El nuevo estatuto básico del empleado público: Perspectiva general de la Ley 7/2007, de 12 de abril

Autor:Cristina Arenas Alegría
Cargo del Autor:Doctora en Derecho Profesora de Derecho Administrativo (Universidad de Deusto)
Páginas:23-56
RESUMEN

I. Introducción. II. Objeto y ámbito de aplicación del EBEP. III. Clases de personal. IV. Derechos y deberes de los empleados públicos. 1. Derechos Individuales. a) Derecho a la inamovilidad. b) Derecho a la carrera y a la promoción profesional. c) Derecho personales reconocidos en el artículo 14. d) Derechos retributivos. 2. Derechos individuales ejercidos colectivamente. 3. Deberes de los... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Pese a la existencia de diversa normativa1 al efecto, hacía ya tiempo que venía demandándose la aprobación de una ley de función pública que, de modo general y básico, regulase el estatuto de todos los empleados públicos. Page 24 Tal demanda resultaba además una exigencia de los artículos 103 y 149.1.18 de la Constitución Española.

El nuevo Estatuto Básico del Empleado Público -Ley 7/2007, de 12 de Abril (en adelante EBEP)- es, por tanto, una norma que ha de ser desarrollada por cada una de las Comunidades Autónomas. Hemos de decir a este respecto que el EBEP se destaca por su profundo reconocimiento de la capacidad legislativa de éstas, afirmando que el régimen de función pública no puede configurarse como un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Tal y como se manifiesta la Exposición de Motivos del EBEP, cada Administración ha de poder configurar su propia política de personal. Aún más, podemos decir que llega a ser en algunos aspectos excesivamente cauteloso en lo que a la normativa de desarrollo se refiere, y así, tal y como se expresa la DF 4ª apartado 2º, buena parte del EBEP queda aún sin aplicar hasta tanto se dicte la normativa autonómica correspondiente.

Del propio articulado del Estatuto puede también desprenderse esta precaución, que no deja de ser criticable a juicio de algún sector. Así por ejemplo cuando se refiere a las faltas disciplinarias (artículo 95.3) establece que las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes o de las Asambleas Legislativas de la correspondiente Comunidades Autónomas. ¿Qué significa la disyuntiva "o"?, ¿Ha de entenderse que las Cortes establecen las faltas del personal del Estado y las Comunidades Autónomas las de las Autonómicas?2.

Ciertamente la Comisión de Expertos para el Estudio y Preparación del EBEP3 aconsejó en este sentido, y para lograr el respeto de las competencias de las Comunidades Autónomas, una norma de reducida extensión Page 25 y baja densidad normativa. Sin embargo esta recomendación, como tantas otras, no ha sido atendida en algunos capítulos cuya consistencia excede de las recomendaciones4. Así, por ejemplo ocurre en lo relativo a vacaciones, permisos y situaciones de los empleados. Nos encontramos por tanto con un texto que en muchos aspectos queda sin completar a la espera de la intervención autonómica, pero en otros desborda la extensión de lo que ha de ser una normativa básica.

Sumariamente son éstas las novedades fundamentales que, respecto a la normativa anterior, recoge el EBEP:

  1. Ámbito subjetivo: se configura como legislación general y uniforme aplicable a todas las relaciones de empleo.

  2. Previsión de la figura del personal directivo que se inserta en un espacio difuso entre la política y la función pública superior.

  3. Relación de derechos básicos de los empleados públicos.

  4. Régimen de carrera horizontal.

  5. Previsión de sistemas de evaluación del desempeño.

  6. Mayor autonomía en el régimen de retribuciones complementarias manteniendo la competencia estatal de establecer determinados límites.

  7. Clarificación de la negociación colectiva.

  8. Actualización del sistema de incompatibilidades.

II Objeto y ámbito de aplicación del EBEP

Quizá lo más llamativo del ámbito de aplicación del nuevo Estatuto es que pretende la aproximación de los regímenes de los funcionarios públicos y del personal laboral que presta servicios a la Administración, unificándolos bajo la denominación de empleados públicos.

La propia Exposición de Motivos del EBEP reconoce la evidencia del papel creciente del personal laboral, lo que justifica en su flexibilidad. Page 26 Asimismo, la Comisión de Expertos destacaba en su informe el problema que representa para el personal laboral que presta sus servicios en la Administración, la inseguridad creada por la propia jurisprudencia, reclamando la necesidad de regular las especialidades del régimen jurídico del personal laboral de los empleados públicos.

Desde luego nadie duda de las ventajas en muchos casos de contratar a un personal cuya vinculación con la Administración no es permanente, pero no es menos cierto que según nuestra Carta Magna el sistema habitual de empleo público ha de ser el de carrera. Ciertamente es éste el único que puede garantizar plenamente la independencia e imparcialidad del personal al servicio de la Administración.

Con respecto al ámbito de aplicación, el EBEP se extiende, por tanto, al personal funcionario pero también al contratado laboral5. Se aplica también, pero en distinto grado, al personal investigador cuando una norma así lo determine, y al personal docente y estatutario de los Servicios de Salud (excepto el Capitulo III, salvo artículos 20, 22.3, 24 y 84).

En lo que al personal laboral se refiere hemos de hacer varias precisiones.

En primer lugar, que el Estatuto regula dos tipos de relaciones jurídicas distintas: jurídico- administrativa, de los funcionarios públicos; y jurídico-laboral, del personal laboral de las distintas Administraciones. No hemos de perder de vista por tanto que los títulos competenciales en los que se fundamenta son, en ambos casos, diferentes. La regulación de los funcionarios tiene su base en el artículo 149.1.18 CE y, por ello, tiene carácter básico. Sin embargo la regulación del personal laboral se asienta en el artículo 149.1.7. CE, que establece el monopolio normativo del Estado en materia laboral.

La segunda precisión se refiere a la aplicación parcial6 del Estatuto al personal laboral de las entidades del sector público con forma jurídica privada (sociedades públicas y fundaciones), Page 27 y ello pese a que la Comisión de Expertos había recomendado la aplicación íntegra al personal laboral de estas entidades, siempre que desempeñen funciones puramente administrativas.

Esta aplicación, que Parada Vázquez7 calificó como simulada en lo relativo a las sociedades públicas en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio), hubo de rectificarse al hilo de las Directivas Europeas que exigen tener en cuenta a efectos de la aplicación de la normativa pública, no tanto la forma jurídica de un ente como su verdadera actividad.

Por otro lado, la imprecisa redacción del artículo 2.1 del EBEP, plantea la cuestión8 de si se excluye su aplicación al personal laboral de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de órganos Constitucionales (del Estado y de las Comunidades Autónomas). Ello porque, si bien los artículos 1.2 y 7 parecen referirse a todo el personal sin exclusión, el artículo 2.1 no parece decir lo mismo. Entendemos que tal exclusión no opera respecto al personal laboral, puesto que cuando el artículo 4 del EBEP establece que el personal de Cortes, Asambleas Legislativas y Órganos Constitucionales tendrán su normativa específica, tan sólo se refiere al personal funcionario.

En la línea de laboralización del empleo público, el EBEP invierte la norma de referencia para cubrir puestos de trabajo en el sector público. Así, si en la regulación anterior el personal laboral tenía que estar autorizado reglamentariamente, es decir la ley establecía el tipo de puesto de trabajo que podía (no tenía porqué ser así) estar cubierto por personal laboral, actualmente todo puesto de trabajo puede ser desempeñado por personal laboral, salvo los mencionados expresamente en el artículo 9.2.

Así cualquier puesto de trabajo en la Administración pública puede estar cubierto indistintamente por personal laboral o funcionario salvo los que impliquen ejercicio de potestades públicas9 o salvaguarda de los Page 28 intereses de cada Administración, puestos que quedarán reservados a los funcionarios. Con todo ello dentro de cada Administración puede existir más o menos grado de laboralización en función de la norma autonómica de desarrollo.

En general, la crítica que puede hacérsele a esta regulación del personal laboral radica en una especie de contradicción que el propio Estatuto entraña. Por un lado, al tratarse de una norma básica, establece una mínima regulación para ser respetuoso con la normativa de desarrollo. Por otro lado sin embargo, pretende uniformar la regulación del personal laboral y funcionario. Ahora bien, el EBEP, en lo que a la regulación laboral se refiere es principio y fin al ser competencia exclusiva del Estado, por lo que en la normativa de este tipo de personal nos encontramos con muchas lagunas10.

Así por ejemplo ocurre con lo relativo a la extinción del contrato del personal laboral. El EBEP nada dice sobre el particular, por lo que parece que habrá de aplicarse íntegramente la normativa laboral. Sin embargo, entendemos con SALA FRANCO11 que esta afirmación ha de matizarse. Y es que en todo caso respecto al personal laboral ha de contemplarse determinados principios constitucionales, como los de mérito, capacidad, igualdad, interdicción de la arbitrariedad. Consecuentemente no cabe, por ejemplo, aplicar respecto a este personal el despido improcedente contemplado...

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