El empleo público después del Estatuto Básico del Empleado Público: en particular sus aspectos colectivos
| Autor | Landa Zapirain, Juan Pablo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UPV/EH. |
| Páginas | 131-149 |
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La ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo el EBEP), es un producto normativo fruto de una negociación multilateral larga e insegura ( a doble banda, sindical y políticoautonómica), que ofrece un resultado -como ya se adivina desde antes de su puesta en aplicación- que será solo parcialmente pacífico como aportación a la clarificación del modelo español de relaciones entre la Administración y sus empleados, pero que a su vez será previsiblemente conflictivo en muchos aspectos de su interpretación. Este último dato resulta incluso lógico dado el carácter general de norma de mínimos que el EBEP tiene para las CCAA (MOLINA NAVARRETE, p. 119), así como también por las abundantes remisiones a la autonomía colectiva que se realiza en buena parte de su regulación. Se podría discutir en este momento hasta su potencial carácter renovador, puesto que deja en los desarrollos legislativos venideros -particularmente a los que corresponda hacer a las CCAA- la verdadera orientación reformadora que se pudiera extraer de este Estatuto dividido entre los distintos poderes con competencias para su desarrollo.
Especialmente, el EBEP parece poco tributario del principio de seguridad jurídica en lo relativo a la configuración de las fuentes reguladoras de los empleados públicos al servicio de las AAPP con contrato laboral. En efecto, el legislador ha preferido no utilizar las técnicas al uso (por ejemplo, la de configurar su régimen dentro de las Relaciones Laborales especiales, ex art. 2 LET), y ha encauzado su regulación "innovadoramente" (aunque ajustándose a la jurisprudencia más o menos consolidada a este respecto), ofreciendo una regulación sobre aquellos aspectos comunes a todos los empleados públicos, que a su vez resulta modificativa del régimen general del ET para esta clase
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de empleados públicos. Al mismo tiempo que el EBEP remite a la LET y a la negociación colectiva de los empleados públicos todos los demás aspectos no específicamente salvados por el "ius specialis" en que se convierte el EBEP para los empleados público con contrato laboral.
En resumidas cuentas, que los laborales al servicio de las AAPP seguirán sometidos al régimen jurídico del contrato de trabajo, salvo cuando les sean de aplicación aquellos preceptos del EBEP que expresamente los incluyan (art. 32), con la sola excepción del personal laboral de la sociedad estatal de correos y telégrafos, expresamente excluidos por el art. 5 EBEP. Esta situación ha sido denunciada por la doctrina, al afirmarse que se ha desaprovechado una buena oportunidad para adaptar, más concretamente, los criterios de legitimación negociadora del art. 87 LET al ámbito de las Administraciones Públicas (LAHERA FORTEZA, p. 147), lo cual hubiese contribuido a una verdadera unificación de las mesas mixtas de negociación de laborales y de funcionarios públicos (ROQUETA BUJ, p. 155).
A pesar de estas sanas críticas doctrinales, no se puede estar de acuerdo con algunas tesis sobre las interpretaciones posibles del EBEP, que podrían contribuir a corregirlas cuando ya ha sido promulgada la Ley. Este es el caso de una opinión doctrinal (por todos, SALA FRANCO, p. 2406) que pretende reconducir esta peculiar intervención del EBEP sobre el régimen jurídico laboral de los empleados público laborales al molde de la figura de las relaciones laborales especiales, en virtud de la regulación de esa especialidad laboral, que implícitamente se contendría -de manera un tanto asistemática y dispersa desde luego- a lo largo del EBEP. Por el contrario, el art. 2 de la LET exige, para la incorporación al ordenamiento de nuevas relaciones laborales especiales, que la Ley declare expresamente la naturaleza laboral especial del vínculo contractual, y no parece que tan claro procedimiento haya sido "olvidado" por el legislador, sino más bien, no lo ha creído oportuno. Efectivamente, en coherencia con el carácter básico del EBEP, hubiese resultado muy desproporcionado por parte del legislador optar a estas alturas por imponer como básica una regulación completa y cerrada sobre el personal laboral, cuando para la provisión de dichos puestos hubiera que ajustarse, no ya a la regulación laboral (cuya competencia estatal es incuestionable), sino a una específica regulación laboral especial inamovible por las CCAA, y sin otra alternativa real para éstas que la inevitable renuncia a la provisión de dichos puestos por medio de contratos laborales.
