Sobre los Estatutos de Autonomía y sus pretendidas reformas: algunos recordatorios y otras reflexiones
| Autor | Luis Martín Rebollo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cantabria |
| Páginas | 33-68 |
SOBRE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Y SUS PRETENDIDAS REFORMAS:
ALGUNOS RECORDATORIOS
Y OTRAS REFLEXIONES
Luis Martín Rebollo
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Cantabria
SUMARIO
I. UNA MIRADA AL PASADO.
1. Referencia a la gestación de los actuales Estatutos de Autonomía.
2. Un recordatorio: las modificaciones estatutarias habidas y el sentido y fina-
lidad de las sucesivas reformas.
3. Una conclusión: lo que tuvieron de común las anteriores reformas.
II. UNA OJEADA AL PRESENTE.
III. OTEANDO EL HORIZONTE DEL FUTURO.
IV. UNA CONCLUSIÓN.
V. ANEXO.
1. Producción normativa (1979-2005).
2. Número y distribución de los funcionarios autonómicos.
33
I. UNA MIRADA AL PASADO
1. REFERENCIA A LA GESTACIÓN DE LOS ACTUALES
ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
A. El valor más importante de la transición fue el aprendizaje activo y conjunto de la
democracia y, en particular, comprender la importancia del acuerdo, de la negociación
y el pacto; aspectos todos ellos visibles en el Título VIII de la Constitución. Un Título
en el que los constituyentes de 1978 adoptaron un modelo de Estado descentralizado
poco definido y relativamente abierto sobre el que, por lo demás, y a diferencia de lo
que sucedió en la Constitución de 1931, apenas si hubo debates y discusiones públi-
cas en su elaboración parlamentaria.
Ese modelo partía de la base de ciertos presupuestos que se consideraban implíci-
tos a la propia democracia de manera que la descentralización, sin mayores matices,
era una condición sobreentendida de la reforma política que se iniciaba. Probable-
mente por ello el resultado final no fue fruto de ningún racionalismo sino del consen-
so que presidió el momento y de un conjunto de expresiones deliberadamente
ambiguas que propiciaron diversas y aun contradictorias «lecturas» posteriores, que
renacen de nuevo en la actualidad.
Así, debe recordarse una vez más que la Constitución ni estableció el mapa autonó-
mico, ni impuso un listado de competencias obligadas de las nuevas Comunidades
Autónomas, ni prefiguró su organización, ni fijó sus instituciones. La Constitución es-
tableció solamente un marco dentro del cual cada Estatuto establecería tanto la or-
ganización como el propio ámbito competencial. Es lo que se dio en denominar, en
lenguaje figurado, el «menú a la carta» y, en terminología más técnica, principio dis-
positivo, que aún hoy preside todo el sistema. Según dicho principio cada Estatuto
podía asumir las competencias que quisiera dentro de las constitucionalmente posi-
bles y organizarse en el modo que igualmente deseara. El síndrome de imitación y
la implícita voluntad de asumir el mayor poder posible limitaron en la práctica el men-
cionado principio y contribuyeron a una cierta homogeneidad organizativa y compe-
tencial de las Comunidades Autónomas emergentes.
35
Así, pues, a partir de ese marco constitucional el sistema se fue concretando y com-
pletando poco a poco tras la aprobación de todos los Estatutos. Y en ese proceso de
concreción, desde el plano jurídico, hay que destacar la labor sistematizadora del Tri-
bunal Constitucional. Una labor que, en resumidas cuentas, ha consistido en dotar de
coherencia a los escasos preceptos del Título VIII, que en un principio se pensaban
parcos e insuficientes.
En resumen, en su inicial formulación constitucional puede decirse que no hay pro-
piamente un modelo final completo y acabado de descentralización, sino más bien un
marco que ha ido rellenándose a partir de la jurisprudencia constitucional y de la pro-
pia práctica aplicativa. Se trata, por tanto, de un modelo que si bien no es del todo ce-
rrado, tampoco es del todo abierto. O, si se quiere, con el matiz que implica el cambio,
un modelo que si no del todo abierto, tampoco es completamente cerrado.
En todo caso, el marco inicial era notablemente ambiguo y pivotaba sobre la previsión,
siquiera transitoria, de dos tipos de Comunidades Autónomas.
Por un lado, estaban las que podían acceder de inmediato al ámbito teóricamente má-
ximo de autonomía previsto: las que hubieran plebiscitado en el pasado un régimen au-
tonómico (Disposición Transitoria 2.ª, que apuntaba a Cataluña, el País Vasco y Galicia),
así como las que superaran un complejo listón contemplado en el art. 151 y cuyos re-
quisitos sólo lograría, y no con nitidez, Andalucía. Más Navarra, que se apoyaba en la
Disposición Adicional 1.ª CE y que, a la postre, era la que por ello acabó teniendo uno
de los mayores niveles competenciales, aunque sea sorprendente que casi nadie hable
de ello (lo que demostraría el protagonismo del punto de vista estrictamente político).
Por otro lado, estaban todas las demás posibles Comunidades que pudieran consti-
tuirse de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 143.2 CE; Comunidades
que, no obstante, podían modificar sus Estatutos al cabo de cinco años (art. 148.2
CE) y que la doctrina denominó Comunidades Autónomas de segundo grado o de ac-
ceso diferido al máximo competencial.
A partir de esa dicotomía, desde el punto de vista competencial la Constitución con-
templaba dos listas de materias que, en realidad, contenían y contienen una previsión
general y otra transitoria.
No es el momento de precisar ahora en detalle esa diferenciación competencial. Bas-
te decir que las que podríamos denominar Comunidades de segundo grado, de régi-
men común o de acceso diferido al techo máximo de autonomía sólo podían asumir
competencias legislativas y de gestión dentro de la lista transitoria del art. 148 de la
Constitución, mientras que las de primer grado o de acceso inmediato al máximo com-
petencial podían, además, asumir competencias compartidas con el Estado (bien so-
bre la base del binomio legislación básica-legislación de desarrollo, bien sobre la
distinción entre competencias legislativas estatales y competencias ejecutivas y de
gestión autonómicas).
Luis Martín Rebollo
36
I
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba