La reforma de los estatutos de autonomía y su impacto en la normativa estatal de inmigración

Autor:Eduardo Rojo Torrecilla/Ferran Camas Roda
Cargo:Catedrático y Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma/Ex director y director actual de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía
Páginas:97-116
RESUMEN

El artículo de los Profs. Eduardo Rojo y Ferran Camas aborda el estudio de la materia de inmigración en la forma en que ha sido incluida en los Estatutos de Autonomía aprobados por las Comunidades Autónomas en estos dos últimos años, y el impacto que ello va a tener tanto en la normativa de extranjería como en las competencias de las que hasta ahora ha dispuesto el Estado en este ámbito. El trabajo presta una atención especial al Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, en el que se han atribuido a la Generalitat unas competencias, de diferente nivel, en materia de acogida, integración social y en materia laboral de las personas inmigradas, particularmente, la asunción de la potestad de autorizar el trabajo de los extranjeros que vayan a desarrollar su actividad en dicha comunidad, y su participación en las políticas estatales que le puedan afectar, incluyendo la determinación del contingente anual de trabajadores extranjeros para cubrir las necesidades del mercado de trabajo español y catalán. En este sentido, el apartado 3 se detiene en el análisis del recurso planteado ante el Tribunal Constitucional frente a aquella atribución de competencias, y las alegaciones que desde el Parlamento catalán se han adoptado para validar la regulación del Estatuto de Autonomía. El trabajo aborda también cuáles son los aspectos de la normativa del Estado en materia de derechos y deberes de los extranjeros en España que resultan afectados por los Estatutos de Autonomía, y avanza por dónde debe ir su reforma. Finalmente, en función de la relación entre las políticas de inmigración y de empleo en España, y la importante presencia que las Comunidades Autónomas pasan a disponer en este contexto, el trabajo realiza una serie de propuestas a las administraciones implicadas para canalizar mejor la inmigración a los fines de empleo, tanto en los países de origen como de destino. Palabras clave: Constitución, Estatutos de Autonomía, Tribunal Constitucional, Inmigración, Traspaso de competencias.

 
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CONTENIDO

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1. Introducción

El objetivo o finalidad del artículo es poner de manifiesto que el nuevo marco estatutario, aunque no sea de todas las Comunidades Autónomas (CCAA), obliga ineludiblemente a la reforma de la normativa estatal en materia de inmigración, en cuanto que en poco tiempo habrá más de una administración competente para resolver las solicitudes de acceso al territorio y al mercado de trabajo español1.

Son objeto de estudio los Estatutos de Autonomía (EA) ya aprobados (Comunidad Valenciana, Cataluña, Islas Baleares, Andalucía, Aragón, Castilla y León), y también el de Castilla-La Mancha que se encuentra en fase de debate parlamentario2. No obstante, Page 98 nuestra atención se centra de manera preferente en el de Cataluña, dado que ya se encuentra en fase muy avanzada el proceso de traspaso de competencias en virtud de lo dispuesto en su articulado sobre la tramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo.

El trabajo que presentamos es forzosamente incompleto. En primer lugar, porque uno de los textos analizados se encuentra en fase de debate parlamentario y, por consiguiente, aún puede ser objeto de modificación (si bien el consenso alcanzado entre las dos principales fuerzas políticas parlamentarias del Estado lleva a pensar que los cambios, en caso de producirse, serán de poca importancia). Es también incompleto, en segundo término, porque quedan fuera de su ámbito aquellas CCAA que aún no han procedido a la reforma de sus Estatutos de Autonomía y que pueden hacerlo en un próximo futuro.

También se trata de un estudio que deberá ser sometido en su momento a revisión en función de cómo se pronuncie el Tribunal Constitucional (TC) sobre los recursos interpuestos contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), ya que su doctrina tendrá un impacto indudable sobre los restantes EA, con independencia de cuál sea su redacción en la materia que va a ser objeto de atención en nuestro trabajo, es decir las competencias en materia de inmigración. Además, no conviene olvidar el indudable impacto que tendrá la sentencia del TC en su pronunciamiento sobre la impugnación de algunas de las competencias asumidas en materia laboral por la Generalidad de Cataluña, materia que guarda una innegable y estrecha relación con la inmigración.

En efecto, de lo que no nos cabe la menor duda es de la importancia que el fenómeno de la inmigración ha adquirido en la actualidad en España, y cómo impacta en la política de empleo, competencia en gran parte de las autonomías. Por ello, también tiene sentido referirse, siquiera sea con brevedad, a la posible creación de un servicio exterior de empleo que aporte soluciones adecuadas a la nueva realidad del empleo de trabajadores extracomunitarios, cuyo acceso regular al mercado de trabajo español debería ser uno de los objetivos prioritarios de toda política de inmigración.

El trabajo que ahora se presenta es de índole básicamente normativo, y presta especial atención a las normas (presentes o futuras) autonómicas y a la jurisprudencia emanada del TC, en cuanto que no se trata de un estudio doctrinal. Las reflexiones que se contienen en el trabajo son fruto de debates y discusiones llevados a cabo desde hace varios años en el ámbito de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona y que ya se han plasmado en otros artículos y publicaciones anteriores de sus miembros.

2. Una breve aproximación al marco constitucional y a la doctrina del tribunal constitucional

El estudio de la política de inmigración, en principio competencia exclusiva del Estado con arreglo a lo dispuesto en el artículo 149.1.2 de la Constitución Española (CE), debe partir del marco constitucional y estatutario vigente, así como de la doctrina del TC, para poder examinar en qué medida se pueden poner en marcha reformas estatutarias que impliquen mayores cuotas de autogobierno autonómicas en los ámbitos de la inmigración y el empleo.

Conviene recordar en primer lugar que el artículo 13.1 de la CE dispone que los extranjeros disfrutarán en España «de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los Tratados y la ley». Para el TC, según la sentencia núm. 107/1984, de 23 de noviembre, no hay en el texto constitucional un principio general de igualdad de trato entre españoles y extranjeros y por ello «la igualdad o desigualdad en la titularidad y en el ejercicio de los derechos dependerá, por propia voluntad constitucional, de la libre voluntad del Tratado o de la ley». A partir de este razonamiento el alto tribunal argumentó la inexistencia de un principio constitucional de igualdad de trato en materia de acceso al mercado de trabajo, Page 99 recordando que el artículo 35 CE solamente reconoce el derecho al trabajo de los españoles. Ahora bien, sí que debe haber plena igualdad de trato por lo que respecta a las condiciones de trabajo.

También es conveniente reseñar la importante sentencia núm. 72/2005 de 4 de abril, en la que es objeto de examen el contenido del artículo 19 de la CE y el hipotético derecho de un extranjero a entrar en España, así como también a residir libremente en territorio español. La sentencia no afecta directamente a la materia laboral y de empleo, pero tiene una repercusión indirecta innegable, en cuanto que fija criterios jurídicos que pueden acabar suponiendo el derecho de las personas que se encuentran de forma irregular en España a regularizar su situación y, por consiguiente, a tener acceso a las prestaciones ofrecidas por los Servicios Públicos de Empleo.

Conforme a dicha sentencia, el artículo 19 de la CE reconoce, de forma separada y con un contenido diverso, el derecho a entrar en España y la libertad de residencia. Así, el extranjero que no ha estado nunca en España «no puede invocar la libertad de residencia -el derecho a elegir el lugar o lugares donde se desea residir transitoria o permanentemente en el territorio español -para amparar una conducta que se sitúa en el ámbito definido por un derecho distinto: el de entrar en el territorio nacional». En este sentido, la regulación del art. 13.1 CE no se proyecta sobre uno de dichos derechos fundamentales -el derecho a entrar en España- que se reconoce en el art. 19, pues como afirma el TC, a partir del redactado de aquél precepto, conforme al cual los extranjeros gozarán «en España» de las libertades públicas garantizadas en el Título I, y se pone de manifiesto que su finalidad no es reconocer derechos, en general, a los miles de millones de ciudadanos extranjeros que se encuentran en otros países ni, en concreto, convertir en derecho fundamental la eventual expectativa de entrar en España de todos los extranjeros que están fuera de nuestro país y que se presenten en nuestras fronteras, sino, precisamente, regular la posición jurídica de los extranjeros que ya se encuentran en España. «El sujeto de derechos al que se refiere la regulación del art. 13.1 CE no es el extranjero sin más, sino el extranjero en España, el que ya ha entrado en nuestro país, circunstancia ésta que actúa como presupuesto de la extensión de derechos que lleva a cabo el art. 13.1 CE». En consecuencia, tras el análisis de la normativa internacional, el TC concluye que «el derecho a entrar en España, con carácter fundamental, sólo corresponde a los españoles y no a los extranjeros». El TC pasa así a declarar que el derecho a entrar en España -«sólo reconocido constitucionalmente a los españoles» (STC 53/2002, de 27 de febrero, FJ 4), como ha expuesto este Tribunal en una afirmación incidental- no es derecho fundamental del que sean titulares los extranjeros con apoyo en el art. 19 CE, aunque, obviamente, quien esté de hecho en España puede solicitar la protección de ese derecho por los Jueces y Tribunales españoles, que deberán tutelarlo de acuerdo con las exigencias impuestas por el art. 24 CE, que sí recoge un derecho del que son titulares los extranjeros».

