la capacidad de inserción profesional, desarrollo del espíritu de empresa, fomento de la capacidad de adaptación de trabajadores y empresas y refuerzo de la política de igualdad de oportunidades. A lo largo de 2001 y 2002 se llevó a cabo una evaluación de la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo que condujo a una mayor integración de la misma en la más global Estrategia de Lisboa, a partir de la constatación de que "para llevar a buen término la agenda de Lisboa es preciso que las políticas de empleo de los Estados miembros promuevan, de manera equilibrada, tres objetivos que se complementan y sostienen mutuamente: el pleno empleo, la calidad y productividad del trabajo, y cohesión y la inclusión sociales"9. Los cambios introducidos con motivo de dicha revisión se traducen en una "sincronización" de las agendas relativas al crecimiento y el empleo que son presentadas por la Comisión como un "paquete" para tres años. En consecuencia, las líneas directrices para el empleo y las orientaciones de política económica permanecen estables durante este tiempo10. Para conseguir los tres grandes objetivos referidos generales se establecen diez directrices específicas que se prorrogarán en 200411.

Evaluar, aunque sea de forma aproximativa, la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo durante los ocho años de recorrido hasta 2005 requiere tener en cuenta dos factores básicos: que se trata de una acción comunitaria centrada en la coordinación de las políticas nacionales de empleo12 y que está muy condicionada en formulación y en sus resultados por la política económica, con cuyas orientaciones debe ser compatible [artículo 1126.1 TCE], y por la propia coyuntura económica por la que atraviesen los Estados miembros. La Estrategia para el Empleo, como el propio método abierto de coordinación al que sirvió de inspiración13, Page 44arrastra las limitaciones propias de un procedimiento de actuación que no genera instrumentos vinculantes y de aplicación obligada, y que permanece en el ámbito difuso de la colaboración de cara a la consecución de resultados coherentes con objetivos compartidos. Pero en un ámbito en el que está excluida la armonización normativa, la coordinación voluntaria de las políticas nacionales de empleo traduce una voluntad de convergencia en la materia y supone sin duda un avance hacia una cierta integración de los mercados de trabajo nacionales, aparte de extender entre los Estados y los agentes económicos y sociales y lenguaje, una conceptualización y un aprendizaje comunes14. La aplicación de la Estrategia Europea de Empleo, se ha dicho de forma autorizada, "ha confirmado todas las potencialidades de una técnica reguladora no constrictiva (....)" y demostrado que el método de coordinación "posee una solidez propia"15.

El Consejo Europeo de primavera de 2005, celebrado en Bruselas los días 22 y 23 de marzo de dicho año, supuso un nuevo giro en la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo al integrar a ésta de forma más plena y efectiva dentro de la más amplia Estrategia de Lisboa16. En efecto, con motivo de la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa que correspondía efectuar dicho año, el Consejo Europeo se propuso un relanzamiento de la misma, revisando principalmente sus mecanismos de aplicación. Como es sabido, el Consejo Europeo de Lisboa acordó, en la primavera del 2000, un ambicioso programa de reforma económica con el objetivo estratégico de hacer de la Unión Europea la economía más dinámica y competitiva del mundo, capaz de un crecimiento sostenible con más y mejores empleos y una mayor cohesión social, todo ello dentro del respeto al medio ambiente17. El Consejo Europeo estableció en dicha fecha unos objetivos concretos en materia de empleo a conseguir en el horizonte del año 2010: una tasa de empleo global del 70 por 100, una tasa de empleo femenino del 60 por 100 y una tasa de empleo de los trabajadores de más edad del 50 por 100. A mitad de camino de su recorrido, el Consejo Europeo de primavera de 2004 invitó a la Comisión a crear un Grupo de Alto Nivel presidido por Win Kok, ex Primer Ministro holandés, a fin de efectuar una evaluación independiente en el marco de la revisión intermedia. Las razones que impulsaron al Consejo a emprender la tarea de una revisión de la Estrategia a mitad de camino de su recorrido se basan en la constatación de la distancia que media entre los objetivos de la misma y la realidad política y económica de la Comunidad y de los Estados miembros18. En efecto, "definida a quince, la Estrategia Page 45requería una redefinición a veinticinco para responder a los desafíos de una Unión ampliada y convencer a los nuevos Estados miembros de que esta Estrategia significa también un progreso para ellos. Definida, además, en un contexto de fuerte expansión económica, apoyada en un boom económico sin precedentes desde hacía tres decenios, la Estrategia aparecía como el recuerdo de una época pasada. Desde entonces el crecimiento se había desacelerado en la Europa de los quince, el paro había recomenzado su lenta progresión y el sector industrial -relegado de forma apresurada en beneficio del sector servicios- recordaba a todos su lugar crucial en la economía europea. Definidos igualmente sobre la base de una ambición pujante, los objetivos fijados el año 2000 parecían inalcanzables -incluso irrealistas- para la mayoría de Estados miembros. En efecto, incluso si un pequeño grupo tenía ya una tasa de empleo del 70 por 100 y de inversión en investigación y desarrollo superior al 3 por 100 de su producto interior bruto, los Estados miembros tenían graves dificultades para alcanzar estos niveles elevados. ¿Cómo movilizar en estas condiciones a los gobiernos si el objetivo estaba fuera de su alcance?"19.

El Grupo de Alto Nivel presentó su informe en noviembre del 200420. En él se reafirma la validez de la Estrategia de Lisboa para responder a los retos a los que debe hacer frente la Unión Europea -la creciente competencia internacional, el envejecimiento de la población y la ampliación de la Unión-. Pero al mismo tiempo, constatando las dificultades a las que se había enfrentado su aplicación, propone un relanzamiento de la misma concentrando la acción de la Comunidad y de los Estados miembros en el crecimiento y el empleo, y consiguiendo una mayor implicación de las partes interesadas, como los parlamentos nacionales y los interlocutores sociales. Ello debiera traducirse en la elaboración de programas nacionales de acción estableciendo planes de trabajo, con etapas bien definidas, en los que se exponga cómo se pretenden conseguir los objetivos de Lisboa. Estos programas serían objeto de debate en los Parlamentos y con los interlocutores sociales. El Informe propone asimismo hacer más coherentes y homogéneos los dos instrumentos de que dispone la Unión Europea para la coordinación de las políticas económicas y de empleo -las orientaciones generales de política económica y las directrices para el empleo-: "actualmente se tiene la percepción de que representan dos mundos separados cuando, de hecho, ambos se refieren a elementos esenciales para el crecimiento en Europa. Habrá que adaptarlos y ajustarlos mejor al proceso de Lisboa para que apoyen los objetivos de crecimiento y empleo y se beneficien mutuamente"21.

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La Comisión asumió la constatación de que "Europa está muy lejos de lograr el potencial de cambio que representa la Estrategia de Lisboa", y avanzó una cierta autocrítica: "aunque no se ponen en cuestión ni el diagnóstico ni las soluciones, es un hecho que no se ha avanzado lo suficiente"22. "Actualmente, se puede leer en la Comunicación de la Comisión, la Estrategia de Lisboa ha perdido brío por una combinación de condiciones económicas, la incertidumbre internacional, pocos avances en los Estados miembros y una pérdida paulatina de concentración". Por todo ello, siguiendo en lo fundamental las propuestas del Grupo presidido por Win Kok, la Comisión propuso una revisión de la aplicación de la Estrategia de Lisboa y de la Estrategia Europea de Empleo asociando las acciones dirigidas al crecimiento económico y las dirigidas a la creación de empleo, y simplificando el procedimiento de aplicación y evaluación de las mismas, "lo que supuso un nuevo compromiso de todos de ponerse en movimiento para llevar a cabo un programa de reformas positivo"23.

La labor preparatoria efectuada por la Comisión proponía la concentración de la acción en dos grandes objetivos o tareas, que son a su vez los dos grandes retos a los que se enfrenta la Unión Europea ampliada: conseguir un crecimiento económico más fuerte y duradero y crear más empleo y de mejor calidad. Para lograr dichos objetivos elaboró un programa renovado de actuación con nuevas actuaciones, a nivel europeo y nacional, en tres grandes áreas:

* Hacer de Europa un lugar más atractivo para invertir y trabajar.

* El conocimiento y la innovación como factores de crecimiento.

* La creación de más empleo y de mayor calidad.

Las propuestas en materia de empleo revisten particular importancia dada la influencia que tuvieron en la elaboración de las directrices para el empleo del periodo 2005-2008. Para hacer realidad los tres "objetivos estratégicos" en materia de empleo [atraer al mayor número de personas al mercado laboral y modernizar los sistemas de protección social; mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas y aumentar la flexibilidad de los mercados laborales; invertir más en capital humano mejorando la educación y la formación profesional], se expone un amplio abanico de medidas, implicando a los Gobiernos y a los interlocutores sociales24, en los campos de las políticas activas de empleo, la flexibilidad laboral, la educación y formación permanente, la política migratoria y la movilidad de la mano de obra. La Comisión insta a los interlocutores sociales -cuyo apoyo se reconoce como fundamental en sectores como las políticas activas de empleo, el aprendizaje permanente y la anticipación de las reestructu-Page 47raciones industriales- a que elaboren su propio programa plurianual sobre la Estrategia de Lisboa por medio de las competencias que les reconoce el Tratado25.

Pero la propuesta más radical de renovación y relanzamiento de la Estrategia de Lisboa afecta al aspecto de la gobernanza, con el objetivo de hacerla más eficaz y más comprensible: "debemos reformar el proceso de aplicación, que resulta demasiado complicado, es difícil de entender y genera mucho papel y poca acción"26. De esta forma, para clarificar las tareas y las respectivas competencias, la Comisión presentará un programa de acción para Lisboa. Se propone asimismo un planteamiento integrado de la política económica y de la política de empleo y una simplificación en la presentación de los informes. "Con este enfoque será más fácil para el Consejo Europeo dar orientaciones prácticas en la primavera de cada año y a la Comisión desempeñar su papel de seguimiento de los avances registrados hacia los objetivos de Lisboa, papel que supone ofrecer estímulos y proponer medidas complementarias para mantener en marcha la Estrategia de Lisboa"27.

En concreto, las propuestas para la aplicación de la Estrategia de Lisboa renovada consisten en los siguientes aspectos:

1. Elaboración de un único programa de acción nacional para el crecimiento y el empleo. Este programa presentará las medidas y los objetivos de la reforma adaptados a la situación de cada Estado miembro. El programa se elaborará y adoptará por los Gobiernos tras un debate en los Parlamentos nacionales.

2. Nombramiento de un coordinador nacional encargado de los distintos componentes de la Estrategia de Lisboa -"el Señor o Señora Lisboa"- que se encargará de coordinar los distintos componentes de la Estrategia y de presentar el programa sobre la misma28.

3. Los programas nacionales para la Estrategia de Lisboa servirán de base para la presentación de las medidas económicas y de empleo.

4. Las prioridades de intervención a nivel de la Unión se establecen en un programa comunitario sobre la Estrategia de Lisboa.

5. Integración de los mecanismos ya existentes de coordinación de política económica y de política de empleo -esto es, las orientaciones generales de política económica [GOPE] y las directrices para el empleo-. Dicha integración se realizará a través de un informe estratégico anual que se publicará en enero.

Este nuevo ciclo trienal comenzó en 2005 con una serie de orientaciones económicas y de empleo nuevas y de carácter más general que permitirán a los Estados miembros ela-Page 48borar su programa anual. La primera revisión se llevará a cabo en 2008.

Hay sin embargo, una recomendación contenida en el Informe del Grupo de Alto Nivel que es desechada por la Comisión y el Consejo Europeo. Se trata de la elaboración de una clasificación anual de los avances realizados por los Estados miembros en el cumplimiento de los indicadores u objetivos que resumen la Estrategia de Lisboa, de tal forma que se elogien los buenos resultados y se penalicen los malos29. Esta proposición -conocida bajo las apelaciones de naming, shaming o ranking-, de la que se ha dicho que se inscribe plenamente en la lógica de gestión que modula el método abierto de coordinación30, fue rechazada por las instancias políticas de la Unión Europea por considerarla "contraproductiva y peligrosa políticamente para ciertos gobiernos, confrontados a citas electorales próximas"31.

Asumiendo las propuestas de la Comisión Europea, el Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 200532 reafirmó que los grandes objetivos en materia de empleo -pleno empleo, incremento de la calidad y productividad del trabajo y cohesión social- debían traducirse en prioridades claras y mesurables, a saber: hacer del trabajo una verdadera opción para todos, atraer a más personas al mercado laboral, mejorar la adaptabilidad de trabajadores y empresas, invertir en capital humano, modernizar la protección social, favorecer la igualdad de oportunidades y pro- mover la inclusión social.

Por lo que respecta a la revisión de los mecanismos de aplicación y revisión de la Estrategia de Lisboa y de la Estrategia Europea para el Empleo, el Consejo Europeo de Bruselas propuso la instauración de un mecanismo simplificado con el triple objetivo de identificar las prioridades respetando el equilibrio global de la Estrategia y de la sinergia entre sus diferentes elementos, mejorar la aplicación de estas prioridades en la práctica procurando una mayor implicación de los Estados miembros y racionalizar el procedimiento de seguimiento a fin de captar mejor la aplicación de la Estrategia a nivel nacional. Este nuevo enfoque, basado en un ciclo de tres años, a comenzar en 2005, comprende las siguientes etapas:

  1. El punto de partida del mismo será el documento de síntesis de la Comisión -"informe estratégico"-, que será objeto de examen en las formaciones competentes del Consejo -economía y finanzas [ECOFIN], trabajo y asuntos sociales, medioambiente- y debatido en el Consejo Europeo de primavera. El informe establecerá las orientaciones políticas para las dimensiones económica, social y medioambiental de la Estrategia.

  2. Sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo, el Consejo adoptará un conjunto de "líneas directrices integradas" constituidas por dos elementos: las grandes orientaciones de política económica [GOPE], que garantizarán la coherencia económica general de las tres dimensiones de la Estrategia, y las líneas directrices para el empleo [LDE].

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  3. Sobre la base de estas "líneas directrices integradas" los Estados miembros establecerán los programas nacionales de reforma que respondan a sus necesidades y a su situación específica. Estos programas deberán ser consultados con todas las partes interesadas a nivel regional y nacional, incluyendo las instancias parlamentarias. Por su parte, la Comisión presentará un "programa comunitario de Lisboa", que cubra el conjunto de acciones a nivel comunitario al servicio del crecimiento y el empleo, teniendo en cuenta la necesidad de convergencia de las políticas.

  4. Los informes de seguimiento anual de la Estrategia de Lisboa dirigidos a la Comisión, comprendiendo los correspondientes al método abierto de coordinación, serán agrupados en un documento único que distinga claramente entre los diferentes ámbitos de actuación e indique las medidas tomadas en el año anterior en aplicación de los programas nacionales; el primer informe de este tipo será presentado en el otoño de 2006.

  5. La Comisión elaborará un informe anual sobre la aplicación de la Estrategia en sus tres dimensiones -económica, social y medioambiental-. Sobre la base de este análisis, el Consejo Europeo revisará cada prima- vera los progresos realizados y se pronunciará sobre los ajustes de las "líneas directrices integradas" que se demuestren necesarios.

    Al término del tercer año del ciclo, las "líneas directrices integradas", "los programas nacionales de reforma", así como el "programa comunitario de Lisboa", se renovarán conforme al procedimiento establecido, tomando como punto de partida el informe estratégico de la Comisión que se basará en una evaluación global de los progresos realizados en el curso de los tres años precedentes. El primer ciclo trienal comenzó en abril de 2005 con la presentación por la Comisión de las "líneas directrices integradas" elaboradas sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2005.

    La renovación de la Estrategia de Lisboa responde, pues, a la voluntad política de impulsar la acción a favor del crecimiento económico y de la creación de empleo tanto en el ámbito específico de la Unión Europea, como en el ámbito nacional. La Estrategia renovada expresa la necesidad de adoptar un enfoque global que integre las reformas laborales y de empleo dentro del contexto más amplio de las reformas estructurales de las economías europeas de tal forma que se aprovechen las sinergias generadas por las medidas a llevar a cabo en los diferentes ámbitos y que la estrategia de reforma general sea coherente, "de modo que las reformas de una zona apoyen las reformas de otra"33 y "las políticas económica, social y de empleo se refuercen mutuamente", como se reconoce expresamente en el Informe Conjunto sobre el Empleo 2005/2006 -"Más y mejores empleos: cumplimiento de las prioridades de la Estrategia Europea de Empleo"-34.

    La actuación para conseguir los objetivos de la Estrategia se sitúa, pues, en un doble ámbito: en el ámbito específicamente comunitario y en el nacional de cada uno de los Estados miembros. En el primero está prevista la adopción de un Programa Comunitario sobre la Estrategia de Lisboa [PCEL]35 que recoge las iniciativas que por tener dimensión comunitaria deben adoptarse a ese nivel, situándose en Page 50el ámbito exclusivo de responsabilidad de las instituciones comunitarias. Este programa incluye una serie de iniciativas importantes sobre los efectos transfronterizos de la investigación y la innovación y sobre la labor investigadora europea, como el séptimo Programa marco de investigación, desarrollo tecnológico y demostración y el Programa marco de innovación y competitividad; incluye también iniciativas destinadas a plasmar en la realidad el mercado interior y a impulsar el acceso al mercado y la consecución de unos mercados con mayor competencia, sobre todo en lo que se refiere a los servicios energéticos y financieros36. El Programa comunitario no contiene medidas laborales o iniciativas para favorecer el empleo de forma directa por entender que "el centro de gravedad de la actuación se halla a nivel de Estado miembro (o regional o local)"37 y que por tanto el ámbito adecuado para su adopción es el de los Estados miembros sin olvidar el papel crucial que corresponde a los interlocutores sociales en el mismo. En el ámbito interno de los Estados el instrumento de actuación es el Programa Nacional de Reformas, que constituye la respuesta específica de los Estados miembros a los desafíos comunes a los que se enfrentan: la globalización, el envejecimiento de la población, etc. Estos programas se erigen, pues, en "el instrumento clave para orientar la aplicación de la Estrategia de Lisboa, ya que ofrecen una lista de verificación y un patrón de referencia para efectuar un seguimiento de los avances en los meses y en los años venideros"38.

Las líneas directrices integradas para el periodo 2005-2008

Las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de marzo de 2005 relativas de forma específica al empleo son las siguientes39:

  1. Es preciso atraer a más personas al mercado de trabajo, a lo cual debe contribuir una política activa de empleo, el atractivo financiero del trabajo, las medidas de conciliación de la vida profesional y familiar, etc.

  2. Nuevas formas de organización del trabajo y una mayor diversidad de las modalidades de contratación, que combinen mejor la flexibilidad y la seguridad. Debe ponerse el acento en una mejor anticipación y gestión de los cambios económicos.

  3. Medidas relativas a la educación y a la formación permanente. El aprendizaje permanente debe constituir una oportunidad abierta a todos, en las escuelas, las empresas y los hogares, prestando una atención especial a los trabajadores menos cualificados y al personal de las pequeñas y medianas empresas. Debe desarrollarse el espacio europeo de la educación por la promoción de la movilidad geográfica y profesional.

  4. Debe proseguirse con la política de inclusión social con un enfoque multidimensional concentrándose en los grupos "débiles", como los niños pobres.

    A partir de estas conclusiones alcanzadas al más alto nivel de la Unión, el Consejo estableció las "directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros" [Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005]40. Debe observarse que a pesar del carácter "integrado" que se ha querido dar a las directrices Page 51para el crecimiento y el empleo, la base jurídica de las directrices específicamente económicas y de las directrices de empleo no ha variado: las primeras se adoptan al amparo del artículo 99 del Tratado, materializándose en una recomendación del Consejo, mientras las segundas se amparan en el artículo 128 del Tratado CE41. Así pues, cada grupo de directrices conserva su autonomía jurídica y de procedimiento. Lo que sí se aprecia en todo caso es un cierto avance en relación con la exigencia expresada en el artículo 128.2 del Tratado de que las directrices sobre el empleo sean compatibles con las orientaciones generales de política económica.

    La primera directriz de empleo [directriz integrada nº 17] tiene un carácter genérico pues establece los objetivos, cualitativos y cuantitativos, en materia de empleo: "aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial. Las políticas deben ayudar a la Unión Europea a lograr de promedio, una tasa general de empleo del 70 por 100, una tasa de empleo femenino del 60 por 100 y una tasa de empleo de los trabajadores de más edad (55 a 64 años) del 50 por 100, así como a reducir el desempleo y la inactividad. Los Estados miembros deben establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo de 2008 y 2010. Para acometer estos objetivos las políticas de empleo de los Estados miembros deben centrarse en tres grandes prioridades, que sirven a su vez para estructurar el resto de las directrices:

    - atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo, incrementar la oferta de mano de obra y modernizar los sistemas de protección social;

    - mejorar la adaptabilidad de trabajadores y empresas;

    - aumentar la inversión en capital humano.

    * Prioridad número uno: atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de trabajo y modernizar los sistemas de protección social. Se trata básicamente de elevar los niveles de empleo para generar crecimiento económico y garantizar la cohesión social. Ello exige incrementar la oferta de empleo de todos los grupos de población, adoptar un nuevo enfoque del trabajo basado en el ciclo de la vida y garantizar la viabilidad financiera de los sistemas de protección social y su capacidad de adaptación a la evolución de las necesidades sociales42. Esta prioridad se concreta en las siguientes directrices:

  5. Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de la vida, que se traduce en crear vías de empleo para los jóvenes, eliminar las diferencias de género en el empleo, una mejor conciliación de la vida familiar y profesional, el apoyo al envejecimiento activo y la modernización de los sistemas de pensiones y asistencia sanitaria, estableciendo medidas adecuadas que incentiven el trabajo y resten atractivo a la jubilación anticipada (directriz integrada nº 18, que hay que poner en conexión con la directriz integrada núm. 2: "salvaguardar la sostenibilidad económica y fiscal como base para el aumento del empleo").

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  6. Garantizar mercados de trabajo inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo y hacer que el trabajo resulte remunerador para los solicitantes de empleo, entre ellos las personas desfavorecidas, y para las personas inactivas. Para ello deben adoptarse medidas activas y preventivas del mercado de trabajo, como la definición temprana de las necesidades, la ayuda en la búsqueda de empleo, la orientación y formación en el marco de planes de acción personalizados, etc., deben revisarse los incentivos y medidas disuasorias derivados de los regímenes fiscales y de prestaciones y el desarrollo de nuevas fuentes de empleo en los servicios a los individuos y a las empresas (directriz integrada núm. 19).

