El estatuto básico del empleado público
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 111-183 |
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La primavera del año 2007 parece configurarse como un momento importante para el régimen jurídico de la función pública. La aprobación la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) con el que pretende darse cumplimiento al mandato previsto en el artículo 103.3 de la Constitución cuando señala que la «...ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la impar-
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cialidad en el ejercicio de sus funciones...» es, sin duda, un momento diferente y con entidad propia en la conformación del entero sistema de empleo público de nuestras Administraciones Públicas.
Como, anteriormente, se indicaba se trata de uno de los mandatos constitucionales que, hasta este momento, no se había cumplido desde una perspectiva general ya que la opción del legislador, había sido, únicamente, la de dictar un conjunto de normas sectoriales y/o parciales que operaban sobre la regulación preconstitucional (Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964) y que conformaban un conjunto normativo disperso, complejo, inconexo y fragmentado pero en el que realmente se había producido una cierta situación de «comodidad en la confusión» que ha lastrado las iniciativas de reforma1.
Con vocación de síntesis podemos intentar establecer en estos momentos algunos elementos claves en el tratamiento postconstitucional de la función pública que son, probablemente, los que han condicionado la escasa ilusión por el establecimiento de un nuevo marco jurídico. Brevemente podemos resumirlas en las siguientes:
a) La Administración Pública desde 1978 hasta el momento presente ha sufrido una amplia transformación que ha trastocado la imagen clásica que teníamos de la misma2. De esta forma podemos indicar que en la actualidad la Administración General del Estado es ya la menos importante en términos cuantitativos y en términos de gestión de gasto público. De hecho ha comenzado a «hacerse hueco» la expresión de que se trata de la tercera Administración del Estado.
A partir de este simple dato surge una reflexión evidente: es posible que el modelo pensado para la AGE sea exportable al conjunto de las Administraciones Territoriales. Como simple pregunta podríamos preguntarnos ¿son iguales los intereses y las necesidades de las distintas Administraciones Públicas?
Se trata, por tanto, de una reflexión general sobre cómo organizar el empleo público y, en concreto, la determinación de si, como tradicionalmente había ocurrido, se proyectara un modelo con fuerte aproximación al de la AGE. Esta tendencia o esta forma de resolución es, cuando menos, dudosa en un momento como el presente en el que la reducción del papel de la AGE va unida, además, a un cambio funcional que corresponde a aquella que deja de ser una Administración gestora para convertirse en una Administración con
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funciones de planificación, coordinación interadministrativa, proyectiva y de diseño de grandes políticas que, finalmente, deben ser ejecutadas por otros.
b) La falta evidente de un modelo de gestión pública. En este punto la evolución postconstitucional de la gestión pública nos ha permitido pasar por diferentes fases. La primera, la de la opción por una descentralización funcional en entes de derecho público pero que mediante esta fórmula obtenían una esfera de mejora en su capacidad gestora. La segunda, denominada como «huida del Derecho Administrativo» caracterizada por el abandono de los esquemas clásicos del Derecho Público y la opción por el Derecho privado como fórmula idónea para la gestión de los intereses públicos. La tercera, aun no consolidada definitivamente se caracteriza por la «reconquista» para el Derecho Público de grandes parcelas en la gestión pública que se habían «privatizado» en la etapa anterior.
Este esquema tiene una clara incidencia en el ámbito del empleo público que, prácticamente, reproduce las pautas de y las etapas de funcionamiento a que nos acabamos de referir.
Así pasamos de un momento inicial de equivalencia entre los funcionarios públicos y los empleados laborales que se plasma en la formulación alternativa que se consagra en la redacción inicial del artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto. La segunda, se sitúa en el plano de los hechos. El artículo 15 es objeto de una interpretación restrictiva y formalista en la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, que sitúa el empleo público en un corte tradicional en el que el régimen de funcionarios públicos sometido a Derecho Administrativo es la regla y la utilización del Derecho Laboral se presenta como una excepción para aquellos ámbitos funcionales en los que no sea posible la creación y la cobertura mediante cuerpos de funcionarios. Esta segunda etapa, puestos a ser sinceros, se caracteriza por una doble moral. Formalmente se acata la doctrina del Tribunal Constitucional pero realmente los responsables políticos siguen optando por el sistema laboral y de hecho el número de trabajadores de la Administración Pública no dejó de crecer desde la publicación de la STC 99/1987. Es cierto, eso sí, que el escape de la doctrina de la sentencia se produce desde las normas de organización (y no desde las de función pública). Finalmente son estas normas de organización las que habilitan un régimen jurídico a la carta que permite la utilización de personal laboral.
Esta situación (funcionarios en la legalidad, trabajadores en la realidad) no hace sino poner de manifiesto algo que es evidente en estos momentos: la Administración Pública busca un esquema y unas formas de gestión en las que sentirse cómoda y con la que cumplir los objetivos constitucionales de una forma eficaz. Esta carencia de modelo no se aprecia únicamente en relación con el régimen del empleo público sino que es de mayor calado extendiéndose al régimen de contratación, de presupuestación, de patrimonio y de organización que, obviamente, trascienden del objeto de estudio del presente trabajo.
En este estado de cosas podemos indicar que sin encontrar un modelo definitivo sí parece que la decisión del legislador es la cambiar. Primero, la modificación de la Ley General Presupuestaria en 2003 produce una reorde-
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nación que somete al conjunto del Sector Público a la disciplina presupuestaria; posteriormente, la modificación de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas hace lo propio respecto de las capacidades patrimoniales de las distintas formas de organización y, finalmente, Ley de Contratos del Sector Público reintroduce al ámbito público la contratación de las Administraciones Públicas3.
Sobre esta base podemos indicar que se ha producido el fenómeno contrario al que se había producido en los años anteriores. Así, sí hasta este momento, la característica central había sido la fragmentación del estatuto general de las formas organizativas desde las leyes puntuales (fundamentalmente las normas de creación) mientras que ahora son las leyes generales las que han avocado para sí la regulación específica que se contenía en las leyes particulares.
En esta situación se produce, en el momento presente, el anuncio de la aprobación de una norma que se denomina «EBEP» que trata de organizar el empleo público ante esta nueva etapa del funcionamiento administrativo.
c) El papel de la normativa básica.
En el ámbito de las referencias generales en la que nos estamos moviendo en este momento podemos indicar que otra de las cuestiones que propició la falta...
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