De no menor importancia, en fin, es la jurisprudencia del TC por lo que respecta a los derechos de los trabajadores inmigrantes en situación irregular, plasmada en su sentencia núm. 259/2007 de 19 de diciembre de 2007. Así, en el marco del debate sobre el condicionamiento del ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores extranjeros a la previa autorización para trabajar, el TC, tras conectar el derecho de huelga y libertad sindical por formar parte aquél del contenido esencial de éste último3, aborda el concepto Page 100 de lo que debe entenderse por «trabajador» para ser considerado como titular del derecho de huelga, y dice lo siguiente:

Ese concepto de trabajador, relevante para la determinación del ámbito subjetivo del derecho de huelga, ha de entenderse, en línea con lo que ya hemos afirmado en la STC 236/ 2007 (FJ 9) en relación con el derecho a la libertad sindical del trabajador extranjero, en su caracterización material, independientemente de la legalidad o ilegalidad de situación, de suerte que en ella ha de incluirse a todo aquel que presta sus servicios retribui-dos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona. Siendo ello así no resulta constitucionalmente admisible la exigencia de la situación de legalidad en España para el ejercicio del derecho de huelga por parte de los trabajadores extranjeros, aunque la anterior situación resulte exigible para la celebración válida de su contrato de trabajo [art. 38 de la Ley Orgánica 4/2000, y arts. 1.1 y 7 c) texto refundido de la Ley del estatuto de los trabajadores, aprobado Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo]. A mayor abundamiento debemos recordar que el propio párrafo segundo del apartado 3 del art. 36 de la misma Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por el art. 1.29 de la Ley Orgánica 8/2000, sienta el criterio en cuya virtud la carencia de la correspondiente autorización para trabajar no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero. De esta forma el propio legislador orgánico, con tal declaración de equiparación, pretende proteger los derechos del trabajador extranjero que, aun careciendo de autorización administrativa para trabajar, está efectivamente trabajando en nuestro país. Tales derechos no se atribuyen a la persona en razón de su nacionalidad o de la situación administrativa en la que puede encontrarse en un momento determinado, sino sólo por el hecho de ser trabajador. Entre esos derechos básicos se encuentra [art. 4.1 e) del Estatuto de los trabajadores] el de huelga. Por ello en relación con tal derecho ninguna duda puede caber respecto a que el mismo, de titularidad individual y ejercicio colectivo, se encuentra dentro de los medios legítimos para la defensa de los intereses de los trabajadores, concepto éste más amplio que el de derechos, de forma que no resulta constitucionalmente admisible que se prive al trabajador de una protección cuya razón de ser es la propia defensa de sus intereses

3. La atribución de competencias en materia de inmigración en los textos de reforma de los estatutos de autonomía

Algunos de los nuevos EA, amplían el ámbito competencial autonómico, de tal forma que se atribuyen competencias para regular las políticas de integración y de primera acogida, para tramitar la concesión de autorizaciones iniciales de trabajo para ciudadanos que pretenden trabajar en el territorio autonómico y que dispongan de la correspondiente autorización de residencia, y para participar en las decisiones estatales que tengan especial trascendencia para su territorio, señaladamente la determinación del contingente anual, a través de los mecanismos establecidos en los propios Estatutos. A ellos nos vamos a referir a continuación.

3.1. El Estatuto de Autonomía de Cataluña (análisis del recurso del grupo parlamentario popular y de las alegaciones por parte del Parlamento catalán)

El artículo 138, apartado 1, del EAC, dedicado a la inmigración, atribuye a la Generalidad diversos niveles competenciales4 en relación a diversas materias: así, su primera Page 101 letra regula que le corresponde la «competencia exclusiva» en materia de primera acogida de las personas inmigradas, que incluirá las actuaciones socio-sanitarias y de orientación; pero también «el desarrollo» de la política de integración de las personas inmigradas« en el marco de sus competencias (b); el establecimiento y la regulación de las medidas necesarias para «la integración social y económica» de las personas inmigradas y para su participación social (c); el establecimiento por ley de «un marco de referencia para la acogida e integración de las personas inmigradas» (d); y la promoción, la integración de las personas regresadas y la ayuda a las mismas, impulsando las políticas y las medidas pertinentes que faciliten su regreso a Cataluña (e).

El EAC ha elevado al máximo nivel legislativo autonómico competencias que, en determinados casos ya venían siendo asumidas al amparo del anterior Estatuto, por cuanto las CCAA han actuado en ámbitos sobre los que eran competentes aunque afectasen directamente a la inmigración, como asistencia social, educación, sanidad, vivienda, aunque respetando el «núcleo duro» de las competencias en materia de inmigración que, conforme al art. 149.2, CE corresponde al Estado5. Así, en una importante sentencia de 30 de septiembre de 2003, que desestimó el recurso de la Administración del Estado contra el Decreto del Gobierno Vasco por el que se creó el foro para la integración y participación de los inmigrantes en dicha Comunidad, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco afirmó que una política activa de inmigración no comprende sólo las competencias y potestades reservadas al Estado, sino que también «comprende aspectos que tienen directa relación con el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, de necesaria contribución al logro de su integración, tal como se infiere de los artículos 67.3, 68.1 y 70.1 de la Ley 4/2000 de 11 de enero».

El conjunto de atribuciones competenciales vistas han pretendido así reflejar y normalizar formalmente la praxis operativa que venían desplegando algunas CCAA especialmente afectadas por la inmigración con una deficitaria cobertura legal, resultando de ello un proceso de normalización jurídico-estatutaria que ha supuesto una reforma innovadora respecto de la situación jurídica precedente6, particularmente en relación con las políticas de acogida (primera y posterior), y de integración, en cualquiera de los ámbitos sociales, laborales o culturales en el que debe desenvolverse dicha actuación (se ha de hacer notar, respecto del alcance de dichas nociones, que en relación a los principios rectores de los poderes públicos, el 42.6 del EAC, sobre cohesión y bienestar sociales, recoge el deber de establecer «un régimen de acogida de las personas inmigrantes y deben promover las políticas que garanticen el reconocimiento y la efectividad de los derechos y deberes de las personas inmigradas, la igualdad de oportunidades, las prestaciones y las ayudas que permitan su plena acomodación social y económica y la participación en los asuntos públicos», cuestión que como se ha dicho, afecta a los poderes públicos en Cataluña, incluyendo las Administraciones locales, ya que entre sus competencias se encuentra también el fomento de las políticas de acogida de los inmigrantes (art. 85 EAC). Por ello, será muy importante una adecuada articulación de las diferentes administraciones públicas con competencias en materia de inmigración para garantizar el correcto desarrollo del EAC.

En este marco, también debe traerse a colación la adopción por la Asamblea de Page 102 Regiones de Europa (ARE) de la Declaración de Tampere sobre la migración y la integración, donde se expresa que las regiones de Europa, a partir del reconocimiento de que el reto de la integración requiere del esfuerzo de todas ellas en el marco de sus competencias y de las políticas nacionales, se comprometen a asegurarla a través de los siguientes ámbitos: la educación, el empleo, particularmente facilitando el acceso al mercado de trabajo, la vivienda, el acceso a los servicios públicos, la igualdad de género, o también a través de la política y de la sociedad civil7.