  7. Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo mediante la modernización y fortalecimiento de las instituciones del mercado de trabajo, una mayor transparencia de las oportunidades de empleo y formación a escala nacional y europea para facilitar la movilidad en toda Europa; una mejor previsión de las necesidades de cualificación, los déficit y los estrangulamientos del mercado de trabajo; la gestión adecuada de la migración económica (directriz integrada núm. 20).

    * Prioridad número dos: mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas y aumentar la flexibilidad de los mercados laborales. Se trata básicamente de mejorar la capacidad de empresas y trabajadores para gestionar los cambios económicos y sociales, combinando flexibilidad con seguridad y actuando en aspectos como la organización el trabajo y el funcionamiento del mercado de trabajo. Esta prioridad se concreta en dos directrices:

  8. Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales. Para ello deben adoptarse medidas como la adaptación de la legislación sobre empleo -revisando en su caso las diferentes modalidades contractuales y la normativa sobre el tiempo de trabajo-, medidas para hacer frente al trabajo no declarado, medidas para anticipar y gestionar positivamente los cambios con el fin de minimizar los costes sociales y facilitar la adaptación, la difusión de métodos de organización del trabajo innovadores, así como una mayor facilidad para la movilidad geográfica y funcional y la creación de empresas (directriz integrada núm. 21, que hay que poner en conexión con la directriz integrada núm. 4: "promover una mayor coherencia entre las políticas macroeconómicas y estructurales").

  9. Velar porque los salarios y otros costes laborales evolucionen de manera favorable al empleo, respetando el protagonismo que en este ámbito corresponde a los interlocutores sociales (directriz integrada núm. 22, que hay que poner en conexión con la directriz integrada núm. 5: "garantizar una evolución de los salarios que contribuya a la estabilidad macroeconómica y el crecimiento").

    * Prioridad número tres: aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora de la educación y las cualificaciones. Incluye las siguientes directrices:

  10. Ampliar y mejorar la inversión en capital humano mediante el establecimiento de estrategias adecuadas de aprendizaje permanente, de acuerdo con los compromisos europeos, incluidos incentivos adecuados y mecanismos de reparto de costes para las empresas, las autoridades públicas y los ciudadanos, en particular para reducir considerablemente el porcentaje de alumnos que abandonan prematuramente los estudios; la mejora del acceso a la formación profesional inicial, a la enseñanza secundaria y a la enseñanza superior, incluso al aprendizaje profesional y a la formación en el espíritu empresarial; el aumento de la participación en la formación continua y en el lugar de trabajo a lo largo de toda la vida, especialmente para los trabajadores poco cualificados y de Page 53mayor edad (directriz integrada núm. 23, que hay que poner en conexión con la directriz integrada núm. 12: "Incrementar y mejorar la inversión en I+D").

  11. Adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias mediante una mejor definición de las necesidades profesionales y las competencias clave y la anticipación a las necesidades futuras en materia de cualificaciones; la ampliación de la oferta de herramientas de educación y formación; la creación de marcos destinados a favorecer la transparencia de las cualificaciones, su reconocimiento efectivo y la convalidación de la educación no formal e informal; la garantía del atractivo, la apertura y un elevado nivel de calidad de los sistemas de educación y formación (directriz integrada núm. 23).

    Este nuevo paquete de líneas directrices en materia de empleo no supone un cambio radical, ni siquiera una evolución significativa, en la orientación que pretende darse a las políticas de empleo. El precedente conjunto de líneas directrices, adoptado en 2003 y prorrogado a 2004, acentuaba también la importancia de las medidas activas de lucha contra el paro, el envejecimiento activo y la búsqueda de flexibilidad combinada con seguridad en el empleo. Como se ha puesto de relieve, "en el fondo los principios perduran, aunque la formulación escogida en la nueva versión parezca ser más consensual: se prefiere fifavorecer un enfoque basado en el ciclo de la vidafl a fipromover el envejecimiento activofl; fimejorar la respuesta a las necesidades del mercado de trabajofl sustituye a fipromover la capacidad de adaptación al trabajo y a la movilidadfl"43.

Las medidas laborales del programa nacional de reformas de España

El Programa Nacional de Reformas de España44 plantea como objetivo prioritario lograr la plena convergencia con la Unión Europea en renta y empleo en 2010, para lo cual establece siete grandes ejes de actuación, que tratan de dar respuesta a las Directrices Integradas para el Crecimiento y el Empleo. El primer gran objetivo -la convergencia real en renta per capita- requiere avances en el terreno de la productividad, dado que los logros alcanzados en este terre- no en el pasado inmediato se han debido al incremento de la tasa de empleo, que ha seguido una evolución claramente ascendente, pasando del 56,3 por 100 en 2000 al 61,1 por 100 en 200445. Para el año 2010 el PNR fija como objetivo alcanzar una tasa de empleo del 66 por 100, un punto por encima del actual promedio comunitario. Para alcanzar este último objetivo se requerirá que la tasa de paro masculina se sitúe significativamente por debajo de la media europea y que la femenina se iguale a la europea. En términos de participación también se requerirá que la tasa de actividad masculina continúe avanzando y que la femenina se iguale a la europea.

Los siete grandes ejes de actuación del PNR son los siguientes:

1. Refuerzo de la estabilidad macroeconó- mica y presupuestaria.

2. Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte y Programa AGUA.

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3. Aumento y mejora del capital humano.

4. Estrategia de investigación, desarrollo e innovación [I+D+i] [INGENIO 2010].

5. Más competencia, mejor regulación, eficacia de las Administraciones Públicas y competitividad.

6. Mercado de trabajo y diálogo social.

7. Plan de fomento empresarial.

En relación con cada una de estas grandes líneas de actuación el Programa realiza un diagnóstico de la situación, establece unos objetivos específicos y prevé finalmente un conjunto de medidas dirigidas a su cumplimiento. Estas medidas "se dirigen a corregir las debilidades detectadas en la economía española y, por tanto, a lograr un sistema productivo más moderno. Busca un equilibrio entre las necesidades crecientes asociadas al incremento de la población con la flexibilización y aumento de la oferta agregada. Las acciones de política económica aquí contempladas se encaminan a mejorar las dotaciones de capital humano, tecnológico y de infraestructuras, aumentar la competencia y eficiencia de sectores clave, incluyendo la modernización de los servicios prestados por las administraciones públicas; potenciar la iniciativa emprendedora de toda la sociedad y favorecer la internacionalización de nuestras empresas; reducir la tasa de temporalidad prestando especial énfasis en la transversalidad de género y la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. En resumen, una vía para aumentar la productividad sin menoscabo de la cohesión social"46.

Como puede apreciarse, son dos los ejes susceptibles de incluir medidas y actuaciones relativas al empleo y al mercado de trabajo y a la formación para el empleo: los relativos al aumento y mejora del capital humano [eje nº 3] y al mercado de trabajo y diálogo social [eje nº 6]. El capital humano es un recurso productivo que no sólo contribuye al crecimiento, sino que constituye, además, uno de los pilares básicos para conseguir la igualdad de oportunidades en nuestra sociedad. El adecuado funcionamiento y la calidad de los sistemas educativos son aspectos vitales para la formación del capital humano durante las diferentes etapas educativas. El programa desglosa las iniciativas y actuaciones a llevar a cabo en el ámbito de la educación y de la formación en doce apartados, coincidentes en gran medida con los distintas etapas del sistema educativo, desde la educación infantil hasta la enseñanza superior y la formación continua47, apartado al que se presta una especial atención en el marco de este estudio por constituir la modalidad formativa directamente más vinculada al empleo y al funcionamiento del mercado de trabajo. El PNR reconoce la contribución esencial de la formación continua a la mejora del capital humano al ofrecer a los trabajadores ocupados nuevos conocimientos y habilidades para el empleo y a los desocupados un aumento de sus oportunidades de incorporación al mercado de trabajo. España se encuentra muy por debajo de la media de la UE en la tasa de participación en formación continua [25 por 100 de laPage 55población entre 25 y 64 años, frente a una media ligeramente superior al 40 por 100] y desde luego muy por detrás de países como Austria y Luxemburgo, con tasas superiores al 80 por 100, y los países nórdicos, con tasas superiores al 70 por 10048. La aproximación a la situación de países de nuestro entorno exige un esfuerzo especial en esta materia, particularmente en los aspectos relacionados con la sociedad de la información.

Los objetivos específicos relativos a la formación permanente suponen duplicar para 2008 el porcentaje de población que la recibe, pasando del 5,2 por 100 -datos de 2004- al 10 por 100 dicho ejercicio y al 12,5 por 100 en 2010. La mejora de la formación continua de ocupados y de desocupados para favorecer el aprendizaje a lo largo de toda la vida pasa por reforzar la concertación social y profundizar en la capacidad de gestión de las Comunidades Autónomas y en la cooperación de éstas con el Estado. El nuevo sistema de formación profesional para el empleo que se pondrá en marcha en 2006 pretende impulsar y difundir la formación entre empresarios y trabajadores, favorecer el acceso de las PYMES a la formación y facilitar formación a los trabajadores que más la necesitan, como los trabajadores de más edad y los que trabajan en sectores en procesos de reestructuración. Para ello se prevén las siguientes actuaciones:

- Creación de un subsistema único de formación profesional para el empleo, en el que se integren la formación ocupacional y la continua, que garantizará el aprendizaje a lo largo de la vida de los trabajadores, tanto de los ocupados como de los desempleados.

- Desarrollo de planes de formación de empresas que cubran las necesidades de formación de los trabajadores.

- Aumento y mejora de la calidad de la formación continua de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas.

- Desarrollo de sistemas de acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de los procesos formativos, tanto formales como informales, y de la experiencia laboral.

Los instrumentos previstos para llevar a cabo la reforma son los siguientes:

- Un sistema de bonificaciones de la cuota de formación para las empresas que realicen formación para sus trabajadores. Se prevén servicios de apoyo y asistencia a las PYMES desde las Administraciones y a través de los interlocutores sociales.

- Permisos individuales de formación.

- Contrato para la formación para favorecer la inserción laboral y la formación teórico-práctica de los jóvenes.

- Programas públicos de empleo-formación.

- Desarrollo de acciones de apoyo y acompañamiento de la formación.

- Contratos-programa, convenios o similares que doten a la oferta formativa de estabilidad y permanencia en el tiempo.

- Centros de referencia nacional especializados por sectores productivos para llevar a cabo acciones formativas, experimentales y de innovación en materia de formación profesional para el empleo.

- Creación de una red de Centros Integrados de Formación Profesional con la finalidad de desarrollar la integración de las ofertas de formación profesional para que las personas puedan acceder a una oferta de formación profesional que mejore sus condiciones de empleabili-Page 56dad. Esta oferta estará referida al Catá- logo Nacional de Cualificaciones Profesionales y conducirá a la obtención de Títulos de formación profesional y de Certificados de profesionalidad.

La principal novedad en este ámbito es la anunciada creación de un "subsistema de formación profesional para el empleo" que englobe las acciones de formación ocupacional y de formación continua, que ahora se desarrollan de forma independiente al amparo de su normativa específica. Los instrumentos previstos para abordar la reforma son los ya conocidos -bonificaciones de cuotas, permisos formativos, contrato para la formación, programas públicos de formación y empleo, etc.-, sin que se aprecie un esfuerzo especial en "diseñar estrategias de aprendizaje permanente accesibles a todos en las escuelas, empresas (....) conforme a los acuerdos europeos, incluidos incentivos adecuados y mecanismos de reparto de costes con vistas a mejorar la participación en formación continua y en el lugar de trabajo a lo largo de toda la vida", como demanda la directriz núm. 23. Habrá que esperar al anunciado diseño del subsistema único de formación para el empleo para comprobar si efectivamente incorpora medidas para incentivar la participación en acciones de formación continua que permitan conseguir los objetivos que se marca el propio PNR, que suponen, para 2008, duplicar el porcentaje de población que recibe formación permanente.

El eje relativo al mercado de trabajo y al diálogo social se concentra principalmente en la consecución de objetivos cuantitativos [aumento de la tasa de empleo, reducción de la temporalidad, de la siniestralidad y del desempleo, etc.]. En concreto, el Programa fija como objetivos en materia de empleo los siguientes:

- Alcanzar una tasa de empleo del 66 por

100. Este objetivo constituye, como se sabe, uno de los grandes objetivos del PNR y como tal figura en la introducción al mismo orientando sus siete ejes de actuación.

- Aumentar la tasa de empleo femenino desde el 48 hasta el 57 por 100, superando así la media europea.

- Incrementar la tasa de ocupación de los trabajadores mayores (55-64 años).

- Reducir la tasa de desempleo juvenil desde el 22,1 por 100 hasta el promedio actual de la Unión Europea a 25 miembros (18,6 por 100). Para el 2008 se fija un objetivo intermedio del 19,3 por 100.

- Reducir la siniestralidad laboral, medida como índice de incidencia, en un 15 por 100.

- Reducir la temporalidad.

- Reducir la tasa de desempleo.

- Reducir el paro de larga duración.

- Mejorar la intermediación laboral efectuada por los Servicios Públicos de Empleo.

El PNR recuerda la suscripción por parte del Gobierno y los interlocutores sociales de la "Declaración para el diálogo social" en julio de 200449, a raíz de la cual se constituyeron diferentes mesas de negociación dedicadas al Page 57análisis del mercado de trabajo, de la prevención de riesgos laborales, de la reforma de la Seguridad Social y de la reforma de la formación continua. Dado que sobre todos estos temas aún se estaba dialogando y negociando cuando se elaboró el PNR, el Gobierno optó por incluir en él las medidas que pretendía llevar a cabo y, en su caso, plantear en el marco del diálogo social. Estas medidas se completarían posteriormente con los resultados alcanzados en el proceso de diálogo y negociación que se está desarrollando. Las medidas relacionadas con el Mercado de Trabajo se estructuran en doce apartados:

1. Medidas para incrementar el empleo de los jóvenes en respuesta a las demandas del Pacto Europeo por la Juventud, que implican una reforma del sistema de bonificaciones, incorporando a los menores de treinta años entre los colectivos susceptibles de contratación indefinida bonificada; una propuesta de formación, reciclaje o empleo para cada joven desempleado en un plazo de seis meses; y un aumento de los periodos de trabajo y de prácticas en las empresas y de formación a tiempo parcial en otro Estado miembro de la Unión.

2. Medidas para aumentar la tasa de ocupación femenina y eliminar su discriminación laboral entre las que destaca el proyecto de ley de igualdad entre hombres y mujeres con medidas laborales para lograr el avance en la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, para luchar contra la discriminación salarial y para elaborar planes de igualdad que incentiven a las empresas a realizar acciones positivas; planes para promover el acceso al empleo -el 60 por 100 de las medidas de acción positiva se dirigirán a mujeres-, y la puesta en marcha de incentivos en relación con las trabajadoras víctimas de violencia de género.

3. Medidas dirigidas a favorecer la conciliación entre la vida laboral y personal, mejorando la flexibilidad y seguridad del permiso laboral para el cuidado de los hijos y ampliando su duración en determinados supuestos, como la discapacidad o la adopción.

4. La puesta en marcha de la Ley de autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia que, además de contribuir a la conciliación de la vida laboral y personal, desarrollará nuevas fuentes de empleo y contribuirá a elevar las tasas de empleo y de actividad femeninas.

5. Medidas dirigidas a apoyar la prolongación de la vida activa y la modernización de los sistemas de protección social que supondrán un refuerzo del principio de contributividad y la simplificación de las modalidades de jubilación anticipada, con el objetivo de retrasar la edad efectiva de jubilación. En este apartado se incluyen también medidas de formación específica para los parados de larga duración y un nuevo programa de renta activa de inserción dirigido a los mayores de 45 años que tengan especiales necesidades económicas.

6. Medidas para favorecer la integración laboral de las personas con discapacidad y otros colectivos en situación o riesgo de exclusión social, entre las que se encuentran la regulación de empleo con apoyo, la creación de equipos multiprofesionales, el diseño de específicos itinerarios de inserción laboral y las relacionadas con las empresas de inserción y los centros especiales de empleo.

7. Medidas dirigidas a mejorar el funcionamiento de las instituciones del mercado de trabajo, modernizando los Servicios Públicos de Empleo implantan- Page 58do un nuevo diseño organizativo y de gestión y creando plataformas para la integración laboral -integración y coordinación de los sistemas de información de los SPE y creación de un sitio común en la red telemática para asuntos relacionados con las oportunidades de empleo y la formación en España y en la Unión Europea-. Se propone asimismo, una mejora de la gestión de las prestaciones por desempleo y la actualización del salario mínimo interprofesional, creando un nuevo indicador público de renta de efectos múltiples50. Se prevé de nuevo la autorización a los convenios colectivos para establecer cláusulas de jubilación forzosa coherentes con la consecución de objetivos de política de empleo.

8. La gestión adecuada de los flujos migratorios, mejorando la gestión de la inmigración económica con la contratación y la formación de los trabajadores en origen; adecuando la mano de obra a las necesidades reales de las empresas e implementando un plan estratégico de integración de inmigrantes.

9. Medidas destinadas a reducir la temporalidad. El objetivo en este ámbito es mejorar el modelo existente adoptando medidas que permitan transitar hacia un nuevo escenario que fomente la estabilidad en el empleo, pero sin crear incertidumbres que puedan afectar a la creación de empleo. Las medidas previstas se concretan en la revisión de las figuras contractuales de trabajo temporal y de los costes de la contratación, tanto temporal como indefinida; la revisión del marco jurídico de las empresas de trabajo temporal, y la actuación de la Inspección de Trabajo dirigida a aflorar el trabajo irregular.

10. Medidas para promover el empleo autónomo y la economía social, que afectan a fórmulas como el autoempleo, las cooperativas y las sociedades laborales.

11. Medidas para mejorar el sistema de salud y seguridad en el trabajo, capítulo abordado en el marco del diálogo social y que afecta a aspectos como la potenciación del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo o el aumento de dotaciones destinadas a la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, entre otros.

12. Apoyo al mantenimiento y consolidación del Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva [AINC] de 2005 en el que se recogen compromisos de moderación salarial con el fin de contribuir a controlar la inflación, al crecimiento del empleo y al aumento de las inversiones productivas.

El conjunto de actuaciones previstas para cumplir los objetivos relacionados con el mercado de trabajo y el diálogo social [eje núm. 6] conforma un programa de actuación en materia de política laboral y de empleo a corto y a medio plazo que afecta a un amplio y variado conjunto de aspectos y temas laborales y sociales. Los doce grupos o tipos de medidas previstas se pueden sistematizar en función de un criterio de afinidad material en tres grupos:

Page 59

1. Medidas dirigidas a la consecución de objetivos cuantitativos de empleo de determinados colectivos de desempleados, ya se trate de jóvenes, de mujeres, de trabajadores mayores o de discapacitados. Se trata por lo general de medidas que afectan a los instrumentos característicos de la política de empleo [bonificaciones e incentivos, acciones formativas, planes de acceso al empleo, etc.].

2. Medidas dirigidas a la consecución de objetivos cualitativos que tienen incidencia en el nivel de empleo, como la conciliación de la vida laboral con la personal y familiar, la atención a las personas dependientes o la modernización de los sistemas de protección social.

3. Medidas relacionadas con el funcionamiento del mercado de trabajo, tanto a nivel institucional [modernización de los Servicios Públicos de Empleo], como por lo que se refiere a la corrección de sus principales disfunciones [la elevada tasa de temporalidad, la gestión de la inmigración o la mejora de la seguridad y salud en el trabajo].

Como se recoge en el propio PNR, prácticamente la totalidad de estas medidas están siendo objeto de tratamiento y discusión en el proceso de diálogo social abierto en julio de 2004 con la suscripción de la Declaración para el diálogo social y la constitución de mesas de negociación para abordar temas específicos -el mercado de trabajo, la Seguridad Social, la formación continua, la prevención de riesgos laborales y la atención a las personas dependientes-, habiéndose alcanzado ya acuerdos significativos en algunas de ellas. "La base sobre la que se está desarrollando el diálogo, señala el propio PNR, es la búsqueda de la combinación de flexibilidad para las empresas y seguridad para los trabajadores, de cara a conseguir un mercado de trabajo adaptado a las necesidades impuestas por el proceso de globalización".

De forma global el PNR es valorado positivamente por la Comisión Europea: "es ambicioso y se polariza en los dos retos más urgentes para el país", "en su conjunto es ambicioso, coherente y bastante completo". En su debe la Comisión apunta que las prioridades para el periodo 2005-2008 no son siempre claras y que ciertas medidas son ambiguas. Por ejemplo, a pesar de señalar los objetivos en materia de empleo, la Comisión critica que el PNR no dé apenas indicaciones sobre el calendario y las consecuencias presupuestarias, lo que hace difícil una evaluación de la posibilidad de alcanzar los objetivos previstos51. La participación de las partes interesadas en el proceso de seguimiento y evaluación del Programa se considera positiva, aún criticando el hecho de que no se incluyan informaciones más precisas sobre el nivel de participación y consulta ni de los esfuerzos desplegados para consultar y sensibilizar el conjunto de la sociedad civil. Por lo que se refiere de forma específica al ámbito de la política de empleo, la Comisión suscribe los objetivos del PNR, aunque en relación con algunas medidas de actuación critique aspectos como la ausencia de precisiones sobre su financiación, sobre todo en el ámbito de la educación y de la formación permanente. Uno de los puntos débiles del Programa que, a juicio de la Comisión, necesitarían de una mayor atención es precisamente la segmentación del mercado de trabajo y la necesidad de incrementar la participación de la mujer en el empleo. "En su conjunto, el Programa refuerza los objetivos establecidos en los planes nacionales de acción para el empleo precedentes, al menos por lo que res- Page 60pecta a la mayor parte de los objetivos, ambiciosos pero realistas. De forma general, una mayor claridad sería positiva para las medidas, y principalmente una toma en consideración más atenta de las disparidades regionales, una información más especializada sobre la promoción del trabajo de las mujeres e indicaciones más precisas sobre los medios presupuestarios. El éxito dependerá en gran medida de los resultados del diálogo social en curso"52.

El proceso de diálogo social iniciado en julio de 200453 comenzó a dar sus primeros frutos en los primeros meses de 2006 con la suscripción por el Gobierno y los interlocutores sociales de varios acuerdos sobre mate- rias concretas, la formación para el empleo -Acuerdo de 7 de febrero de 2006-, la reforma del mercado de trabajo - Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo de 9 de mayo de 2006- y el sistema de protección social54.

El pacto de mayor alcance en el ámbito de la política de empleo es el llamado "Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo" firmado por el Gobierno y los interlocutores sociales -las organizaciones sindicales Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores y las asociaciones empresariales CEOE y CEPYME- el 9 de mayo del 2006. El Acuerdo recoge tres tipos de actuaciones:

1. Medidas dirigidas a impulsar y apoyar el empleo, la contratación indefinida y la conversión de empleo temporal en fijo.

2. Medidas para limitar la utilización abusiva de contratos temporales y para introducir mayor transparencia en la subcontratación de obras y servicios entre empresas cuando comparten un mismo centro de trabajo.

3. Medidas destinadas a potenciar la eficiencia de las políticas activas de empleo y la capacidad de actuación del Sistema Nacional de Empleo y a mejorar la protección de los trabajadores desempleados.

"El Acuerdo refleja el convencimiento de que la apuesta por la mejora de la productividad del trabajo y de la competitividad empresarial -que son dos de los grandes desafíos de futuro para la economía española- debe pasar necesariamente por alcanzar un mayor nivel de estabilidad en el empleo". Esta declaración, incluida en la introducción del Acuerdo, expresa la filosofía sobre la que se sustentan las medidas propuestas en el mismo: "la apuesta estratégica por la estabilidad del empleo" como vía necesaria para mejorar la productividad del trabajo y la competitividad empresarial.

Como se ha recordado ya, la tasa de temporalidad española dobla con creces la media comunitaria, afectando en mayor medida a los sectores más débiles de la población activa: mujeres55, trabajadores poco cualificados Page 61e inmigrantes. La alta tasa de temporalidad española es el principal efecto perverso de una política de fomento de empleo, la realizada durante los años ochenta, centrada casi de forma exclusiva y obsesiva en la promoción de la contratación temporal. A principios de los años noventa se comienza a tomar conciencia de los efectos negativos, para los trabajadores que la padecen y para el sistema económico en su conjunto, de la política de flexibilidad laboral que se apoya principalmente en el fomento de la contratación temporal: inseguridad y precariedad con efectos nocivos sobre las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores y excesiva rotación de la mano de obra con repercusiones negativas en los gastos de protección por desempleo, en la inversión en formación y capital humano por las empresas y en la tasa de siniestralidad laboral.

La corrección de rumbo se inicia de forma tímida con la reforma de 1994, reconduciendo al contrato temporal de fomento del empleo hacia la promoción de la colocación de colectivos de desempleados con especiales dificultades de inserción laboral, y continúa de forma más decidida en 1997 con el Acuerdo Inter- confederal para la Estabilidad en el Empleo y las normas estatales que incorporan su contenido: RD-ley 8/1997 y Ley 63/1997, restringiendo aún más la utilización de la citada fórmula de contratación temporal y creando una nueva figura contractual -el contrato para el fomento de la contratación indefinida- con la que se busca disipar temores y proporcionar seguridad a los empresarios rebajando la indemnización correspondiente al despido objetivo declarado improcedente. El diseño inicial de este tipo contractual respondía al de una medida coyuntural de fomento del empleo estable de determinados colectivos de trabajadores. Ello se reflejaba en dos elementos estructurales de su régimen jurídico: su limitada vigencia temporal -cuatro años a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/1997, de 16 de mayo- y su aplicación circunscrita a ciertas categorías de trabajadores, así como a los trabajadores que tuvieran una vinculación temporal con la empresa56. Pero el mero transcurso del tiempo se encargaría de cerrar esta vía de acceso el empleo estable. Ello ocurrió en primer término con la posibilidad de transformación de los contratos temporales en contratos indefinidos de fomento, dado que ello sólo era posible en relación con los contratos temporales vigentes en el momento de la entrada en vigor del Real-Decreto-ley 8/1997 o que se suscribieran hasta transcurrido un año desde la misma. Transcurrido dicho plazo la posibilidad de conversión quedaba en manos de la negociación colectiva. Por otro lado, el transcurso de los cuatro años de vigencia de la norma cerraría toda posibilidad de concertar contratos de este tipo. Antes de que venciera este último plazo, una nueva intervención normativa -el Real Decreto-ley 5/2001 y la posterior Ley 12/2001, de 9 de julio- de reforma del mercado de trabajo procedió a dar estabilidad al contrato para el fomento de la contratación indefinida eliminando la limitación temporal para la que inicialmente estaba previsto. De esta forma, el nuevo contrato pasa a adquirir una estabilidad normativa de Page 62la que anteriormente carecía, si bien la conversión de contratos temporales en indefinidos se limita de nuevo a los celebrados antes de una determinada fecha -el 31 de diciembre de 2003-57.

Las restricciones temporales a la transformación en contratos indefinidos de fomento de los contratos temporales persiguió básicamente el objetivo de desencadenar un proceso de conversión de contratos temporales en indefinidos que tuviera efectos significativos sobre la tasa de temporalidad. La tasa de temporalidad, que se situaba a finales de 1996 en el 33,9 por 100, pasó a ser del 30,6 por 100 en 2003. Pero el proceso de reducción de la temporalidad se está viendo obstaculizado por el constante incremento de la misma en el sector público. La proporción de empleados temporales en el sector público pasó del 16,1 al 22,7 por 100 en el periodo 1995-2003, mien- tras que en el sector privado la temporalidad se redujo en el mismo periodo del 40,7 al 32,5 por 100, con un descenso algo mayor entre las mujeres [del 45,4 al 35 por 100] que entre los varones [38,4 al 31,1 por 100]58. Como indica el Consejo Económico y Social en su Memoria de 2004, "al margen del obstáculo que haya supuesto el comportamiento del sector público para una mayor reducción de la tasa de temporalidad en el conjunto del mercado de trabajo en España, e incluso obviando el mal resultado de 2004, parece incuestionable que las políticas adoptadas hasta ahora han tenido un efecto claro, aunque insuficiente en la reducción de la temporalidad en el sector privado: del 39,5 por 100 en 1996 al 34,7 por 100 en 2004, casi cinco puntos de descenso"59.

De forma paralela a las reformas normativas, cuyo origen negociado no puede obviarse, la lucha contra la temporalidad y la precariedad en el empleo ha constituido también una prioridad de la política contractual de los interlocutores sociales. Los sucesivos Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva [ANC para 2003, prorrogado para 2004 y ANC de 2005 prorrogado para 2006] han incorporado criterios favorecedores de la contratación indefinida y de conversión en indefinidos de contratos temporales60.

El Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo61 se propone dar un nuevo impulso al contrato para el fomento de la contratación indefinida, para lo cual abre de nuevo la posibilidad de que puedan transformarse los contratos de aquellos trabajadores que estuvieran vinculados a la empresa con un contrato de duración determinada o temporal ya existentes o que se celebren con anterioridad a 31 de diciembre de 2007 (art. Page 6310 RD-ley 5/2006). Se establece de nuevo un término como ya ocurriera en ocasiones anteriores con la finalidad de impulsar un movimiento concentrado en el tiempo de conversión de contratos temporales en contratos indefinidos. El Acuerdo recoge además un "plan extraordinario de conversión de empleo temporal en fijo" que consiste en la bonificación de la conversión en indefinidos de los contratos temporales suscritos con anterioridad a 1 de junio de 2006, siempre que la transformación se efectúa antes del 1 de enero de 2007. La cuantía anual de la bonificación es de 800 euros durante un periodo de tres años (art. 3 RD-ley 5/2006).

El otro frente de lucha contra la temporalidad que recoge el Acuerdo es el destinado a evitar el encadenamiento abusivo de contratos temporales. Como es sabido, cada modalidad de contratación temporal se define en función de la satisfacción de una necesidad temporal o coyuntural de mano de obra e incorpora una limitación de la duración del contrato en el tiempo vinculada a la necesidad que satisface. Cada tipo contractual temporal tiene, pues, límites temporales precisos, fijados de forma directa -como en el contrato eventual o los contratos formativos- o indirecta -es el caso del contrato de obra o servicio o del contrato de interinidad-, cuya trasgresión se sanciona con la conversión del contrato en indefinido. Ahora bien, la realidad había mostrado que con frecuencia los contratos temporales se sucedían unos a otros, realizando el trabajador las mismas tareas en la misma empresa al amparo de contratos sucesivos. La causa de ello era que la normativa laboral dejaba resquicios que permitían un uso abusivo de la contratación temporal consistente en el "encadenamiento de contratos", prolongando de esta forma la situación de precariedad del trabajador. Que no se trata de un fenómeno específicamente español lo acredita el hecho de que la Directiva comunitaria que acoge el acuerdo sobre el trabajo de duración determinada -Directiva 99/70/CE, de 28 de junio de 1999- tenga como objeto precisamente el de "establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada", recogiendo medidas destinadas a evitar la utilización abusiva como la introducción de razones objetivas que justifiquen la renovación de los contratos, la fijación de una duración máxima total de los sucesivos contratos o del número de renovaciones de que serían susceptibles. Se trata, en todo caso, "de un encargo bastante matizado porque se prevé para los supuestos en que no existan medidas legislativas equivalentes y se obliga a tener en cuenta "las necesidades de los distintos sectores y/o categorías", algo nada fácil para una regulación interprofesional"62.

Acogiendo estas previsiones, el Real Decreto-ley 5/2001 y posteriormente la Ley12/2001, de 9 de julio, de Medidas urgentes de mejora de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, introdujeron una medida dirigida a corregir el abuso en la contratación temporal invitando a la negociación colectiva a establecer "requisitos dirigidos a prevenir los abusos en la utilización sucesiva de la contratación temporal" [artículo 15.5 ET]. No parece que esta previsión haya tenido la acogida deseable en los procesos de negociación sectorial y empresarial y ante la persistencia del fenómeno63, el Acuerdo para la mejora del crecimiento y el empleo propone sustituir la actual Page 64redacción del artículo 15.5 ET por otra nueva con la finalidad de atribuir "la condición de trabajadores fijos" -titulares, por tanto, de un contrato por tiempo indefinido- a aquellos trabajadores que, en un periodo de treinta meses, hubieran estado contratados durante un plazo superior de veinticuatro, con o sin solución de continuidad, por la misma empresa y ocupando el mismo puesto de trabajo, mediante dos o más contratos temporales, sea directamente o a través de su puesta a disposición por empresas de trabajo temporal, con las mismas o diferente modalidades de contratos de duración determinada, a excepción de los contratos formativos, de relevo y de interinidad. De forma adicional, se encomienda a la negociación colectiva la tarea de establecer requisitos dirigidos a prevenir la utilización abusiva de contratos temporales con distintos trabajadores para desempeñar el mismo puesto de trabajo cubierto anteriormente con contratos de ese carácter, con o sin solución de continuidad, incluidos los contratos de puesta a disposición realizados con empresas de trabajo temporal; todo ello en función de las peculiaridades de cada actividad y de las características del puesto de trabajo. Estas previsiones no serán aplicables a los contratos formativos, de relevo e interinidad [Art. 12 Dos RD-ley 5/2006 que da una nueva redacción al art. 15.5 ET]64.

La medida recuerda una de las propuestas sindicales planteadas en el proceso de diálogo social desarrollado a finales del 2000 con motivo de la expiración del Acuerdo Intercon- federal para la Estabilidad en el Empleo de 1997 y que en aquel momento, como es sabido, no prosperó65. El sentido de la norma es atribuir la condición de trabajador fijo a aquel que hubiera estado ocupando en la misma empresa un puesto de trabajo -esto es, desarrollando las mismas funciones- al amparo de sucesivos contratos temporales durante un periodo de tiempo prolongado. Transcurrido, pues, el periodo fijado -veinticuatro meses dentro de un periodo de treinta-, la vinculación con la empresa se transformaría, por efecto directo de la ley, en un contrato por tiempo indefinido. Se trataría de una novación contractual realizada ope legis, al margen de la voluntad efectiva de las partes. La exclusión expresa de los contratos formativos, de relevo e interinidad -justificada por la finalidad y las características de cada uno de ellos- y la propuesta supresión del contrato de inserción limitan de hecho la operatividad de la norma a los contratos de obra y servicio y eventual por las circunstancias de la producción [artículo 15.1 a) y b) ET], que son de hecho los que con frecuencia dan lugar al fenómeno de contratación en cadena cuyos abusos se tratan de evitar. La medida deja, no obstante, ciertos resquicios que pueden suponer una disminución de su eficacia y puede tener en algunos supuestos efectos contrarios a los pretendidos. Entre los primeros se encuentra el cambio, real o meramente formal, de puesto de trabajo, en cuyo caso no Page 65se cumpliría uno de los requisitos por la norma; entre los segundos cabe pensar en la práctica de alternar la contratación de trabajadores para evitar de esa forma que su vinculación con la empresa se alcance el periodo mínimo de veinticuatro meses que prevé el Acuerdo66.

El límite al encadenamiento de contratos se aplican también a los que celebren las Administraciones Públicas y sus Organismos Autónomos, pero sin perjuicio de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, por lo que dicha aplicación no constituirá un obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo a través de los procedimientos ordinarios de acuerdo con lo establecido por la normativa aplicable [disposición adicional decimoquinta RD-ley 5/2006].

La experiencia en todo caso demuestra que las reformas normativas dirigidas a limitar la contratación temporal y a reforzar el principio de causalidad no siempre tienen los efectos pretendidos. Así, por ejemplo, las restricciones a la contratación temporal de fomento del empleo introducidas en 1992 -aumento del periodo mínimo de duración de seis a doce meses- y 1994 -pasó a enmarcarse en programas anuales de fomento del empleo de ciertos colectivos de trabajadores- no se tradujo en una disminución de la temporalidad, sino en un desplazamiento de la misma hacia otras modalidades de contratación temporal, incrementándose el índice de rotación de los trabajadores contratados y aumentando el fenómeno de la contratación temporal sucesiva dentro de la misma empresa67. La potenciación del papel de la auto- nomía colectiva en la regulación y uso de la contratación temporal estructural, en lugar de contribuir a su racionalización, supuso una flexibilización del régimen de los contratos de obra y servicio y eventual por circunstancias de la producción, "de manera que estas dos modalidades de contratos de duración determinada terminarán por convertirse, a menudo, en el firefugiofl o la alternativa de la extinguida contratación temporal excepcional"68.

Sin tratar de minimizar la función propia de la norma jurídica a la hora de regular y encauzar la realidad social -las prácticas empresariales de contratación de mano de obra en este caso- no puede desconocerse el papel que tienen en este contexto factores extra o metajurídicos, como la llamada "cultura de la temporalidad", identificada a veces como la "aversión empresarial al contrato indefinido"69, o las dificultades intrínsecas de control de tales prácticas en un sistema de libertad de empresa que apuesta por un mercado de trabajo flexible y adaptable a los cambios del entorno. En este sentido cabe esperar que los sucesivos e insistentes llamamientos a la utilización adecuada de la contratación temporal y a la lucha contra el abuso contenidos en los últimos Acuerdos Interconfederales de Negociación Colectiva, junto a la política de incentivo económico de la contratación indefinida, calen en los empresarios individuales y penetren de forma efectiva en la Page 66política de contratación de las empresas de forma que disminuya sensiblemente la tasa de temporalidad acercándose a la media de la Unión Europea.

El nuevo impulso que se quiere dar a la contratación por tiempo indefinido se complementa con un nuevo programa de incentivos consistente en la bonificación de cuotas a la Seguridad Social cuando se contrate por tiempo indefinido a trabajadores pertenecientes a determinados colectivos: mujeres, jóvenes entre dieciséis y treinta años, mayores de cuarenta y cinco años, etc. La bonificación consiste en una cantidad fija anual por contrato durante un periodo de 4 años -contratación de mujeres o de jóvenes, por ejemplo-, o durante toda la vigencia del contrato, como en el caso de los mayores de cuarenta y cinco años.

El Acuerdo recoge también el nuevo Programa de Fomento del Empleo, consistente en la concesión de bonificaciones a la contratación indefinida de determinados colectivos de trabajadores [nuevo programa de fomento del empleo -arts. 1 a 9 del RD-ley 5/2006-]:

* Mujeres desempleadas, así como víctimas de la violencia de género: 850 euros durante 4 años.

* Mujeres contratadas en los 24 meses siguientes al parto: 1.200 euros durante 4 años.

* Mujeres contratadas después de 5 años de inactividad laboral: 1.200 euros, 4 años.

* Mujeres con contrato suspendido rein- corporadas tras la maternidad: 1.200 euros durante 4 años.

* Mayores de 45 años: 1.200 euros durante toda la vigencia del contrato.

* Jóvenes de 16 a 30 años: 800 euros durante 4 años.

* Otros colectivos y situaciones especiales:

- Parados de al menos 6 meses y personas en situación de exclusión social: 600 euros durante 4 años.

- Conversiones en indefinidos de contratos formativos, de relevo y sustitución de jubilación: 500 euros durante 4 años.

- Personas con discapacidad: 3.000 euros durante toda la vigencia del contrato.

- Personas con discapacidad severa, procedentes de enclaves laborales: 3.200 euros durante toda la vigencia del contrato.

Bonificaciones en supuestos excepcionales de contratación temporal:

* Víctimas de la violencia de género: 600 euros durante toda la vigencia del contrato.

* Personas en situación de exclusión social: 500 euros durante toda la vigencia del contrato.

* Personas con discapacidad: 2. 200 euros durante toda la vigencia del contrato.

La bonificación de cuotas a la Seguridad Social ha sido el instrumento principal de la política de fomento del empleo de determinados colectivos de trabajadores. Hasta ahora la bonificación consistía en un determinado porcentaje de la cuota empresarial por contingencias comunes70. El Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y el Empleo opta por establecer la bonificación en una cantidad fija por contrato y año, con lo cual el incentivo representará un porcentaje mayor del salario cuanto menor sea éste y en este sentido supone un estímulo a la contratación de trabajadores con baja cualificación (y salarios bajos).

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La política de incentivos a la contratación indefinida se acompaña de una reducción de las aportaciones empresariales a la Seguridad Social, si bien únicamente en relación con el desempleo71 -el tipo de cotización pasa del 6 al 5,57 por 100 a partir del 1 de julio del 2006, reduciéndose otro 0,25 adicional a partir del 1 de julio de 200872-. También se reduce a la mitad el tipo de cotización del Fondo de Garantía Salarial, pasando del 0,40 al 0,20 por 100, al mismo tiempo que se mejoran sus prestaciones73. Se responde de esta forma a la vieja reivindicación empresarial de una rebaja de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social como forma de reducción de los costes del factor trabajo y, por ende, de creación de empleo. La respuesta es parcial porque la reducción se limita a la cotización por desempleo y a la aportación del Fondo de Garantía Salarial, sin afectar a la principal fuente de financiación del Sistema, que proviene de la cotización por contingencias comunes.

El contenido del Acuerdo se completa con la propuesta de ciertas reformas en el régimen jurídico de las contratas de obras y servicios y de la cesión ilegal de trabajadores. Las primeras van dirigidas a reforzar los derechos de información de los representantes de los trabajadores -previsión de un libro registro en el que se refleja la información que se les proporciona- y los derechos de los trabajadores de la empresa contratista o subcontratista a formular reclamaciones a través de los representantes de los trabajadores de la empresa principal [artículo 12 siete y ocho del RD-ley 5/2006, de modificación del art. 42 ET]. Se prevé, asimismo, la posible coordinación de los representantes de los trabajadores de la empresa principal y de las empresas auxiliares cuando los trabajadores compartan de forma continuada el mismo centro de trabajo [artículo 12 Nueve RD-ley 5/2006, nuevo apartado 7 del art. 42 ET]. Respecto a la cesión ilegal de trabajadores se incluye en el art. 43 una definición de la misma en los siguientes términos: "en todo caso, se entiende que se incurre en la cesión ilegal del trabajadores contemplada en el presente artículo cuando se produzca alguna de las siguientes circunstancias: que el objeto de los contratos de servicios entre las empresas se limite a una mera puesta a disposición de los trabajadores de la empresa cedente a la empresa cesionaria, o que la empresa cedente carezca de una actividad o de una organización propia y estable, o que no cuente con los medios necesarios para el desarrollo de su actividad, o no ejerza las funciones inherentes a su condición de empresario" [artículo 12 Diez RD-ley 5/2006].

El capítulo tercero del Acuerdo recoge una serie de medidas dirigidas a reforzar las políticas activas y los servicios públicos de empleo y para mejorar la protección de los trabajadores desempleados. La propuesta de más alcance concierne a la Renta Activa de Inserción, que pasa a tener la consideración de derecho subjetivo con una regulación estable -no anual, como hasta ahora-. La modernización de los servicios públicos de empleo se instrumentará a través de un Plan global de Page 68mejora de los recursos materiales y tecnológicos de la red de oficinas de empleo y de un Plan estratégico de recursos humanos para mejorar su estructura organizativa y la situación laboral y retributiva de su personal [Disposición adicional sexta del RD-ley 5/2006].

Por lo que respecta a la política formativa, el proceso de diálogo social ha desembocado en la firma de un acuerdo tripartito -"Acuerdo de formación profesional para el empleo"- en febrero de 2006. La principal novedad del mismo reside en la integración de los subsistemas de formación ocupacional y formación continua en un único sistema de formación para el empleo, garantizando la existencia de ofertas adaptadas a las necesidades de formación de los distintos colectivos de trabajadores. Como es sabido, los programas formativos dirigidos a los trabajadores desempleados se venían realizando hasta ahora al amparo del Plan nacional de formación e inserción profesional [RD 631/1993, de 3 de mayo], mientras que las acciones de formación planificadas y organizadas por las empresas para sus trabajadores así como los permisos individuales de formación integraban el subsistema de formación continua, regulado por el RD 1046/2003, de 1 de agosto.

El Acuerdo de formación profesional para el empleo prevé, como se ha indicado, la integración de los subsistemas de formación ocupacional y de formación continua en un único sistema de formación para el empleo en el marco del aprendizaje a lo largo de la vida y de la Ley Orgánica de las Cualificaciones y de la Formación Profesional [LO 5/2002, de 19 de junio], manteniendo al mismo tiempo las especificidades de cada uno de ellos. "La existencia de un marco normativo único (....) que englobe ambos subsistemas contribuirá a una visión más integral de las políticas formativas dirigidas a los trabajadores"74. Se piensa asimismo que este enfoque también aumentará las posibilidades de acceso a la formación, evitando que la situación del trabajador sea motivo de exclusión de una acción formativa. No obstante, cada sistema mantendrá su especificidad y habrá ofertas diferenciadas y adaptadas a las distintas necesidades de formación.

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[1] La versión consolidada del Tratado con las modificaciones introducidas por el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997 y el Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001 se publicó en el DOCE núm. 325, de 24 de diciembre de 2002.

[2] Vid., entre otros, M. RODRíGUEZ-PIÑERO ROYO, "Los aspectos sociales del Tratado de Ámsterdam", ARAGóN (Cood.), Euro y empleo, CES, Madrid, 1998 y P. L. GOMIS, La política social y de empleo en el Tratado de Ámsterdam, Consejo Económico y Social, Madrid, 1999.

[3] Vid. al respecto, PHILIPPE MARTíN, "Le Traité d'Amsterdam inaugure-t-il une politique commu-nautaire de l'emploi?", Revue Trimestrielle de Droit Européen, nº 36, 2000, pp. 47 y ss.