En mi opinión, a la manera pragmática y funcional de tantos episodios de la creación de "Derecho nuevo", tal y como podemos observar está produciéndose en el marco de otras realidades -como sucede por ejemplo con el Derecho comunitario-, el EBEP se ha limitado a dejar constancia en la Ley de ese estado de cosas, proceder bastante habitual en la práctica y en la jurisprudencia españolas sobre las peculiaridades de los empleados públicos
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laborales, con ese grado de incertidumbre y perplejidad que muchas veces acompañan a estas situaciones de facto. Por lo menos, la "legalización" de algunas de estas realidades singulares (por ejemplo, la regulación del contratado laboral indefinido no fijo, o la nueva y amplísima regulación de la figura del funcionario interino) dotarán de mayor seguridad jurídica a las decisiones que adopten las AAPP en su momento, y dará seguridad también a los propios empleados públicos, quienes sabrán a qué atenerse desde el momento mismo de su contratación (LANDA ZAPIRAIN, p. 65).
Con este proceder, el EBEP pretende dar una respuesta reguladora unitaria -aunque solo sea básica en cuanto a su contenido potencial- a la inmensa mayoría de empleados públicos incluidos en su ámbito de aplicación (art. 2). También al personal sometido a una legislación propia y específica, siempre que su legislación específica así lo disponga (art. 4). En todo caso, el EBEP será norma supletoria para el personal al servicio de AAPP no incluido en su ámbito (art. 2,5º). Lo único que quedaría totalmente fuera de su ámbito subjetivo de aplicación sería el personal al servicio de las sociedades mercantiles creadas o dependientes de AAPP (el sector empresarial público). De todas formas, muchos sectores de la Administración quedarán también solo muy parcialmente afectados por el EBEP, me estoy refiriendo al personal investigador, docente y estatutario de la sanidad pública. En este sentido, el EBEP es completamente continuista con la situación heredada sobre estas clases de empleados públicos.
De la inmensa cantidad de cuestiones que podrían comentarse en torno a esta importante regulación del moderno estatuto unitario del empleo público, abordaré en una primera parte, muy brevemente, los aspectos más centrales y definidores que a mi juicio caracterizan el modelo de estatuto que prevé el EBEP. En la segunda parte, me detendré con un poco más de detalle en la nueva regulación de los derechos colectivos funcionariales, y muy singularmente, en el tema de la regulación del derecho de negociación colectiva, puesto que este instrumento se presume como el mecanismo central para el buen desarrollo de las políticas de personal en el seno de nuestra Administración Pública.
El EBEP, ya desde el mismo comienzo de su exposición de motivos, indica que no va a renunciar a la visión clásica del concepto de servicio público, a la hora de regular la normativa básica para el conjunto de las relaciones del empleo público, ahora aludido más eufemísticamente como "cultura de lo público". Efectivamente, tal y como señalaba el Informe del grupo de expertos desde su introducción, "lo primordial es siempre garantizar el mejor servicio al conjunto de la ciudadanía" (INFORME, p. 18). El objetivo
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de la "buena administración" supone, en primer lugar, dar prioridad a los principios serviciales de la Administración: El de servicio a los ciudadanos y al interés general, amparado en la buena administración y la mejora de la calidad del servicio público, un principio valorativo de la actitud y conducta del agente público de enorme trascendencia práctica si se aplicase con rigor. De acuerdo con este primer principio (art. 1,3 a), el empleado público debería subordinar sus intereses legítimos a la garantía y efectividad del servicio (MOLINA NAVARRETE, p. 115 y 135). Además, esa perspectiva le va a servir al legislador del EBEP como justificación de la necesidad del tratamiento unitario para el entero personal al servicio de las AAPP, aquello que por naturaleza "diferencia a quienes trabajan en el sector público administrativo, sea cual sea su relación contractual, de quienes lo hacen en el sector privado"(subraya la exposición de motivos de la Ley del EBEP). Siguiendo, de nuevo, al Informe de la Comisión de Expertos en este punto, es constitucionalmente más correcto construir ese Estatuto unitario sobre un modelo funcionarial con los elementos de flexibilidad que requieren los tiempos modernos, que hacerlo pivotar sobre el modelo de la legislación laboral (INFORME, p. 30).
Esta idea de principio va a ser conjugada, sin embargo, con la de la aplicación equilibrada de la normativa e instrumentos laborales, aplicables cuando menos a los empleados públicos vinculados contractualmente con la...
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