De hecho, y por su relación con la materia que se está examinan, es obligado referirse al anteproyecto de ley de acogida de las personas inmigradas y las retornadas a Cataluña, datado de finales de 2007, ley que pretende «contribuir a hacer efectivos los principios de igualdad y de cohesión social, mediante la creación de un servicio de acogida orientado a la promoción de la autonomía social y personal de las personas extranjeras inmigradas y las retornadas a Cataluña que se encuentran en situación de desventaja por motivo de su desconocimiento de la sociedad catalana, de sus normas jurídicas principales, o por falta de competencias lingüísticas básicas». El texto se fundamenta, según sus redactores, en el art. 138.1 del EAC que atribuye competencias autonómicas en esta materia que ya hemos examinado. Otros fundamentos jurídicos del texto son el art. 15.3 del EAC, que afirma la voluntad de que la totalidad de los derechos y deberes reconocidos se extiendan a todas las personas (residentes en Cataluña). Por lo que respecta al ámbito laboral encontramos referencias en el art. 8.2 b (contenidos de la acción formativa serán entre otros los conocimientos laborales y de extranjería), 10.2 (cuáles son esos conocimientos que han de adquirir, en especial cómo funcionan los servicios públicos de empleo), y también la intervención de las empresas en este ámbito, con un cuidado art. 18 que posibilita y llama a las empresas y representantes de los trabajadores a adoptar medidas de acción positiva laboral en los convenios para gestionar mejor la diversidad e integrar plenamente la población inmigrada en la empresa

En todo caso, la principal innovación del EAC se ha producido en materia de ejecución de la legislación en relación a la concesión de las autorizaciones de trabajo; así, en el segundo apartado del art. 138, el EAC la Generalidad ve reconocida su competencia ejecutiva «en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña», competencia que deberá ejercer «en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros». Dicha competencia incluye tanto «la tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena» como «la tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se refiere la letra a) y la aplicación del régimen de inspección y sanción» (número 2). Repárese, por consiguiente, en la importancia que puede tener el traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Generalidad, ya acordado por la Comisión Bilateral Estado -Generalidad y previsto para el mes de junio de 2009.

Y finalmente, en materia de contingente, el art. 138.3, el Estatuto atribuye a la Generalidad «la participación en las decisiones del Estado sobre inmigración con especial trascendencia para Cataluña y, en particular, la participación preceptiva previa en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros a través de los mecanismos previstos en el Título V» (dedicado a las relaciones institucionales de la Generalidad con el Estado, las Comunidades Autónomas, la Unión Europea y acción exterior). En este sentido, la participación de la Comunidad Autónoma en materia de contingente ya aparece prevista en el marco de la Ley 56/2003 de 16 Page 103 de diciembre de Empleo y que en modo alguno implica un poder de codecisión por parte de la autonomía, aunque con el EAC se garantiza la participación en cualesquiera otras decisiones en materia de inmigración que tengan una trascendencia especial para Cataluña.

Esta plasmación normativa sobre la atribución de competencias a la Generalidad en materia de autorizaciones de trabajo fue el resultado de un proceso legislativo que sufrió importantes modificaciones tras el texto inicial adoptado por la Comisión del Parlamento catalán, encargada de elaborar el primer documento de reforma, de 11 de julio de 20058, y posteriormente el aprobado por el Pleno del Parlamento catalán el 30 de septiembre9, que mantuvo las líneas maestras del texto de la Comisión aún después del Dictamen, crítico en este precepto, del Consejo Consultivo10.

Repárese, por citar sólo los ejemplos más significativos, que el texto (artículo 147 en el Dictamen de la Comisión, y ya artículo 138 en el texto aprobado por el Parlamento) atribuía a la Generalidad «la competencia exclusiva en materia de régimen de acogida e integración de las personas inmigradas», mientras que en el texto definitivo la competencia queda reservada a «la primera acogida»; al mismo tiempo, se le atribuía la competencia para «ejecutar la legislación estatal y europea en materia de trabajo de los extranjeros», que incluía la tramitación y la resolución de los permisos y de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia o ajena, sin ninguna distinción sobre el carácter inicial o de renovación de dichas autorizaciones, mientras que en el texto definitivo la competencia ejecutiva se concreta en la autorización de trabajo de los extranjeros (más exactamente de las autorizaciones iniciales) y se dispone que su ejercicio deberá efectuarse «en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros»; por fin, el texto de la Comisión atribuía a la Generalidad, en el marco de la Comisión bilateral con el Estado, el establecimiento del número, lugar de origen y la capacitación profesional del cupo de personas inmigrantes con destino a Cataluña, y también era la Generalidad quien fijaba «las decisiones estatales sobre inmigración, tanto las relativas a las normas sobre extranjería como los acuerdos internacionales y los actos ejecutivos de especial trascendencia para Cataluña». Tras las duras críticas del Dictamen del Consejo Consultivo a este último apartado, el texto aprobado por el Pleno rebajó la competencia autonómica y con una redacción harto inconcreta, y por ello susceptible a nuestro parecer de numerosos conflictos jurídicos, concretó que tales decisión deberían acordarse («establecerse») «en el marco de la Comisión bilateral Generalidad-Estado».

En su Dictamen, el Consejo Consultivo destacó que no existían precedentes de conflictividad competencial sobre la política de inmigración. Aceptó la constitucionalidad del número 1 del artículo 147 por entender que todo aquello referido a la acogida y la integración «se trata de funciones que se integran sin duda alguna en la competencia autonómica sobre asistencia social», y de ahí que pueda defenderse plenamente a nuestro parecer la elaboración de una ley catalana de acogida de la población inmigrada. El Consejo Consultivo defendió también la competencia ejecutiva para tramitar y resolver las autorizaciones de trabajo por entender que, dada su estrecha relación con las políticas de empleo, podía Page 104 incardinarse en el título «trabajo y relaciones laborales» con preferencia al de «inmigración». Desde una perspectiva formal, el Consejo sostuvo que el artículo 147.2 reconocía una competencia puramente administrativa, porque la Generalidad se limitaría a la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos, que se habría de hacer «en aplicación no sólo de la Ley Orgánica sino también de la normativa reglamentaria estatal, que podrá definir su ámbito y limitarla, por ejemplo, a autorizaciones otorgadas exclusivamente para el territorio de Cataluña». Por fin, consideró inconstitucional la redacción originaria del artículo 147.3 porque le atribuía a la Generalidad una competencia que no le correspondía jurídicamente, dado que las decisiones sobre el contingente habían de adoptarse en el marco de la Comisión bilateral Estado-Generalidad, y no era conforme al texto constitucional porque la propuesta estatutaria «no establece un sistema de cooperación bilateral sino, en cambio, una decisión unilateral de la Generalidad».

Como principales conclusiones del texto definitivo adoptado por el vigente EAC puede sostenerse que en relación a la competencia sobre autorizaciones de trabajo, en la medida que ordena el art. 138.2, supone la atribución de una competencia ejecutiva en materia laboral, aunque sea bajo el paraguas de un ámbito diferente al que recoge las competencias específicas en esta materia (en concreto, el art. 170 EAC, que regula las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de «trabajo y relaciones laborales»).

Así, desde una perspectiva pragmática, basada al igual que venia sucediendo en materias como asistencia social, educación o ejecución de la legislación de trabajo, puede defenderse, como al efecto hace la doctrina iuslaboralista, la atribución estatutaria de la autorización para trabajar a los ciudadanos extracomunitarios como una competencia autonómica de ejecución laboral, así, a partir de la nueva realidad social de la inmigración sobre la que debe operar el marco jurídico se defiende que «en última instancia, la autorización para trabajar -si bien vinculada o conectada necesariamente con la de residir, que corresponderá siempre, en el diseño constitucional, a la autoridad gubernativa- no deja de ser más que una actuación administrativa de ejecución, típica de la materia laboral, aunque no se trate formalmente de legislación»11.

Como al efecto establece el art. 112 EAC, la competencia ejecutiva en esta materia supone para la Generalidad la potestad reglamentaria, «que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado», así como la función ejecutiva, «que en todo caso incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública», si bien, la afectación de normativa que no es de carácter estrictamente laboral lleva a que en el ejercicio de la competencia sobre autorizaciones de trabajo sea necesaria la «coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros».