[4] Vid., Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Luxemburgo (20 y 21 de noviembre de 1997). Dicho Consejo decidió aplicar, de forma inmediata y por consenso, el método previsto en el futuro artículo 128 del Tratado.

[5] Se trata de "la primera consagración formal de este nuevo enfoque [la formulación de una cierta política comunitaria de empleo] al declarar que la lucha contra el desempleo es una tarea prioritaria de la Comunidad y de sus Estados miembros", al mismo tiempo que se formulan cinco áreas prioritarias de acción y se solicita a los Estados la adopción de programas plurianuales, encomendando su seguimiento al Consejo. Con posteriori- dad, en los Consejos Europeos de Cannes y Madrid, celebrados ambos en 1995, se sigue insistiendo en la centralidad del tratamiento del desempleo desde el mismo modelo de una coordinación de las políticas nacionales, sin una vinculación rigurosa y precisa": M. RODRIGUEZ-PIÑERO, "De Maastricht a Ámsterdam: derechos sociales y empleo", Relaciones Laborales, nº 4, 1998, p. 7.

[6] SILVANA SCIARRA, "La constitucionalización de la Europa social. Derechos fundamentales y procedimientos de soft law", Relaciones Laborales, nº 15-16, 2004, p. 132.

[7] Aprobadas por Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 (98/C 30/01).

[8] Para un análisis del último Plan de Acción para el Empleo español vid., D. Mª CAIRóS BARRETO, "La política europea de empleo y los planes nacionales de empleo: el Plan de Empleo del Reino de España 2004-2005", Tribuna Social, nº 176-177, 2005, pp. 32 y ss.

[9] Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003 relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (2203/578/CE).

[10] Vid., CHANTAL EUZéBY, "La Stratégie Européenne pour l'Emploi : un improbable succès", Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, nº 495, février 2006, p. 74.

[11] Decisión del Consejo de 4 de octubre de 2004 (2004/740/CE).

[12] Vid. por todos, F. NAVARRO NIETO, El tratamiento de la política de empleo en la Unión Europea, Consejo Económico y Social, Madrid, 2000, p. 14.

[13] Vid., Silvana SCIARRA, "La constitucionalización de la Europa social. Derechos fundamentales y procedimientos de soft law", Relaciones Laborales, nº 15-16, 2004, p. 123.

[14] Vid., Chantal EUZéBY, "La Stratégie Européenne pour l'Emploi : un improbable succès", Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, cit., p. 77.

[15] Vid., Silvana SCIARRA, "La constitucionalización de la Europa social. Derechos fundamentales y procedimientos de soft law", cit., p. 132.

[16] Vid., Stéphane DE LA ROSA, "Stratégie Européenne pour l'Emploi: les nouvelles orientations", Droit Social, nº 12, 2005, p. 1212 y ss. Para este autor la Estrategia Europea de Empleo presenta un nuevo marco, que se inscribe no obstante en la continuidad de las evoluciones iniciadas hace algunos años. No cabe olvidar que las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa, dentro del capítulo relativo a la modernización del modelo social europeo, establece el objetivo de más y mejores empleos para Europa mediante el desarrollo de una política activa de empleo, invitando al Consejo y a la Comisión a abordar cuatro ámbitos fundamentales: mejorar la empleabilidad y reducir las deficiencias de cualificaciones, dar mayor importancia a la formación continua, aumentar el empleo en los servicios y fomentar todos los aspectos de la igualdad de oportunidades.

[17] Vid. las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Lisboa (23 y 24 de marzo de 2000). Conforme a este documento, alcanzar el objetivo fijado requiere una estrategia global en tres ámbitos: preparar el paso a una economía y a una sociedad basadas en el conocimiento, modernizar el modelo social europeo y mantener sólidas perspectivas económicas y expectativas favorables de conocimiento. Vid., Olivier BAYLLI, "La relance de la stratégie de Lisbonne ou la quête d'un partenariat politique", Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, nº 489, juin, 2005, p. 358.

[19] Ibidem. De ahí que este autor pueda concluir que "los esfuerzos pedidos a los Estados miembros en términos de reformas implican una mayor coherencia con los otros elementos del cuadro macroeconómico. Las discusiones futuras sobre el pacto de competitividad y de crecimiento, por una parte, y las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013, por otra, aparecían como elementos a tomar en cuenta para dar credibilidad a la Estrategia de Lisboa y proporcionarle los medios exigidos por sus ambiciones. Estos tres elementos se convierten así en la primavera de 2004 en los tres vértices de un triángulo virtuoso en el que todo estaba por hacer".

[20] "Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo", Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Win Kok, noviembre de 2004. El Informe señala que la Estrategia de Lisboa es la mejor respuesta de Europa a los múltiples retos que le plantean fenómenos como la creciente competencia internacional, el envejecimiento de la población o la misma ampliación: "representa un marco de ambición y objetivos que expone la orientación general de los cambios que son necesarios para respaldar una economía europea que sea auténticamente innovadora, utilice la tecnología más avanzada y produzca el crecimiento y el empleo que Europa necesita".Los resultados decepcionantes de la Estrategia se explican, según el Informe, "por un programa excesivamente cargado, una coordinación deficiente y unas prioridades contradictorias. Pero la principal responsabilidad hay que buscarla en la ausencia de una acción política decidida".

[21] El capítulo 3º del Informe del Grupo de Alto Nivel recoge las recomendaciones básicas "para el éxito de la Estrategia de Lisboa". Además de las señaladas en el texto, el Informe contiene recomendaciones de carácter institucional -creación de una comisión permanente en el Parlamento Europeo sobre la Estrategia de Lisboa-, presupuestario -reconfiguración del presupuesto para que refleje, en la medida de lo posible, las prioridades de la Estrategia, y de comunicación -revisión de la estrategia de comunicación y la transmisión de información por parte de la Comisión-.

[22] Vid., Comunicación de la Comisión al Consejo de primavera: "Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa", COM (2005) 24, Bruselas 2.2.2005, p. 7.

[23] Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera, "Ha llegado la hora de acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el empleo, Parte I". Bruselas, 25.1.2006. COM (2006) 30 final, p. 8.

[24] En el nuevo método de trabajo que se pretende adoptar se pretende que todas las partes interesadas, a nivel europeo, nacional, regional y local, sientan el programa de Lisboa como propio. Entre las partes interesadas a las que se llama a colaborar figuran, junto a los Estados, los Parlamentos y las instituciones comunitarias, los interlocutores sociales y la sociedad civil. Vid., Comunicación de la Comisión al Consejo "Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa", cit., p. 13.

[25] El Documento de la Comisión propone asimismo que la cumbre periódica tripartita se dedique a "la evaluación de los avances registrados y al intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros. La colaboración para el crecimiento y el empleo se ajusta pues perfectamente a los objetivos de la colaboración para el cambio adoptados por los interlocutores sociales en la cumbre tripartita de marzo del 2000".

[26] Comunicación de la Comisión al Consejo de primavera: "Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa", cit.,p. 34. En este aspecto es también más fuerte la autocrítica de la Comisión: "se han mezclado las responsabilidades de la Unión y sus Estados miembros y existen demasiados procedimientos burocráticos de comunicación de la información que se solapan, así como una insuficiente asunción de la dimensión política".

[27] Comunicación de la Comisión "Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo. Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa", cit., p. 11.

[28] El Coordinador español de la Estrategia de Lisboa es Miguel Sebastián, Secretario de Estado y Director de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno.

[29] Vid., "Hacer frente al desafío. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo", Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Win Kok, noviembre de 2004, p. 50. En concreto, el Informe propone que la Comisión Europea presente a los Jefes de Estado y de Gobierno y a la opinión pública en general actualizaciones anuales de esos catorce indicadores clave -lista que representa el mejor compromiso posible ya que permite mantener la sencillez de la Estrategia de Lisboa teniendo en cuenta a la vez su carácter ambicioso y exhaustivo- en forma de una clasificación con calificaciones (de 1 a 25), elogiando los buenos resultados y penalizando los malos. Esos catorce indicadores permitirán a los Estados miembros hacer más hincapié en la dimensión de crecimiento y empleo de la Estrategia, si así lo desean.

[30] Vid., Stéphane DE LA ROSA, "Stratégie Européenne pour l'Emploi: les nouvelles orientations", cit., p. 1214.

[31] Vid., Olivier BAYLLI, "La relance de la stratégie de Lisbonne pu la quête d'un partenariat politique", Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne, cit., p. 359.

[32] Consejo Europeo de Bruselas, 22 y 23 de marzo de 2005. Conclusiones de la Presidencia. Bruselas,23.3.2005, 7619/05 REV 1.

[33] Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera, "Ha llegado la hora de acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el empleo, Parte I". Bruselas, 25.1.2006. COM (2006) 30 final, p. 14. "Este enfoque integrado aumenta la coherencia entre las distintas partes de los Programas Nacionales de Reformas". El documento pone como ejemplo el hecho de que algunos Estados miembros relacionan la sostenibilidad de las finanzas públicas con la reducción del desempleo, en la medida en que un menor desempleo supone una reducción de costes y que con una mejor utilización de la mano de obra se obtienen mayores ingresos fiscales.

[34] El informe puede consultarse en la siguiente dirección: "http://ec.europe.eu/employment_ social/employment_strategy/jer_es.pdf".

[35] COM (2005) 535 final.

[36] Vid., Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera, "Ha llegado la hora de acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el empleo, Parte I". Bruselas, 25.1.2006. COM (2006) 30 final, pp. 10 a 12.

[37] Vid., Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera, "Ha llegado la hora de acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el empleo, Parte I", cit., p. 9.

[38] Vid., Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera, "Ha llegado la hora de acelerar. La nueva asociación para el crecimiento y el empleo, Parte I", cit., p. 9.

[39] Consejo Europeo de Bruselas, 22 y 23 de marzo de 2005. Conclusiones de la Presidencia. Bruselas,23.3.2005, 7619/05 REV 1.

[40] DOUE L 205, de 6.8.2005.

[41] Ello tiene su reflejo en la actuación de la Comisión: El documento de la Comisión relativo a las "directrices integras para el crecimiento y el empleo (2005- 2008)" incluye una recomendación de la Comisión relativa a las directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad (en virtud del artículo 99 del Tratado CE) y una propuesta de decisión del Consejo sobre las directrices de empleo de los Estados miembros (en virtud del artículo 128 del Tratado CE), Bruselas 12.4.2005, COM (2005) 141 final.

[42] Detrás de esta prioridad se encuentra también la preocupación por las diferencias entre hombres y mujeres en el empleo, por el elevado índice de desempleo de los jóvenes y de los trabajadores de más edad y por la calidad del empleo.

[43] S. DE LA ROSA, "Stratégie Européenne pour l'Emploi: les nouvelles orientations", Droit Social, nº 12, 2005, pp. 1214-1215.

[44] "Convergencia y empleo. Programa Nacional de Reformas de España", Madrid, 13 de octubre de 2005.

[45] El PNR indica claramente que el objetivo de convergencia real en renta exige frenar la divergencia de productividad de España de los últimos años -actualmente la productividad europea está creciendo a un ritmo del 1,8 por 100, mientras en España lo hace al 0,5 por 100- de forma que la productividad por trabajador crezca, al menos, al mismo nivel que en Europa.

