Estrategia: la fusión coactiva de municipios
| Autor | Francisco Javier Durán García |
| Páginas | 91-151 |
Page 91
La búsqueda de soluciones para enfrentar los problemas de planta local y de financiación que genera el inframunicipalismo, es una cuestión que ya ha sido trazada y afrontada en la mayoría de los países europeos. Las carencias y demandas que hemos destacado en el modelo municipal español, arrastradas desde hace más de siglo y medio, en su mayor parte reproducen la situación previa vivida en muchos países de Europa antes de acometer la reforma de su planta local a través de la reestructuración de la misma mediante fusión de Municipios.
Tras finalizar la Segunda Guerra Mundial se procede a la reconstrucción de los países europeos, dando lugar a un creciente dinamismo socioeconómico en toda Europa. Al amparo de esta perspectiva, marcado por el desarrollismo económico, los Estados comienzan a extender la prestación de servicios públicos ampliando sus competencias a fin de generalizar el Estado del Bienestar a través de todos los niveles de la Administración, incluido el local220. Este nuevo escenario administrativo repercute sobre la Hacienda pública por el incremento paulatino del coste económico de los servicios y de su expansión. Ante este escenario, la fragmentación municipal, que ya existía previamente221, supone un elemento desestabilizador del desarrollo económico y social de los Estados.
Bajo este contexto, de manera autónoma, diversos países europeos iniciaron procesos de reforma de sus plantas territoriales mediante la aplicación de políticas de fusión de Municipios atendiendo a una triple finalidad. En primer lugar, adecuar el marco administrativo local a esta nueva dinámica surgida tras la finalización del conflicto bélico que había cambiado Europa. En segundo lugar, contribuir al equilibrio territorial a
Page 92
fin de intentar consolidar el desarrollo económico y social por todo el mapa municipal. Finalmente, dotar al país de una estructura local sólida que pudiera sostener la cobertura correcta de los servicios demandados por los ciudadanos y de su consiguiente coste para la Hacienda local. En definitiva, el acento de estas reformas no se pone en reducir el número de Municipios, herramienta al fin y al cabo, sino en incrementar la entidad de los Municipios resultantes (población y superficie) a fin de mejorar su capacidad de gestión.
Este conjunto de procesos de reestructuración local contemporáneos se inició en las primeras décadas de la segunda mitad del s. XX en los países del centro y norte de Europa; sin embargo, paulatinamente, se han ido incorporando más países a esta corriente de reformas de planta local mediante la fusión coactiva, dando lugar a una reducción media de los entes locales superior al 62 %, y llegando a alcanzar en algunos países el 80 % menos de Municipios222. Aunque tendremos oportunidad de exponer en detalle los procesos más significativos, resulta conveniente hacer una relación general de los países que han participado de esta dinámica:
a) Suecia tomó la iniciativa en la reforma de la planta local. En 1952 mediante la Ley sobre reagrupación de Municipios tuvo lugar el primer proceso de fusiones que redujo el número de Municipios (Kommun) de 2.498 a 1.307 unidades. Posteriormente, entre 1959 y 1974, se llevó a cabo un nuevo proceso, más complejo que el anterior en su implantación, que fijó en 278 el número de Municipios223, aunque en la actualidad son 286, siempre con una población superior a los 1.000 habitantes y llegándose a una media de 34.000 habitantes por Municipio224.
b) Alemania, siendo República Federal, ejecutó entre 1965 y 1978 un proceso de reformas de la planta local (Gemeindege-bietsreform). Los procesos fueron impulsados por cada Land, competentes en
Page 93
régimen local, a través de fusiones coactivas normadas para suprimir los Municipios inferiores a 5.000 habitantes225. El número de Municipios (Gemeinde) pasó de unos 24.371 (de los que 10.760 tenían menos de 500 habitantes) a 8.514, consolidando una población media de entre 5.000 y 6.000 habitantes226para las Entidades locales resultantes, en su mayoría nuevos Municipios, pero también asociaciones de otros existentes o comunidades administrativas (Verwaltungsgmeins-chaften)227.
c) Reino Unido encuentra su precedente en el informe elaborado en 1969 por la Royal Comission presidida por Redcliffe-Maud; sin embargo, serán los Conservadores quienes a través de la Ley sobre los gobiernos locales de 1972, diferente sustancialmente del proyecto, lleven a cabo la reforma de la planta local durante el bienio 1974-1975. El número de Municipios bajo de 1.844 a 434, siendo el porcentaje de reducción del 76% en el conjunto de los tres territorios que la conforman: Inglaterra, Gales y Escocia228. Tal fue la reforma que se obtuvo un promedio de 170.000 habitantes por distrito o barrio229. En la actualidad, a consecuencia de la crisis económica, se han aprobado nuevas normas con medidas para retocar la planta local, entre otras la Local Democracy, Economic Development and Construction Act de 2011, la Localism Act de 2011, y el Local Goverment Finance Bill de 2012.
d) Dinamarca inició en 1970 la primera reforma de su Administración local a través de una importante reducción a la quinta parte de las casi 1.300 parroquias municipales y 87 Municipios urbanos, fijando la planta en 275 Municipios, siempre con una población superior a los 1.000 habitantes, y 2 ciudades en régimen especial230.