En el ejercicio de las competencia en materia de autorizaciones de trabajo, ni la CCAA puede condicionar la potestad estatal de autorizar la entrada y residencia propia del Estado, ni tampoco éste la relativa a la concesión por la Generalidad de autorizaciones de trabajo; en todo en la ejecución de su competencia, el EAC la matiza obligándole a que lo haga coordinándose con la del Estado, si bien, justamente por tratarse de una actividad cuya realización exige la concurrencia de dos partes, y por ser «necesaria», dicho deber de coordinación también corresponde a aquél. De hecho, puede sostenerse que en el ejercicio de sus competencias, la forma en la que debe Page 105 llevarse a cabo dicha coordinación de carácter administrativo no estaría sujeta a una regulación previa por alguna de las dos partes (así, el precepto del EAC no somete dicha coordinación a ningún tipo de regulación administrativa previa, a diferencia de las cláusulas habidas en otros Estatutos12). En este sentido, deberán seguirse con interés las iniciativas europeas para la instauración de un permiso único de residencia y trabajo con destino a los nacionales no comunitarios, ya que ello obligaría a un modelo novedoso de coordinación entre las administraciones implicadas.

  1. Sobre el recurso del grupo parlamentario popular contra el EAC13: al abordar el examen de los artículos que regulan las competencias autonómicas (artículos 116 y siguientes), el recurso se detiene en los preceptos de contenido sociolaboral. En materia de inmigración (artículo 138) se considera inconstitucional todo el artículo, y en especial los números 1 y 2, y se argumenta que la atribución de competencias a la Generalidad en materia de «inmigración» vulnera el artículo 149.1.2.ª.

    A nuestro parecer, la tesis del recurso es más formalista que otra cosa, dado que los recurrentes no tienen inconveniente en reconocer que la CCAA puede tener competencias en materias que afectan directamente a la inmigración (salud, servicios sociales, educación, etc.), pero ello, se afirma «si acaso, podrá justificar la inclusión de un precepto que así lo prevea en el lugar oportuno, y no nunca la asunción por la Generalidad de competencias que se presentan formalmente como competencias en materia de inmigración».

    Ahora bien, tiene mucho más calado la objeción contra la competencia ejecutiva atribuida por el EAC en el ámbito de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros en su ámbito territorial, por considerar que esta competencia, calificada por el Consejo Consultivo y por un sector de la doctrina laboralista antes referenciado como de ejecución de la legislación laboral, «no se trata de ejecución... no afecta realmente a ese marco», fundamentalmente «porque esto nunca ha estado regulado ni aquí ni en ningún lugar en la legislación laboral, sino en la de extranjería», aduciéndose que con las autorizaciones de trabajo «no se pretende tanto ordenar las relaciones laborales ni el mercado de trabajo como racionalizar el flujo migratorio». Quizás, a nuestro juicio, la última parte de la argumentación del recurso es la políticamente, que no jurídicamente, más hábil e interesante: se critica que se defienda la constitucionalidad de esta norma cuando se presenta como competencia en materia de inmigración y se quiera salvar por entender que esa competencia se asume como de ejecución de la legislación laboral.

  2. Sobre las alegaciones del Parlamento de Cataluña al recurso planteado ante el TC14, en su respuesta al recurso, y al abordar la defensa de las competencias autonómicas reconocidas en materia de inmigración el Parlamento coincide curiosamente, al menos a nuestro parecer, parcialmente con la tesis del recurso, ya que se admite expresamente que el contenido de ese precepto «no constitu-Page 106ye el núcleo de lo que se entiende por inmigración, ordinariamente entendida como intento de circulación de personas por razones económicas o políticas y con voluntad de permanencia prolongada». Por consiguiente, parece (y estamos de acuerdo con esta tesis) que ambas partes coinciden en que el Estado sigue manteniendo competencia exclusiva ex artículo 149.1. 2ª sobre la inmigración.

    La argumentación del Parlamento para defender las competencias autonómicas es básicamente de índole reinterpretativa de aquello que se entendía por inmigración en el año 1978 y aquello que se debe entender en el año 2006, y el cambio experimentado desde la «España de la emigración» de los años 70 y 80 del pasado siglo hasta la «España de la inmigración» de la pasada década y muy especialmente de los últimos años. Delante de esta nueva realidad difícilmente puede entenderse que la inmigración sólo abarque el control de fronteras y servicio exterior, dado que afecta transversalmente a muchos ámbitos de actuación en los que las Comunidades Autónomas asumen competencias propias (ya sean exclusivas, compartidas o de ejecución) en materia de sanidad, educación, vivienda, servicios sociales, o las más recientes (y cuestionadas también en los recursos) competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo. De ahí que el Parlamento se apoye en esta tesis para defender la constitucionalidad del artículo 138.1, por entender que las competencias asumidas guardan relación con títulos competenciales propios, y además en ámbitos en los que el Estado no actúa, y que por ello en modo alguno se atenta o cuestiona el núcleo duro de la materia inmigración «reservada al Estado», esto es «el control de fronteras y la entrada y residencia de extranjeros».

    Para defender la atribución de competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo se aduce en primer lugar, y con buen criterio a nuestro parecer, que el artículo 11.2 del EAC de 1979 excluía expresamente de la competencia autonómica a las migraciones, mientras que justamente en el nuevo EAC ocurre totalmente lo contrario, y ello sirve al Parlamento para defender que se ha incorporado una competencia no atribuida expresamente al Estado y utilizando las posibilidades del artículo 149.1.3 CE. La defensa de la constitucionalidad del precepto es prudente y mesurada, y pone más el acento, a nuestro parecer, en la adecuada coordinación de las competencias de dos administraciones que en la defensa estricta de una competencia ejecutiva propia y diferenciada, en concreto la necesidad de «acomodación de las resoluciones laborales a las adoptadas por la administración estatal sobre entrada y residencia». De ahí que tampoco sorprenda la prudencia de la tesis finalmente expuesta para defender la bondad jurídica del artículo 138.2, ya que se aduce que «si se atienden todos los extremos y modulaciones contenidos en el precepto estatutario, desaparecen los interrogantes con los que se constituye la impugnación que pretenden defender la existencia de dos administraciones laborales en paralelo».

    Por lo que respecta a la participación en la fijación del contingente y en otras decisiones sobre inmigración que afectan a Cataluña puede defenderse, y así lo hace con buen criterio el Parlamento, porque tales decisiones son de contenido básicamente laboral, y a nuestro parecer ya encuentra cabida la participación autonómica según lo dispuesto en la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo y la preceptiva intervención de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y de Empleo, de tal forma que dicha participación, que no implica codecisión como parece apuntar erróneamente el recurso, «se refiere al contingente de trabajadores extranjeros, y la Generalidad, como administración laboral, es la que puede presentar al Estado los datos de situación y necesidades para fijar el contingente».

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3.2. Las competencias en materia de inmigración en los restantes EA
3.2. 1 Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley orgánica 5/1982 de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana

El título V regula las relaciones con el Estado y otras CCAA, y en su art. 59.5 se dispone, de forma extremadamente concisa, que «la Generalitat colaborará con el gobierno de España en materia de inmigración». No hay ninguna referencia concreta a la asunción de competencias en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo, y sí cabe destacar que se trata de la primera CCAA que ha aprobado una ley de integración de la población inmigrada, en concreto la Ley 15/2008, de 5 de diciembre, en la que se defiende que las autoridades autonómicas tienen que ofrecer a la población inmigrante «información y orientación básica, así como facilidades para fomentar la reorientación laboral y el acceso al empleo»15.

3.2.2. Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía

El art. 62 está dedicado a la inmigración y su redacción es sensiblemente idéntica a la del EAC, ya que dispone que corresponde a la autonomía andaluza «a) Las políticas de integración y participación social, económica y cultural, en el ámbito de sus competencias. b) La competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Andalucía, en necesaria coordinación con la competencia estatal en materia de entrada y residencia y de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. Esta competencia incluye la tramitación y resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo, la tramitación y resolución de los recursos presentados a dichas autorizaciones y la aplicación del régimen de inspección y sanción». Por otra parte, se atribuye a la autonomía la competencia para participar en las decisiones del Estado sobre inmigración con especial trascendencia para el territorio andaluz, «y, en particular, la participación preceptiva previa en la fijación del contingente de trabajadores extranjeros a través de los mecanismos previstos en el Título IX».

Es decir, dada la similitud del texto andaluz con el catalán, los traspasos de competencias que se efectúen a Cataluña tendrán una indudable importancia para el desarrollo del Estatuto de Andalucía.

3.2.3. Ley Orgánica 1/2007 de 28 de febrero, de reforma de Estatuto de Autonomía de las Illes Balears

Las referencias a las competencias autonómicas en materia de inmigración se recogen en el art. 28.50, en el que se atribuye la competencia exclusiva en materia de integración social y económica del inmigrante, y en el art. 30.18, que otorga a la CCAA la función ejecutiva en la materia de «la inmigración en los términos previstos en la Constitución».

3.2.4. Ley Orgánica 5/2007 de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón

La autonomía aragonesa ejercerá el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica que establezca el Estado en normas con rango de ley, excepto en los casos que se determinen de acuerdo con la Constitución, desarrollando políticas propias. Le corresponde la competencia compartida en «políticas de integración de los inmigrantes, Page 108 en especial, el establecimiento de las medidas necesarias para su adecuada integración social, laboral y económica con el Estado, mediante los procedimientos que se establezcan en las políticas de inmigración, y, en particular, la participación preceptiva previa en la determinación, en su caso, del contingente de trabajadores extranjeros» (art. 75.6).

3.2.5. Ley Orgánica 14/2007 de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León

Detengámonos en el examen de las competencias asumidas en el ámbito de las políticas de inmigración, ciertamente de menor importancia si las comparamos con los Estatutos catalán o andaluz. La asunción de competencias ejecutivas (art. 76.2º) se asume para poder fijar, en colaboración con el Estado, «las necesidades del mercado laboral que determinarán la concesión de las autorizaciones de trabajo de los extranjeros», y se reconoce como un principio rector de las políticas públicas autonómicas (art. 16.23) el de la no discriminación y respeto a la diversidad de los colectivos étnicos, culturales y religiosos presentes en el territorio autonómico, «con especial atención a la comunidad gitana», debiendo los poderes públicos fomentar el entendimiento mutuo y las relaciones interculturales. De especial importancia nos parece la remisión que el legislador estatutario efectúa a la normativa estatal en punto al reconocimiento de derechos para los extranjeros «con vecindad administrativa en la Comunidad», ya que los derechos que se reconocen a los ciudadanos de Castilla y León podrán disfrutarse y ejercerse, «en el marco de la Constitución y de la legislación estatal aplicable» y en los términos «que establezcan las leyes que los desarrollen» (art. 10.1), precepto que debería interpretarse a nuestro parecer en estrecha relación con el número 2 del mismo precepto, en el que se prevé que los poderes públicos «promoverán la integración social, económica, laboral y cultural de los inmigrantes en la sociedad de Castilla y León».

3.2.6. Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha

Cuando redactamos16 este artículo se encuentra en fase de debate parlamentario el referido proyecto, después de su toma en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 14 de octubre.

Las competencias autonómicas en materia de inmigración se recogen en el último texto de reforma estatutaria que ha entrado en el Parlamento español en su art. 137, atribuyéndoseles las funciones de primera acogida y las políticas de integración y de participación social, económica y cultural de los inmigrantes. Además se atribuye a la Junta, en coordinación con el Estado y de acuerdo con la legislación estatal «la tramitación, resolución y revisión en vía administrativa de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Castilla-La Mancha, así como el ejercicio de la función inspectora y sancionadora». La autonomía castellano-manchega participará en las decisiones del Estado sobre inmigración que tengan interés para su territorio, «en particular las que afecten a poblaciones limítrofes con otras Comunidades Autónomas y, preceptivamente, en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros».

Obsérvese, por consiguiente, la similitud del texto ahora a debate con el de los EA catalán y andaluz, por lo que Castilla-La Mancha se situaría en primera línea de las CCAA que ha Page 109 aprobado mayores competencias en materia de inmigración para poder desarrollar una política en ese ámbito que se adecue a las necesidades propias y específicas de dicha comunidad.

4. Impacto de las reformas estatutarias en la normativa estatal de extranjería Análisis del proceso de traspaso de competencias a la ccaa de Cataluña

Según17 el acuerdo de traspaso de competencias a Cataluña alcanzado el 10 de enero de 2008, que puede extenderse a otras CCAA previsiblemente, van a tener que modificarse varios preceptos del Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, al objeto de incorporar la referencia a la «administración competente», en lugar de la «administración estatal» en varios artículos. Pero antes de abordar cómo debe modificarse el RD citado, vamos a examinar cómo se ha producido, y en qué términos, el traspaso de competencias a la Generalidad de Cataluña.

  1. Según los documentos con los que ha trabajado la Generalidad de Cataluña durante el proceso de negociación del traspaso previsto en el artículo 138.2 del EAC, diferentes autorizaciones de trabajo inicial deberían pasar a ser competencia de los poderes autonómicos.

    En un primer documento de trabajo, de abril de 2007, se hacían referencias a los artículos que se enumeran a continuación. Los artículos 48 a 53 regulan la tramitación y resolución de las autorizaciones de trabajo por cuenta ajena (régimen general); los arts. 58 y 61 regulan las referidas al trabajo por cuenta propia (régimen general); los arts. 55 a 57 se refieren a las autorizaciones temporales por cuenta ajena de duración determinada (régimen general); en sus propuestas la Generalidad también incluía el art. 97 (compatibilidad de las situaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, y residencia y trabajo por cuenta propia), el art. 98 (modificación de la situación de residencia por circunstancias excepcionales a la situación de residencia y trabajo por cuenta propia o ajena), y el art. 99 (modificaciones de la autorización de residencia y trabajo iniciales por lo que respecta al ámbito geográfico, tanto por cuenta propia como ajena, y modificaciones de la autorización de residencia y trabajo inicial por lo que respecta a la actividad autorizada). La propuesta autonómica incorporaba también, con buen criterio a nuestro parecer, que la tramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo se pudiera efectuar teniendo en consideración el marco territorial autonómico en su conjunto, y no sólo el provincial, dada la estructuración territorial del Servicio de Empleo de Cataluña, organismo que asumirá las competencias una vez transferidas.

  2. El siguiente documento que hemos podido consultar es un borrador de proyecto de acuerdo de traspaso de funciones y servicios a la Generalidad de Cataluña en materia de autorizaciones iniciales de trabajo y determinación del contingente, de 24 julio de 200718. Se trata de un documento elaborado por la Dirección General de Inmigración (DGI) del Ministerio de Trabajo e Inmigración.

    Los marcos normativos referenciados son los art. 149.1.2ª y 149.1.7ª de la CE, y el art. 138 del EAC. Se proponía el traspaso de algunas funciones ejecutivas sobre la tramitación Page 110 de las autorizaciones iniciales de trabajo, autorizaciones por cuenta ajena19 que se residencian en los siguientes artículos del RD 2393/2004 y la LO 4/2000: Arts. 49 y ss del Reglamento. D.A. 12ª del Reglamento; art. 96.3 y 5 del reglamento; arts. 40 d), e) f), g) h), i) j) de la LO 4/2000; art. 96.3 del Reglamento; art. 45.7 2º párrafo del Reglamento. En cuanto a las autorizaciones por cuenta propia se ubican en los arts. 58 y siguientes del Reglamento, art. 84 del mismo texto y la disposición adicional 10ª. Recuérdese que la LO 4/2000 efectúa una distinción de los supuestos de autorización de trabajo en cinco grupos: autorización de trabajo por cuenta ajena; por cuenta propia, trabajadores de temporada, trabajadores transfronterizos y prestación transnacional de servicios.

    La propuesta planteada desde la parte negociadora estatal era muy estricta en sus terminos, ya que enfatizaba que la Generalidad sólo debería tramitar las autorizaciones limitadas a su ámbito geográfico, es decir «que en ningún caso exceda del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña ni influya en el mercado de trabajo de otras Comunidades Autónomas». Según nuestro parecer, la primera tesis es jurídicamente válida, pero no se alcanza a ver cómo se puede controlar la segunda.

  3. Se analiza a continuación un proyecto de acuerdo de traspaso elaborado por las autoridades autonómicas el mes de julio de 2007, y que ha sido tomado parcialmente en consideración por los negociadores de la parte estatal si nos atenemos al texto que finalmente se aprobaría en enero de 2008.

    ¿Qué funciones serían las traspasadas a la Generalidad según esta propuesta?:

    1. Primera acogida de personas inmigrantes. Incluiría la gestión de diversos fondos de atención y ayuda a los inmigrantes actualmente existentes, o más concretamente «la gestión y resolución de los programas de subvenciones y ayudas en materia de integración social de los inmigrantes y de igualdad de trato y no discriminación».

    2. Autorización de trabajo (se entiende que inicial) por cuenta propia o ajena de los extranjeros en Cataluña.

      Las funciones traspasadas deberían incluir: recepción de las solicitudes; instrucción del procedimiento, recabando informes de la Agencia Española de Administración Tributaria, Tesorería General de la Seguridad Social, Dirección general de Policía y registro central de penados y rebeldes. Resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo; notificación de las resoluciones a los interesados en el procedimiento, así como a los órganos previstos en la normativa vigente.

    3. La propuesta de la Generalidad también se refería a la autorización inicial de trabajo a través del contingente, es decir al traspaso de la gestión de ofertas genéricas de empleo, nominativas y todo lo referido al visado de búsqueda de empleo.

      En sus documentos de trabajo la Generalidad reconoce que habrá dos administraciones Page 111 competentes, y que en el traspaso de funciones y servicios en materia de inmigración, «sólo se puede defender las funciones y servicios relativos a la autorización de trabajar, y no las referentes a la residencia». Una de las propuestas planteadas, y que parece que ha tenido acogida en el acuerdo alcanzado, es el establecimiento de un procedimiento de resolución conjunto, en el que la Generalidad oficiaría de entidad receptora de la documentación, con medios informáticos y telemáticos de contacto con la Administración General del Estado, y la emisión de una resolución conjunta final de autorización/denegación de las autorizaciones de residencia y trabajo.

  4. El texto acordado por las partes negociadoras el 10 de enero de 2008, ampliado en la sesión de la comisión bilateral de 30 de junio, es una buena síntesis de las tesis defendidas por ambas partes durante las diferentes reuniones celebradas por la Comisión Bilateral. En síntesis, sus aspectos más relevantes, y recuérdese que para comprender el alcance de las competencias transferidas hay que remitirse a la letra de los preceptos estatutarios, señaladamente el art. 138, son los siguientes:

    1. Autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta ajena comprendidas en los artículos 49 a 53 del Real Decreto 2393/2004, a las que hay que añadir la autorización para la cobertura de puestos de confianza regulada en la Disposición Adicional 12ª del mismo texto.

      Por lo que respecta a las autorizaciones previstas en la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero (modificada), se incluyen en el traspaso varias de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta ajena recogidas en el art. 40: las de los trabajadores necesarios para el montaje por renovación de una instalación o equipos productivos; quienes hubieren gozado de la condición de refugiado durante el año siguiente a su cese; quienes hubieran sido reconocidos como apátridas, durante el año siguiente a la pérdida de dicha condición; quienes tengan a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad española; los extranjeros nacidos y residentes en España; los hijos o nietos de españoles de origen; menores extranjeros en edad laboral y con autorización de residencia tutelados por la entidad competente de protección de menores; en fin, aquellos extranjeros que hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada durante cuatro años naturales y que hayan retornado a su país una vez finalizada la actividad.

      También se reconocen como susceptibles de traspaso a la autonomía catalana otras situaciones contempladas en el RD 2393/ 2004, con mención en primer lugar a las autorizaciones de trabajo por cuenta propia reguladas en los arts. 58 a 61. Otros supuestos específicos son los de las autorizaciones para trabajadores transfronterizos, para estudiantes o investigadores, cuando quepa la modificación de la situación de residencia a la de residencia y trabajo por cuenta ajena para el cónyuge o los hijos del trabajadores reagrupante (art. 96.3 en relación con el art. 41.6) el paso de la situación de estancia por estudios a la de residencia y trabajo, de situación de residencia a residencia y trabajo por cuenta propia o ajena, compatibilidad de situaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena y por cuenta propia, y en fin el pase de la situación de residencia por circunstancias excepcionales a la situación de residencia y trabajo por cuenta propia o ajena (arts. 95 a 98 del RD 2393/2004).

      No se olvida tampoco el acuerdo del traspaso de competencias cuando se trate de la modificación de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta propia o ajena, posibilidad contemplada en el art. 99 del RD, en el bien entendido que dichas modificaciones no podrán afectar a un ámbito territorial superior al de la Comunidad Autónoma.

    2. Por otra parte, también es importante destacar el traspaso de competencias en materia del contingente de trabajadores extranjeros; es decir, la autoridad autonómica asumirá todas las funciones que hasta la Page 112 entrada de vigor del traspaso estén realizando las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno español en el ámbito autonómico (recepción de solicitudes, verificación de las ofertas y del cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, valoración del expediente, remisión a la DGI, resolución de la autorización de residencia y trabajo -en documento suscrito por ambas administraciones- y notificación a los interesados). Por lo que respecta a la fijación anual del contingente, se llevará a cabo una reunión de la subcomisión bilateral de cooperación Estado-Generalidad en la que se evaluará la propuesta presentada por la autonomía, antes de la decisión que adopte la administración estatal.

    3. Por último, también se traspasan las competencias en materia de tramitación de carácter laboral de los visados de búsqueda de empleo; es decir, la recepción de solicitudes y contrato de trabajo, la resolución sobre las autorizaciones de trabajo, y la notificación conjunta al solicitante y al trabajador.

5. ¿Qué modificaciones hay que introducir en el real decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, de desarrollo de la ley orgánica 4/2000 (modificada)

Examinamos ahora el «Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la LO 4/2000», fechado el 30 de julio de 2007. La norma, en plena consonancia con el acuerdo alcanzado con la CCAA de Cataluña, asume que el traspaso de competencias determinará la intervención de dos autoridades administrativas en la resolución del expediente administrativo cuando se pida autorización de trabajo, y modifica varios artículos del reglamento para establecer «una adecuada coordinación de las dos administraciones públicas». Es decir, la autonómica, que resolverá sobre la concesión de la posibilidad de trabajar, y la estatal, que resolverá sobre la posibilidad de que el extranjero resida en España. O lo que es lo mismo, tiene que haber un único procedimiento administrativo, y el sujeto interesado deberá tramitar toda la documentación ante una sola administración, «que será la más próxima a la ciudadanía», con un documento de respuesta en el que se contendrá el pronunciamiento concreto de cada una de las administraciones competentes.

Se iniciará el procedimiento por el órgano correspondiente de la CCAA, coordinado con el de la Administración General del Estado (AGE). Se dictará una resolución conjunta de autorización o denegación, expedida por el órgano competente de la CCAA «y firmada por los titulares de cada uno de los órganos competentes de cada una de las Administraciones», notificada a la parte interesada por la CCAA, y con posible impugnación ante los órganos que la firmen (en razón de cuál sea el competente para resolver) si bien la resolución se volverá a firmar por ambas administraciones y se comunicará por la CCAA.

Para que el nuevo sistema derivado de la asunción de competencias por las CCAA funcione de manera efectiva y eficaz, es necesario que haya coordinación e información mutua entre ambas administraciones, ya que la AGE necesita disponer de información sobre los flujos migratorios en todo el Estado, y las CCAA deben disponer «de la información relativa a las renovaciones de las autorizaciones que se concedan a partir de las autorizaciones iniciales de trabajo que hubieran concedido». Además, se hace especial hincapié en la efectiva y rápida utilización de las aplicaciones informáticas para que la tramitación sea lo más ágil posible.

Para concretar en el texto articulado la nueva articulación competencial, se proponen modificaciones en los artículos referidos a la tramitación inicial de autorizaciones de trabajo y en los que se hacía referencia a la AGE, ya que a partir de ahora habrá que incorporar referencias a las CCAA cuando se trate de autorizaciones iniciales de trabajo. Se modifican los arts. 50.2, 51.1, segundo párrafo (presentación de la solicitud ante la Page 113 CCAA, cuando se vaya a desarrolla en este territorio la relación laboral y dicha CCAA «hubiera asumido competencias en materia de autorización inicial de trabajo por cuenta ajena». 51.3 (el informe de la AGE será vinculante cuando la causa de inadmisión afecte al ámbito de la residencia). 51.4 (será la CCAA con competencias la que recabará los informes de la Administración tributaria y el de la Seguridad Social), hay un nuevo art. 53.2, se da nueva redacción al art. 58, al art. 59.4, al art. 59.5 (importante: será la CCAA la que verificará el cumplimiento de los requisitos correspondientes al ámbito laboral y simultáneamente, a la competencia de la AGE para lo relativos al ámbito de residencia.), números 6 y 7 del art. 59;

Por una vía indirecta, la modificación del art. 79, al que se adiciona un nuevo número 5, se reconocen competencias autonómicas en materia de contingente, ya que el acuerdo que se apruebe por el gobierno deberá establecer la intervención autonómica competente «en los trámites de carácter laboral, así como en la recepción de solicitudes, admisión a trámite, comprobación de los requisitos laborales, emisión de informe sobre los mismos y su remisión a la Dirección General de Inmigración para continuación de los trámites».

Los art. 90 y siguientes regulan las competencias autonómicas en el caso de estudiantes que prestan una actividad laboral a tiempo parcial. También tendrá competencias la CCAA sobre la autorización para trabajar por cuenta ajena de los familiares previamente reagrupados. Por último, nos queda la duda de qué hay detrás de la disposición adicional primera 2, cuando se afirma que las autorizaciones iniciales de autorización de residencia y trabajo por cuenta propia o ajena «no podrán exceder, salvo en los casos legalmente previstos, de su ámbito geográfico».

6. Unos apuntes sobre la conveniencia de regular un servicio exterior de empleo

La complejidad de la inmigración desde la óptica laboral aconseja, a nuestro parecer, la creación de un Servicio Exterior de Empleo (SEE), en estrecha colaboración entre la Administración General del Estado y las CCAA, que canalice el acceso de forma regular y ordenada al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros, y mejore la política de formación respecto de estos a los efectos de que se incorporen en adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos.

Cualquier análisis que efectuemos en orden a la creación de un Servicio Exterior de Empleo ha de partir de la asunción de un dato previo: la cooperación entre las administraciones públicas para la contratación de trabajadores extranjeros en origen, cooperación que debe incardinarse en el ámbito del marco jurídico competencial de las políticas de inmigración y de empleo.

Es decir, la política que se lleve a cabo ha de partir del marco competencial constitucional en la materia y del reparto existente entre las diferentes administraciones públicas, ya que no debe olvidarse que las administraciones autonómicas y locales disponen cada vez más de competencias en materias que inciden directamente sobre las políticas migratorias. La coordinación de las diferentes administraciones es necesaria, y para que sea eficaz se requiere también que haya la transferencia de los recursos apropiados y que exista la coordinación administrativa adecuada. Se han de tener en consideración por el Estado las propuestas que formulen las Comunidades Autónomas, y se ha de garantizar un mayor protagonismo de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y de Empleo.

Una vez transferidas las competencias de gestión de las políticas activas del empleo y creados todos los sistemas públicos de empleo Page 114 autonómicos, se ha abierto un amplio camino en España para que las CCAA, aprovechando el marco constitucional, estatutario y legal vigente, así como la interpretación judicial de sus preceptos por el TC, tengan y desarrollen una política propia de empleo, y que al mismo tiempo puedan plantearse que una parte de sus competencias sean asumidas por las autoridades locales. En el ámbito local las políticas de empleo deberán ponerse en marcha de forma estrechamente coordinada con otras políticas que inciden sobre el mercado de trabajo, como son las de formación, educación o asistencia social, y todas ellas tienen sin duda una importancia relevante sobre los derechos y deberes de la población inmigrada.

Cabe constatar la existencia de un importante vínculo entre las políticas de empleo y de inmigración, tanto por el objetivo común de garantizar la igualdad de trato y no discriminación como por la toma en consideración en numerosas normas de los inmigrantes (en general en algunas ocasiones, y de aquellos que tienen dificultades para acceder al mercado laboral en otras) como colectivo con especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo. Por ello hay que apostar en la práctica cotidiana por garantizar a todos los inmigrantes regulares el acceso a las políticas de empleo y de formación en idénticas condiciones que los autóctonos.

La importancia de los Servicios de Empleo autonómicos en la gestión de la integración laboral de los inmigrantes es fundamental, tanto por las competencias de que disponen en materia de gestión de las políticas activas de empleo como por las numerosas vías que la normativa de extranjería, el Real Decreto 2393/2004 de 30 de diciembre, ha abierto para que las CCAA asuman un papel más importante en la gestión de todas las políticas de inmigración, incluida por consiguiente la de empleo. Repárese en la intervención autonómica en la elaboración del contingente y del catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, así como en su intervención como controladora de la inexistencia de demandantes de empleo autóctonos como requisito previo para que un empleador pueda contratar a un trabajador extranjero no residente en España.

La normativa de extranjería ha reforzado considerablemente los vínculos que deben existir entre la situación de regularidad administrativa y el acceso al trabajo. El acceso a los servicios públicos de empleo, con todo lo que ello implica, se dirige a quienes básicamente disponen de una autorización para trabajar, y de ahí que el proceso de normalización del año 2005 haya significado un importante incremento de ciudadanos extranjeros que tienen ya derecho a acceder a los servicios y prestaciones de los servicios públicos de empleo, y para ello tales servicios han de disponer de los recursos económicos y humanos necesarios para poder desarrollar eficazmente su actividad.

Las políticas activas de empleo deben tender a la mejora del conocimiento, al logro de una mayor cohesión e inclusión social, y a la mejora de la calidad. Estamos convencidos que la incorporación de la población extranjera al mercado de trabajo en condiciones dignas y estables es una parte fundamental de las políticas activas de empleo que hay que desarrollar en el futuro inmediato, y para ello es necesario disponer de un eficaz Servicio Público de Empleo que coadyuve al cumplimiento de estos objetivos.

A este objetivo debe coadyuvar la puesta en marcha de los mecanismos establecidos en la Orden TAS/195/2007, de 2 de febrero20 por la que se establece la concesión de subvenciones para financiar programas destinados a la formación e inserción de trabajadores inmi-Page 115grantes, que prevé ayudas económicas para las empresas o asociaciones de empresas que, mediante el oportuno convenio de colaboración con el SPEE, adquieran el compromiso de formar a ciudadanos extranjeros en sus países de origen y a contratar, posteriormente, como mínimo al 60% de los alumnos formados, con la asunción por parte del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), o en su caso por delegación de la correspondiente Consejería de Trabajo y Asuntos Sociales, de las tareas de supervisión del correcto desarrollo de las acciones formativas21, debiendo en su momento presentarse una relación de los contratos firmados que acredite el cumplimiento del compromiso de contratación en la ocupación u ocupaciones afines a la formación recibida por los alumnos (art. 9). Además, de muy importante cabe calificar a nuestro parecer las referencias a la participación de las CCAA en la política de formación en origen contenidas en la disposición adicional primera y de las que cabe destacar dos cuestiones clave: de una parte, que cuando la prestación de servicios vaya a desarrollarse en uno o más territorios autonómicos, las autoridades competentes podrán colaborar en el desarrollo y seguimiento de los convenios suscritos por las empresas con el SPEE; de otra, que los servicios de empleo autonómicos, en estrecha colaboración con el servicio estatal, «podrán suscribir los convenios de colaboración cuando los trabajadores extranjeros vayan a ser contratados en el territorio de una sola Comunidad Autónoma, siendo financiados con cargo al presupuesto gestionado por la misma».

7. Conclusiones

El proceso de reformas estatutarias llevadas a cabo por diversas CCAA, y en especial la de Cataluña, ha supuesto la asunción de competencias, de distintos niveles, en materia de inmigración, destacando las relativas a acogida e integración de los inmigrantes, así como las relativas a la concesión de autorizaciones de trabajo para extranjeros y la participación autonómica en materia de política migratoria y de determinación del contingente de trabajadores que deseen trabajar en España.

Ello va a implicar una mayor presencia autonómica en la toma de decisiones que afectan a la vida laboral de muchas personas, y simultáneamente, un replanteamiento de las competencias de las autoridades estatales en el correspondiente ámbito autonómico, e incluso local. De hecho, las reformas estatutarias harán necesario una mayor articulación entre las diferentes administraciones competentes para que los ciudadanos afectados, en este caso, los ciudadanos extranjeros no comunitarios, puedan ejercer con plena eficacia los derechos que la normativa de extranjería les confiere, y para el correcto desarrollo de las normas estatutarias.

En el presente estudio se ha hecho un análisis especial de las competencias atribuidas a la Generalidad de Cataluña en virtud de su EA del 2006, centrándonos de forma particular en la relativa a la concesión de las autorizaciones iniciales de trabajo a los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en dicho territorio, defendiendo que se trata de una competencia autonómica de ejecución de carácter laboral, si bien por la afectación de otras materias, su ejercicio requerirá la coordinación con las competencias administrativas que a su vez dispone el Estado en materia de entrada y residencia, actividad de coordinación que, por resultar Page 116 intrínseca para su realización la presencia de las dos partes, y ser además necesaria, deberá actuar en doble sentido.

En el ámbito del contingente de trabajadores, se ha querido expresar que la atribución a las CCAA de actuaciones en materia del contingente, así como su presencia en determinados foros con competencias en este ámbito, pueden ayudar a mejorar la valoración de las necesidades laborales en su territorio, y por tanto, en el establecimiento final de las ofertas de trabajo por las provincias que las integran, recordando en todo caso que la participación que en este ámbito pasa a tener la Generalidad en el EAC no supone ningún poder de codecisión en la fijación de dicho contingente.

Por último, el trabajo ha hecho hincapié en la necesidad de crear un Servicio Exterior de Empleo (SEE), en estrecha colaboración entre la Administración General del Estado y las CCAA, que canalice el acceso de forma regular y ordenada al mercado de trabajo español de los ciudadanos extranjeros, y mejore la política de formación respecto de estos, a los efectos de que se incorporen en adecuadas condiciones y con los conocimientos profesionales requeridos.

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[1] En repuesta parlamentaria, de fecha 2 de diciembre, a una pregunta formulada por varios diputados del grupo popular del Senado, el gobierno manifiesta, al referirse a Cataluña y Andalucía, que a partir de la concreción de los traspasos derivados de sus EA «procederá el oportuno trabajo de medios humanos y económicos, cuya determinación final aún no ha sido realizada». Véase el BOCG Senado, Serie I, 15 de diciembre de 2008, págs. 15-16. http://www.senado.es/legis9/publicaciones/pdf/senado/bocg/I0145.PDF. En todo caso, en el momento de cerrar este artículo, el Ministerio de Administraciones Públicas ha publicado en su página web (www.map.es) una nota de prensa en la que se manifiesta la aprobación por el Pleno de la Comisió Mixta de Transferencias Administración del Estado-Generalitat de Cataluña, del acuerdo de traspaso de funciones y servicios a la Generalitat relacionados con las autorizaciones iniciales de trabajo para inmigrantes, que entrará en vigor el 1 de octubre de 2009.

[2] En fecha de 10 de diciembre, la Mesa del Congreso de los Diputados ha acordado ampliar el plazo de presentación de enmiendas, que sólo proceden al articulado, a la Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, hasta el día 16 de diciembre de 2008 (véase el BOCG, Serie B, Proposiciones de Ley, núm. 18-08, del mismo día en http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B_018-08.PDF). El Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) ha publicado las enmiendas a la propuesta de reforma el día 19 de febrero de 2009 (www.congreso.es).

[3] Véase un estudio de dicha sentencia en RAMOS QUINTANA, M. I.: «Derechos de los extranjeros y situaciones jurídicas de irregularidad: la jurisprudencia constitucional más reciente», en Tribuna Social, 2008, pp. 27 y ss. También CEINOS SUÁREZ, A.: «Los derechos y libertades de los trabajadores extranjeros en la Ley Orgánica 8/2000 (RCL 2000, 2963 y RCL 2001, 488): Comentario a las sentencias TC 236/2007, de 7 de noviembre (RCT 2007/ 259) y 259/2007, de 19 de diciembre (RCT 2007/ 259)», en Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional núm. 20/2007 (Base de datos: Aranzadi Westlaw: BIB\2781).

[4] MONEREO PÉREZ, J. L.: «La distribución de competencias en el Estado Social Autonómico en materia de políticas de empleo e inmigración». Tribuna Social, núm. 198/2007, p. 34.

[5] Se trata, según un documento gubernamental, de uno de los núcleos irreductibles de funciones del Estado, «íntimamente vinculado al concepto clásico de soberanía». Ministerio de Administraciones Públicas, «Directrices para la adecuación de la producción normativa estatal al vigente orden constitucional y estatutario de distribución de competencias». Madrid, 22 de abril de 2008.

[6] Idem.

[7] Puede consultarse la Declaración en el Boletín de la Càtedra de Inmigración, Derechos y Ciudadania de la Universidad de Girona, núm. 11 (http://web.udg.edu/ cidc/ última consulta: 10 de diciembre de 2008).

[8] Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya, núm. 208, d'11 de julio, de 2005.

[9] Proposició de llei orgànica per la qual s'estableix l'Estatut d'autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l'Estatut d'au-tonomia de Catalunya. Aprovació: Ple del Parlament. Sessió núm. 66. 30.09.2005.

[10] Consell Consultiu de la Generalitat de Catralunya. Dictamen núm. 269. Barcelona, 1 de setembre de 2005. Véase en versión castellana en la página web del Consell Consultiu: http://www.cconsultiu.cat/servlets/generaPDF?iddict=D269&idlleng=2 (última consulta: 10 de diciembre de 2008).

[11] MOLINA NAVARRETE, C. «Los nuevos Estatutos de Autonomía y el reparto competencial en las materias de empleo, trabajo y protección social». Trabajo y Seguridad Social, número 283, octubre de 2006, pág. 112.

[12] Con respecto a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la que se ha recogido la competencia ejecutiva en materia de autorizaciones de trabajo de los extranjeros en necesaria coordinación con la competencia estatal en materia de entrada y residencia «y de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado», NAVARRO NIETO expresa que su ejercicio solo puede admitirse como competencia de participación «en un marco de coordinación institucional trazado normativamente por el Estado» (vid., «Empleo, inmigración y marco autonómico de relaciones laborales», Aranzadi Social núm. 7/2008 (Base de datos Aranzadi Westlaw: BIB 2008\1458).

[13] El recurso fue objeto de publicación en el B.O.E., núm. 241, de 9 de octubre de 2006.

[14] Pueden consultarse en la página web del Parlament de Catalunya: http://www.parlament.cat/porteso/estatut/recurs_inconstitucionalitat_20061113.pdf (última consulta: 10 de diciembre de 2008).

[15] El texto ha sido publicado en el DOCV del día 11 de diciembre, y entrará en vigor tres meses después de su publicación. https://www.docv.gva.es/portal/portal/2008/12/11/pdf/2008_14318.pdf.

[16] Véase la página web del B.O.C.G. (Serie B: Proposiciones de Ley), de 11 de abril de 2008: http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CONG/BOCG/B/B_018-01.PDF#page=1 (última consulta: 10 de diciembre de 2008). Consulténse también las enmiendas presentadas a la propuesta de reforma, publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Congreso de los Diputados) de 19 de febrero de 2009 (www.congreso.es).

[17] Los autores del artículo agradecemos al Departamento de Trabajo de la Generalidad de Cataluña que hayamos podido disponer de diversos documentos que han sido utilizados en el proceso negociador hasta alcanzar el acuerdo el 10 de enero de 2008.

[18] Como se ha hecho referencia anteriormente, el Ministerio de Administraciones Públicas ha incluido en su web una nota de prensa en febrero de 2009 en la que se deja constancia de la adopción del acuerdo definitivo».

[19] Trabajo inicial por cuenta ajena con carácter general; cuando se alegue que el trabajador va a ocupar un puesto de confianza; en caso de que se trate de cónyuge o hijo de extranjero residente con autorización renovada, hijo de español nacionalizado o comunitario con un 1 año de residencia; cuando se trate de personal necesario para el montaje por renovación de una instalación o equipo productivo; quien haya gozado de la condición de refugiado durante el año siguiente a su cese; el que haya sido reconocido como apátrida durante el año siguiente a haber perdido tal condición; quien tenga a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad española; el que alegue haber nacido y ser residente en España; quien sea hijo o nieto de español de origen; el caso del menor extranjero en edad laboral con autorización de residencia tutelado; trabajo a tiempo parcial por ser cónyuge o hijo de reagrupado; supuesto de trabajo a tiempo completo, con retribución inferior al salario mínimo interprofesional en cómputo anual, cuando se trate de cónyuge o hijo reagrupado; por fin, el supuesto de una persona que sea titular de residencia por circunstancias excepcionales por ser desplazado o familiar de asilado.

[20] Puede consultarse el texto en la página web del B.O.E (en concreto, el publicado con el núm. 32, de 6 de febrero de 2007): http://www.boe.es/boe/dias/2007/02/06/pdfs/A05333-05335.pdf (última consulta: 10 de diciembre de 2008).

[21] El artículo 3.3. dispone que los contratos «estarán referidos a ocupaciones que se encuentren incluidas en el contingente de trabajadores extranjeros en vigor cuando su cobertura se realice de acuerdo con las normas reguladoras del mismo, en el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura o aquellas que hayan sido objeto de certificación acreditativa de la no disponibilidad de candidatos emitida por el servicio público de empleo competente. La duración de los contratos será, preferentemente, por tiempo indefinido y se ajustará a la prevista en la modalidad contractual utilizada según la normativa vigente y la autorización de trabajo que se pretenda tramitar».