[46] "Se trata de un programa a medio plazo. En algunos casos ha sido posible la cuantificación presupuestaria de los proyectos anuales. En otros casos las implicaciones presupuestarias se irán especificando en los presupuestos anuales, dentro de la envolvente de estabilidad presupuestaria. En cualquier caso, el coste presupuestario del Programa será nulo a largo plazo, dado que se financiará con el incremento de recursos asociado a un mayor crecimiento económico y no comportará una elevación de la presión fiscal ni del peso del sector público en la economía".

[47] El PNR recoge medidas para mejorar la educación infantil, la primaria, la secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional, la enseñanza superior, para la integración del alumnado inmigrante, para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos educativos, en materia de becas y ayudas al estudio, medidas relativas al acceso universal y permanente y, finalmente, para incorporar la sociedad de la información a la educación.

[48] Los datos, recogidos en el PNR, proceden de Eurostat (2003).

[49] "Competitividad, empleo estable y cohesión social. Declaración para el diálogo social 2004". El documento fue rubricado en Madrid el 8 de julio de 2004 por el Presidente del Gobierno y por los máximos responsables de las asociaciones empresariales CEOE y CEPYME y de los sindicatos más representativos a nivel estatal CC.OO. y UGT. En este documento, además de establecer los grandes ejes o pilares de las políticas públicas -resumidamente: educación, infraestructuras, innovación y medioambiente- las partes firmantes acuerdan los ámbitos o materias del diálogo social: mercado de trabajo, empleo, inmigración, formación permanente, prevención de riesgos laborales, negociación colectiva, participación institucional de los interlocutores sociales y Seguridad Social, como los más significativos.

[50] La revalorización del salario mínimo interprofesional y la creación del citado indicador -IPREM- se había llevado a cabo con anterioridad al PNR por el Real Decreto-ley 3/2004, de 25 de junio, para racionalización del salario mínimo interprofesional y para el incremento de su cuantía. En 2004 se revalorizó un 6,6 por 100, pasando de 460,5 a 490,80 euros al mes. La revalorización de 2005 fue del 4,5 por 100 y la del 2006 del 5,4 por 100 [540,90 euros mensuales]. La racionalización del salario mínimo y la creación del nuevo indicador público de rentas han sido analizados por GARCíA MURCIA, J., "Del salario mínimo al IPREM: el nuevo indicador para las prestaciones y ayudas sociales", Relaciones Laborales, nº 20, 2004.

[51] Vid., Communication de la Commission au Conseil Européen de printemps "Passons à la vitesse supérieur. Analyse de la situation pays par pays. Partie 2" Bruxelles, 25 janvier 2006, Partie II du document COM (2006). El Documento pone como ejemplo de esta crítica el hecho de que no se indica la forma en la que España tiene previsto utilizar los fondos estructurales para facilitar la realización de los objetivos del Programa en el periodo posterior a 2007.

[52] Vid., Communication de la Commission au Conseil Européen de printemps "Passons à la vitesse supérieur. Analyse de la situation pays par pays. Partie 2" Bruxelles, 25 janvier 2006, Partie II du document COM (2006), Espagne, conclusion nº 18.

[53] El proceso se inició con la suscripción por el Gobierno y los interlocutores sociales de una Declaración para el diálogo social (competitividad, empleo estable y cohesión social), en la que también se acuerda la constitución de una comisión de expertos encargada de elaborar un informe que evaluara el funcionamiento de las políticas de empleo acometidas en el periodo 1992- 1994 (sus instrumentos legales, la estrategia de estímulos a la contratación, el comportamiento del sistema de protección a los desempleados, etc.). La Comisión entregó su informe -"Más y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconómico: por una nueva flexibilidad y seguridad laborales efectivas"- el 31 de enero de 2005.

[54] También se han logrado acuerdos sobre materias más específicas como la revisión del salario mínimo interprofesional, el reglamento de la Ley de extranjería o los proyectos de ley de dependencia e igualdad entre hombres y mujeres.

[55] La Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral del Consejo Económico y Social correspondiente a 2004 [Economía, trabajo y sociedad. España 2004, CES, Madrid, 2005, pp. 224 y ss.] señala la peor evolución de la tasa de temporalidad femenina en relación con la masculina a lo largo del periodo 1998-2004, habiéndose ampliado la distancia entre hombres y mujeres en cuanto a temporalidad: en 1998 la tasa femenina era 2,5 punto porcentuales más alta que la masculina, mientras que en 2004 la superaba en 5 puntos [3,3 y 4,2 puntos más respectivamente en el sector privado].

[56] El nuevo contrato sólo podía concertarse en relación con trabajadores que, en la fecha de celebración del mismo, estuvieran empleados en la misma empresa mediante un contrato de duración determinada o temporal, existente en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/1997, de 16 de mayo, o que se suscribiera hasta transcurrido un año desde la misma. Transcurrido dicho plazo de un año, la conversión de estos contratos en el contrato para el fomento de la contratación indefinida se articularía a través de la negociación colectiva.

[57] Los cuatro colectivos de desempleados a los que inicialmente iba dirigido el nuevo contrato -jóvenes, parados de larga duración, mayores de cuarenta y cinco años y minusválidos- se amplían en la reforma de 2001 incorporándose al elenco las mujeres que sean contratadas en profesiones u ocupaciones con menor índice de empleo femenino [apartado 2 de la disposición adicional primera de la Ley 12/2001, de 9 de julio].

[58] Datos recogidos de la Memoria del Consejo Económico y Social de 2003: Economía, trabajo y sociedad. España 2003. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral, Madrid, 2004, pp. 208 y ss.

[59] Vid., Economía, trabajo y sociedad. España 2003. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral, Consejo Económico y Social, Madrid, 2004, p. 228. Por otra parte, algunos resultados en estudios de la Comisión Europea indican que estas políticas también han conseguido reducir la persistencia de la temporalidad.

[60] Entre los criterios que recoge el ANC de 2005 en materia de contratación se recoge el de "la promoción de la contratación indefinida, la conversión de contratos temporales en contratos fijos, así como la adopción de fórmulas que eviten el encadenamiento injustificado de sucesivos contratos temporales, todo ello con el objetivo de reducir la contratación temporal injustificada", así como "el fomento del uso adecuado de las modalidades contractuales de forma tal que las necesidades permanentes de las empresas se atiendan con contratos por tiempo indefinido y las necesidades coyunturales, cuando existan, puedan atenderse con contratos temporales causales, directamente o a través de las ETT".

[61] El contenido del Acuerdo ha pasado casi en su integridad al Real Decreto-ley 5/2006, de 9 de junio (BOE del día 14), para la mejora del crecimiento y el empleo. A. DESDENTADO BONETE, "La reforma de la contratación temporal en la Ley 12/2002", en I. GARCíA-PERROTE ESCARTíN (Coord.), La reforma laboral de 2001 y el Acuerdo de Negociación Colectiva para el año 2002, Lex Nova, Valladolid, 2002, p. 68 y 69.

[63] Del que dan cuenta los Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva: el AINC de 2005, al igual que el anterior de 2003, establece, entre los criterios que deben inspiran el tratamiento de la contratación en los convenios colectivos, la "adopción de fórmulas que eviten el encadenamiento injustificado de sucesivos contratos temporales" con el objetivo de reducir la contratación temporal injustificada.

[64] El Acuerdo propone introducir una nueva disposición transitoria en el Estatuto de los Trabajadores de forma que lo previsto en su artículo 15.5 sea aplicable a los trabajadores que suscriban contratos temporales a partir de la entrada en vigor de la norma. Respecto a los contratos suscritos con anterioridad por el trabajador, a los efectos del cómputo del número de contratos, del periodo y del plazo previsto en el citado artículo 15.5, se tomará en consideración el vigente a la entrada en vigor de dicha norma [Véase la disposición transitoria segunda del RD-ley 5/2006].

[65] Vid. las propuestas sindicales y empresariales en la Memoria del Consejo Económico y Social de 2000: Economía, trabajo y sociedad, España 2000, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral, CES, Madrid, 2001, pp. 242 y ss. La propuesta de las organizaciones sindicales consistía en declarar la fijeza del trabajador contratado con la misma empresa o grupo de empresas con dos o más contratos (obra o eventual) durante más de 20 meses en un periodo de 24; o cuando se realicen contratos para cubrir un puesto de trabajo que en los 24 meses anteriores ya hubiera estado cubierto durante 14 o más meses por dos o más contratos de cualquier modalidad (obra o eventual) o a través de una empresa de trabajo temporal y con el mismo o diferente trabajador; así como declarar fijo-discontinuo al contrato estacional durante dos campañas sucesivas.

[66] Vid., A. DESDENTADO BONETE, "La reforma de la contratación temporal en la Ley 12/2002", cit., p. 69.

[67] Vid., el Informe de la Comisión de Expertos para el diálogo social: Más y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconómico: por una flexibilidad y seguridad laborales efectivas, Madrid, 31 de enero de 2005, pp. 20 y ss.

[68] Vid., el Informe de la Comisión de Expertos para el diálogo social: Más y mejor empleo en un nuevo escenario socioeconómico: por una flexibilidad y seguridad laborales efectivas, cit., p. 22. El diagnóstico de la Comisión se completa con la afirmación de que "la decisión del legislador de clausurar el modelo dualista de contratación temporal queda así, al menos en parte, deslucida, ya que la figura del contrato a término no causal, logrará colarse de nuevo, bien que con otra vestidura formal, en los intersticios del sistema de contratación laboral de mano de obra de la mano de una práctica contractual colectiva, en ocasiones declarada ilegal por los Tribunales Laborales".

[69] Vid., A. DESDENTADO BONETE, "La reforma de la contratación temporal en la Ley 12/2002", cit., p. 69.

[70] Es la técnica que se ha seguido hasta el programa de fomento del empleo para 2006, regulado en la disposición adicional quincuagésima de la Ley 30/2005, de 29 de Presupuestos Generales del Estado para 2006.

[71] Modificación del art. 110, apartado 9.2 de la Ley 30/2005, de Presupuestos Generales del Estado para 2006 [artículo 11 del RD-ley 5/2006].

[72] La reducción del tipo de cotización es, pues, de medio punto en dos años. Además se iguala la cotización empresarial por desempleo en los contratos de duración determinada a tiempo completo celebrados por las empresas de trabajo temporal a la de la contratación de duración determinada directa, pasando del actual 7,70 al 6,70 por 100 desde el 1 de julio de 2006.

[73] Se aumenta la cuantía máxima de salario a abonar, pasando del doble al triple del salario mínimo, y se eleva el número de días pendientes de pago, pasando de 120 a 150 días, incluyendo en el abono la parte proporcional de las pagas extraordinarias. Asimismo, se mejoran la protección en el abono de las indemnizaciones por despido y por extinción de contrato de trabajo. La norma que dé ejecución al Acuerdo incluirá una disposición conforme a la cual las modificaciones futuras en el tipo de cotización y en la cuantía de las prestaciones del Fondo de Garantía Salarial estarán determinadas por la situación de excedente financiero del mismo, que podrá utilizarse como Fondo de estabilización para la financiación de las necesidades anuales del organismo, todo ello previa consulta a su Consejo Rector".

[74] Acuerdo de Formación Profesional para el Empleo, capítulo IV -ejes para abordar la reforma-, punto 1. La introducción del texto justifica dicha integración en el hecho de que "el alargamiento de la vida activa del trabajador y el aprendizaje permanente hacen necesaria una visión que integre en sí misma la formación y el empleo en la realidad actual del mercado de trabajo, que rompa la barrera entre la población ocupada y la desempleada en la perspectiva de la consecución del pleno empleo -objetivo fijado en la Estrategia de Lisboa- y que garantice la cohesión social".

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