El Estatuto Jurídico de los Bienes. Las transformaciones del Derecho público de bienes: del dominio público a las cosas públicas

Autor:José Ignacio Morillo-Velarde Pérez
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho administrativo - Universidad de Cádiz
Páginas:36-82
RESUMEN

I. Introducción. A) El acotamiento del objeto de este trabajo: el término estatuto aplicado a los bienes. B) La perspectiva del Derecho público de los bienes. II. Consideración del dominio público como núcleo del derecho público de bienes. A) La centralidad desequilibrada del dominio público en el conjunto de los bienes públicos. B) La afectación, criterio central de la demanialidad. C)... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción
A) El acotamiento del objeto de este trabajo: el término estatuto aplicado a los bienes

El título asignado a esta ponencia exige comenzar por una precisión de orden terminológico y conceptual pues, en efecto, no parece que la expresión estatuto jurídico de los bienes pueda tomarse en algún sentido técnico preciso si previamente no se efectúan las oportunas aclaraciones. Más bien el vocablo estatuto refiere a regímenes jurídicos que se identifican en atención a la peculiaridad de los sujetos a que se aplican. Es, por tanto, régimen jurídico de personas que, en atención a su posición en el contexto de la sociedad a que pertenecen, son acreedores de un particular trato por el Derecho que les sitúa en una posición de ventaja respecto del resto. Se resiste, pues, a ser aplicado con rigor al régimen de los bienes.

No obstante partir de este significado histórico tributario del modelo de sociedad estamental prerrevolucionario el término va a perder su sentido específico avanzando hacia la consideración genérica de norma jurídica, a veces incluso del más alto rango -Estatuto Real de 1834- pero unido a la idea de régimen especial vinculado en muchos casos al Derecho de organización, con reflejo más o menos lejano del primitivo sentido de régimen particular de personas. Es la significación con que aparece en multitud de preceptos constitucionales (art. 35. 2 estatuto de los trabajadores; art. 72.1 estatuto del personal de las Cortes Generales; art. 98. 4 estatuto de los miembros del Gobierno; art. 103. 3 el estatuto de los funcionarios públicos; art. 104. 2 estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; art. 122.1. estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados; 122.2 estatuto de los miembros del Consejo General del Poder Judicial; art. Art. 124. 3 estatuto del Ministerio Fiscal; art. 165 el estatuto de los miembros del Tribunal Constitucional; en muchos artículos de Estatutos de autonomía a los que se pueden añadir, sin ánimo de exhaustividad, normas de otro rango como la Ley orgánica 11/1993, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria (LRU) - estatutos de las Universidades- o la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) - estatutos de los organismos públicos- etc. por no salimos de los linderos en que solemos acotar el Derecho público. Es, en definitiva, este concepto de estatuto el que ha permitido hablar del Derecho administrativo, como Derecho estatutario. Pero es obvio que ninguno de estos significados sirve para dotar de contenido al vocablo a fin de referirlo a los bienes, como demanda el objeto del tema propuesto.

La utilización del término estatuto en el ámbito del Derecho patrimonial remite a la idea genérica de conjunto normativo o régimen jurídico aplicable; lo que tradicionalmente se ha denominado el Derecho de Cosas1, aunque rebasando sus fronteras para, dePage 37 alguna manera, incorporar también los matices dinámicos del ordenamiento de las obligaciones y los contratos. En él cabe distinguir un estatuto jurídico privado y un estatuto jurídico público. El primero se centra en torno a los correspondientes preceptos del Código civil y a algunas Leyes especiales, entre ellas algunas de claro contenido jurídico-administrativo2, mientras el segundo parece bascular sobre diversos aspectos relacionados con el dominio público, la protección de recursos naturales, culturales, la expropiación forzosa, etc.3 Al margen del mayor o menor acierto en la determinación del contenido de la clasificación -más que cuestionable, a mi modo de ver- lo que interesa destacar ahora es la carencia de un sentido específico de la expresión estatuto jurídico de los bienes. Contrasta, pues, esta neutralidad con las connotaciones que la utilización del término estatuto referido a la propiedad privada ha recibido en el seno de la doctrina, especialmente administrativista, con plena anuencia jurisprudencial. La concepción de la propiedad privada como propiedad estatutaria encierra una clara intencionalidad ideológica, en cuanto se configura como un instrumento técnico para construir ese derecho de modo acorde con las exigencias del Estado social4. Pero aún en este caso hablamos de un concepto doctrinal que no identifica ningún contenido normativo preciso.

La reciente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa acoge en su exposición de motivos la expresión estatuto jurídico de los bienes públicos. Se trata, sin embargo, de una referencia de escasa utilidad a los efectos que aquí interesan, pues se emplea en el contexto de justificar el que no se elimine la prerrogativa de la inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda Pública, ya que dicha modificación no puede abordarse en la Ley Jurisdiccional sino - en su caso- a través de una regulación completa y sistemática del estatuto jurídico de los bienes públicos. No parece que a partir de esta mención pueda avanzarse hacia un concepto normativo delimitador del llamado estatuto jurídico de los bienes. Más bien con ella se alude a la misma idea genérica antes mencionada de régimen jurídico de algunos bienes: aquéllos a los que quepa atribuir el calificativo de públicos.

Una actitud pragmática ante el problema aconseja enfocarlo a partir del contexto. Éste -el estudio de la infraestructura ferroviaria- acota qué régimen jurídico y de quéPage 38 bienes ha de ser objeto de nuestra atención. Y desde esta perspectiva pragmática se constata que, en principio, interesa abarcar las cuestiones atinentes a los bienes públicos o privados -en el caso de que tal distinción tenga sentido- implicados en el concepto de las infraestructuras de los servicios públicos. Evidentemente este planteamiento acoge un censo amplísimo de aspectos concretos que deberán abordarse buscando las pautas o principios desde los cuales sea posible una respuesta precisa e individualizada sin incurrir, no obstante, en un casuismo excesivo que haga perder la visión de conjunto tan necesaria en este momento de desvertebración de nuestro Derecho público de bienes que, rebasado por la necesidad histórica, está precisado de una amplia recons-trucción, si es que alguna vez ha estado auténticamente construido5. Pero al mismo tiempo este enfoque obliga a dejar de lado importantes cuestiones del régimen jurídico público de los bienes por cuanto son ajenas a la temática que justifica este trabajo.

Es, por tanto, el esfuerzo por identificar esas pautas o principios lo que, a mi modo de ver, da sentido a un trabajo del título del propuesto, pues sólo en torno al hilo conductor de una o varias ideas que aglutinen, estructurando y ordenando un conjunto normativo e institucional bajo una impronta determinada, puede ser lícito utilizar la expresión estatuto, extraerlo de su contexto social e ideológico histórico y dotarlo de un significado propio, al margen de las alusiones que he realizado más arriba.

Llegados aquí la interrogante que es preciso contestar es la de si tal esfuerzo es posible porque tal hilo sistemático sea factible o si, por el contrario, hemos de conformarnos con un contenido mucho más amorfo y neutro de estatuto jurídico de los bienes, sinónimo de la idea de régimen jurídico de los mismos, tal como he referido al comienzo de estas páginas: en último término, como la síntesis de sus normas reguladoras.

Este planteamiento incardina las reflexiones que vengo haciendo en el ámbito de las exigencias que el ordenamiento jurídico impone a los bienes desde la perspectiva de su confrontación con los intereses generales en cumplimiento del mandato constitucional del art. 128.1 CE. Exigencias jurídicas que se traducen en determinaciones configuradoras de régimen con independencia de especificaciones posteriores pero, en cualquier caso, de clara connotación jurídico pública.

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B) La perspectiva del Derecho público de los bienes

La rúbrica Derecho público de los bienes no es de uso común en nuestro Derecho y no me consta su utilización por ningún autor6, pues la doctrina, de ordinario, se ciñe a la consideración más o menos conjunta de los bienes de titularidad pública7 y remite la exposición de las determinaciones jurídico-públicas acerca de los bienes de titularidad privada a otras sedes sistemáticas8. Pero las cosas no han sido siempre así9; de ahí que entienda útil esta denominación a efectos de la aproximación al objeto de este trabajo, pues la considero expresiva de la realidad jurídica de muchos bienes con independencia de la titularidad que pueda predicarse de ellos. No es éste, sin embargo, el momento de justificar esta afirmación. Quedará cumplidamente justificada a lo largo de esta exposición. Sí se puede avanzar ahora que de la dispersión sistemática aludida se han derivado claras desventajas para una adecuada comprensión del régimen de los bienes en el ámbito de nuestro ordenamiento jurídico - administrativo.

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Para nadie es un secreto que la consideración al uso de nuestro Derecho administrativo de bienes se ha centrado en la exposición del dominio público como...

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