Posteriormente, a través de un segundo proceso iniciado en 2007,
Page 94
Dinamarca ha vuelto a reformar su planta local de forma drástica: por una parte, disminuyendo aún más el número de Municipios hasta alcanzar los 98231, con una media de 5.500 habitantes; y por otra, eliminado el segundo nivel de Gobierno local, el Condado232.
e) Bélgica, encuadrado en la reforma de la federación, aprobó la Ley sobre fusión de Municipios en 1971 apoyando una política de profundos cambios en la planta local a través de fusiones obligatorias para las Entidades locales. En tan sólo seis años se redujo su número inicial, 2.359, que pasó a 589 Municipios, con una población superior a los 1.000 habitantes233.
f) Austria, durante los años 70 del s. XX, implantó también una política pro concentraciones reduciendo en un 41% el número de Municipios que pasó de los iniciales 3.900 a los 2.300 actuales234.
g) Noruega también reformó su estructura local en 1974 a través de un proceso moderado, en parte debido a que su planta territorial no estaba tan fragmentada, y redujo el número de sus Municipios de 744 a 439235mediante la Ley sobre agrupación de Municipios.
h) En el Reino de los Países Bajos (Holanda), en la década de 1970, igualmente se procedió a la concentración de los Municipios para reducir su número, pero a diferencia de otros países (como el caso de Bélgica) se desarrollo a través de una política de larga duración. El resultado de este proceso fue la simplificación del mapa municipal que pasó de los 1.014 a los 647 actuales236.
i) Grecia se incorporó en la década de los 90 a los procesos de reducción, así, en 1998 aplicó una reforma que concentró los 5.343 Municipios existentes en 1.034. Posteriormente, en el año 2010, como consecuencia de la crisis económica y como parte de los ajustes impuestos por el rescate financiero desde la Troika finan-
Page 95
ciera y la Unión Europea, se elaboró el Plan Kallicrates237a fin de suprimir todos los Municipios de menos de 10.000 habitantes, reduciendo los 1.034 a tan sólo 325238.
j) Italia, aunque tradicionalmente no se ha identificado con estas políticas de supresión de Municipios, en 2011 aprobó los denominados «Decretos anti-crisis» que contemplaban planes de ajuste presupuestario entre cuyas medidas se encuentra, además de la desaparición de 36 Provincias, la fusión de los 1.970 Municipios con menos de 1.000 habitantes, lo que supondrá una reducción importante de llevarse a buen término239.
k) Portugal, aunque su número de Municipios no es tan elevado porque realizó una reducción importante en 1836, también se ha visto obligado a la aprobación de nuevos ajustes en su estructura local a causa de las condiciones del rescate financiero impuesto por la Unión Europea. Así en 2011, con un número de 308 Municipios que engloban a 4.259 Entidades locales menores (Freguesías), el Gobierno portugués aprobó un plan de reducción del número de estas parroquias para hacer desaparecer unas 1.500 unidades e incentivar de esta forma la fusión voluntaria de los Municipios240.
La sucesión de reformas territoriales y estructurales que ha sido expuesta, especialmente los procesos llevados a cabo en las décadas de los 60 y 70 del siglo pasado, se alinean en una corriente de políticas de racionalización de la planta local que ha sido denominada mayoritariamente por la doctrina como «Estrategia de los Nortes» o «Estrategia del Norte de Europa», expresión generalizada por el Prof. HEINELT241. Esta denominación trae causa de la localización geográfica de los países donde comenzó a implantarse esta Estrategia, esto es, en la zona escandina-
Page 96
va, concretamente Suecia, Noruega y Dinamarca, en el Reino Unido y en Alemania (algunos Länder).
Más allá de la denominación geográfica, los procesos desarrollados en Europa adscritos a esta Estrategia parten de la fusión de pequeños y medianos Municipios, generalmente coercitiva y organizada, como mecanismo para alcanzar un nivel eficiente de capacidad organizativa en la planta local. El objetivo principal de esta Estrategia, según expone HEINELT, es constituir Municipios más grandes desde los puntos de vista territorial, demográfico, político y financiero, que alcancen viabilidad suficiente para prestar los servicios que demanda la ciudadanía al Municipio, al amparo de las tendencias que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba