El sistema de finançament en la reforma de l’Estatut català, és compatible amb l’ordre constitucional?

El nou sistema de finançament de la Generalitat de Catalunya a què ens referirem és el contingut del títol VI, «Del finançament de la Generalitat i l’aportació catalana a la hisenda de l’Estat», articles 202 a 225, de la Proposició de llei orgànica per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, de 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, vigent en l’actualitat. Aquesta proposta ha estat admesa a tràmit per la Mesa del Congrés dels Diputats el 18 d’octubre de 2005.

L’aprovació d’aquesta Proposició va tenir lloc al Parlament de Catalunya el passat 30 de setembre de 2005, per 120 vots a favor, i es tramitarà com a proposició davant les Corts Generals a l’empara de la iniciativa especial que, a favor de les assemblees de les comunitats autònomes, reconeix l’article 87.2 de la Constitució espanyola (CE), que permet que aquestes assemblees puguin «enviar a la Mesa del Congrés una proposició de llei, delegant davant aquesta Cambra un màxim de tres membres de l’Assemblea encarregats de defensar-la».

Ens trobem davant una proposició d’una norma que, encara que s’adjectivi de reforma, comporta un nou Estatut d’autonomia, en la mesura que deroga la Llei orgànica 4/1979. Per tant, estem davant una proposició d’una llei orgànica (art. 81 de la CE) que s’inserirà en l’ordenament espanyol com un estatut d’autonomia. Pretén ser, doncs, la norma institucional bàsica d’una comunitat autònoma, cosa que el dota d’un caràcter paccionat. Com diu el Dictamen 269, d’1 de setembre de 2005, del Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya amb relació a la Proposta de Reforma de l’Estatut, els estatuts d’autonomia «són instruments normatius de caràcter paccionat, ja que tant la seva aprovació com la seva reforma exigeixen la concurrència o concordança de les dues voluntats: l’autonòmica i l’estatal, o si es prefereix “la coparticipació entre l’Estat i la Comunitat”». Els estatuts són normes institucionals bàsiques de l’ordre autonòmic i, per això, normes atributives de competències i el caràcter paccionat és el fonament últim de la indisponibilitat dels estatuts per l’Estat. El Consell Consultiu va afirmar en el Dictamen esmentat que els estatuts d’autonomia aprovats i promulgats són indisposables per al legislador estatal. En segon lloc, no solament resultarà que les lleis ordinàries no poden afectar els estatuts d’autonomia, sinó que aquests, juntament amb altres normes de l’ordre autonòmic (lleis de delegació, lleis orgàniques de transferència i lleis d’harmonització, al que cal afegir en matèria de finançament la llei orgànica que preveu l’art. 157.3 de la Constitució), es configuren com a «bloc de constitucionalitat», de manera que serveixen per enjudiciar la validesa i l’eficàcia de les normes ordinàries.

És obvi afirmar que els estatuts estan subordinats a la Constitució. Com va assenyalar el Tribunal Constitucional (TC), «la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la norma fundamental» (Sentència 99/1986, d’11 de juliol, FJ 4). És veritat que el text constitucional, en especial pel que fa a l’organització territorial de l’Estat, es pot concebre, com va assenyalar Hesse, des d’una perspectiva de «mutació constitucional» (Verfassungswandel),¹ de manera que, sense que hagi canviat el text, els preceptes del títol VIII poden rebre avui dia una significació diferent, allunyada de qualsevol pretès originalisme. La Norma suprema no solament permet diverses opcions, sinó que, com diu Aguallo Avilés, és també «dret en canvi», de manera que «muta el contingut de la norma sense canviar el text». Dit més gràficament, amb relació al títol VIII i a l’organització territorial, no és possible interpretar avui dia aquest títol de manera similar al moment en què la Constitució va ser aprovada i que principis com autonomia, solidaritat, equilibri econòmic, privilegis economicosocials... «tenen un contingut sensiblement diferent del que tenien quan la nostra Llei fonamental va cobrar vida ja fa més de vint anys».² La mutació constitucional legitima també la mutació del bloc de constitucionalitat i, en especial, la reforma dels estatuts d’autonomia, cosa que implica reconèixer una ampliació de la base competencial de les comunitats autònomes en la mesura que s’incrementenPage 3 les aspiracions legítimes d’autogovern. Tanmateix, això té un límit, que el mateix Hesse situava en el respecte al «sentit i finalitat» (Sinne und Telos) de la proposició normativa constitucional.³

Des d’aquest punt de vista analitzarem els preceptes més importants en matèria de finançament autonòmic que conté la Proposició de reforma de l’Estatut. Ens limitarem als aspectes més significatius que defineixen el sistema de finançament proposat. Deixarem de banda aquelles disposicions que no col·lideixen amb la CE sinó amb el dret comunitari, com ara les qüestions relatives a participacions en fons comunitaris o a l’estabilitat pressupostària.

Com hem dit, la regulació del nou finançament autonòmic català s’inclou en la Proposició de nou Estatut, norma institucional bàsica de la Comunitat Autònoma catalana en els termes de l’art. 147.1 de la CE, i pretén modificar un sistema de finançament que no apareix predeterminat per la Norma fonamental (STC 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4), per la qual cosa en el marc de la Constitució caben multitud de fórmules de finançament, amb l’únic límit del respecte a la distribució competencial del poder financer i tributari que duu a terme la Norma fonamental. Entre les competències de l’Estat destacaríem l’exclusiva en hisenda general –article 149.1.14 de laPage 4 Constitució–, interpretada per un sector de la doctrina com un nucli normatiu atribuït a l’Estat, com «el conjunt de principis i d’institucions que han de planejar per damunt de tot l’aparell financer amb eficàcia sobre tot el territori de la Nació»⁴ o, el que és el mateix, com aquelles qüestions en què l’Estat hauria de proveir un «mínim comú denominador normatiu» i, especialment, «les institucions comunes a les diferents hisendes» STC 233/1999, de 13 de desembre).⁵ Portarem a col·lació aquesta competència més endavant, quan s’analitzin els preceptes del títol VI de la Proposició de llei de reforma de l’Estatut.

A més, el poder fiscal de l’Estat el delimiten la Constitució i el bloc de constitucionalitat, en especial la LOFCA, dictada a partir de la previsió de l’art. 157.3 de la Constitució. Una modificació del finançament per la via de la reforma dels estatuts ha de tenir en compte aquesta circumstància. La LOFCA, com el TC ha dit en múltiples sentències⁶ (i com recorda el Dictamen del Consell Consultiu), habilita una intervenció unilateral de l’Estat en el sistema financer, i la seva funció és dissenyar un sistema de finançament dotat de coherència interna, «[…] orillando así la dificultad de que ese sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía» (Sentència 68/1996, de 18 d’abril, FJ 9).

Per tant, els estatuts d’autonomia no poden excloure ni desconèixer aquesta llei orgànica. Els estatuts i la llei dictada a l’empara de l’art. 157.3 són dues normes sotmeses a reserva de llei orgànica, però si aquesta equiparació jeràrquica no permet afirmar sens cap mena de dubte que els estatuts poden modificar o derogar lleis orgàniques anteriors és perquè l’element d’articulació d’ambdós tipus de normes és la competència, i no la jerarquia. Això ha permès al TC afirmar que la reserva de llei orgànica que preveu l’art. 157.3 té com a finalitat «permitir que una Ley Orgánica –la actual LOFCA– pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera» (Sentència 68/1996, de 18 d’abril, FJ 9). I el futur Estatut de Catalunya formarà part del bloc de constitucionalitat de manera semblant a la llei orgànica dictada d’acord amb l’art. 157.3 de la CE, que tindrà un rang jeràrquic idèntic al futur Estatut, si aquest s’arriba a aprovar com a llei orgànica.

Els articles 204 i 205 de la Proposició de reforma de l’Estatut fan referència a les competències financeres i als recursos econòmics amb què comptarà Catalunya.

L’art. 204 es refereix a les «competències financeres», és a dir, al poder financer que s’atribueix a la Generalitat, sobre la base del que assenyala l’apartat 1: «la Generalitat té capacitat per a determinar el volum i la composició dels seus ingressos en l’àmbit de les seves competències financeres, i també per a fixar l’afectació dels seus recursos a les finalitats de despesa que decideixi lliurement». Aquest primer apartat no és altra cosa que la proclamació del contingut de l’autonomia financera a què es refereix l’art. 202.2, autonomia financera a què fa referència també l’art. 203.1, quan proclama que la Generalitat disposa d’unes «finances autònomes i dels recursos financers suficients». Aquesta suficiència l’ha de valorar la Comunitat Autònoma a través de la determinació del nivell d’ingressos disponibles. Només així una comunitat autònoma pot actuar en la graduació i la intensitat dels seus objectius mitjançant la despesa. Com assenyala Perulles, «l’autonomia financera es manifesta en la possibilitat de la lliure aplicació dels recursos, però per a això ha d’existir un sistema d’ingressosPage 10 que garanteixi de manera suficient la lliure elecció dels objectius».¹⁸ Només així podem parlar d’autèntica

autonomia financera, cosa que justifica plenament la redacció de l’art. 203.2 de la Proposició de reforma de l’Estatut, que es refereix a l’autonomia de despesa de la Generalitat per aplicar lliurement els seus recursos.

I aquesta capacitat per determinar el nivell d’ingressos es tradueix en l’existència d’una llista de recursos de la Generalitat, que recull l’art. 203. Convé recordar que els recursos de les comunitats autònomes s’esmenten expressament en l’art. 157.1 de la CE, i que també l’art. 4 de la LOFCA inclou una llista de recursos. La relació de mitjans econòmics que preveu l’art. 203 de la Proposició de reforma de l’Estatut recull bàsicament els recursos previstos en el bloc de constitucionalitat: tributs propis de la Generalitat, recàrrecs sobre tributs de l’Estat (la CE es refereix a recàrrecs sobre impostos), ingressos de dret privat, provinents del patrimoni, d’operacions de crèdit i procedents de multes i sancions. Tanmateix, enfront de la referència que contenen els art. 157.1 de la CE i 4 de la LOFCA als tributs cedits «total o parcialment per l’Estat», l’Estatut redefineix la potestat tributària de la Generalitat, ja que la basa, a part dels tributs propis, en la consideració com a «cedits» de tots els tributs estatals suportats a Catalunya.

N’és una conseqüència que l’art. 203 no esmenti, entre els recursos de la Generalitat, les «participacions en els ingressos de l’Estat», sinó que es limita a fer referència als «ingressos procedents del Fons de compensació interterritorial i d’altres assignacions establertes per la Constitució, si escau». Això és fruit del fet que el model dissenyat no concep que Catalunya participi d’ingressos estatals sinó que, al contrari, preveu en els articles 207 i 208 l’aportació catalana a la hisenda de l’Estat i a les despeses de l’Estat.

El sistema de finançament per a Catalunya que dissenya la Proposició de reforma de l’Estatut preveu dos tipus d’aportacions de la hisenda catalana a la de l’Estat: l’anomenada aportació a les despeses de l’Estat (art. 208) i l’aportació a la solidaritat i als mecanismes d’anivellament (art. 209).

La primera d’aquestes aportacions és consubstancial a la fórmula bilateral de finançament que la Proposició de reforma de l’Estatut incorpora, en el marc d’aquest «esperit confederal» al qual ens hem referit iPage 15 que té en les aportacions una de les seves notes distintives: Catalunya fa seus tots els ingressos tributaris i lliura a l’Estat una part per al finançament dels serveis de la seva competència, encara que la Proposició de reforma presentada davant les Corts Generals ha introduït una novetat significativa respecte a la Proposta de reforma de l’Estatut informada pel Consell Consultiu. Aquesta darrera, en l’article 200, determinava una quantia concreta de participació, quan deia que aquest percentatge no seria en cap cas superior al 50 %; el Consell va ser molt clar a l’hora de fonamentar la contradicció d’aquesta disposició amb el bloc de constitucionalitat: «la determinació de la participació en els impostos cedits afecta el conjunt del sistema de finançament i haurà de ser fixada d’acord amb els criteris generals establerts a la LOFCA». El text que ara ens ocupa ha suprimit aquest percentatge. Tanmateix, i com estem dient, el problema rau en el fet que aquestes aportacions es concreten en un percentatge d’uns impostos cedits (art. 208) que són tots els «suportats a Catalunya» (art. 203.3.b), o el que és el mateix, aquestes aportacions són l’expressió suprema d’aquestes relacions economicofinanceres entre l’Estat i la Generalitat en què se sustenta la bilateralitat del règim. Això impedeix la integració del finançament català en el conjunt del sistema que correspon a l’Estat de garantir per la via de la llei orgànica de l’art. 157.3 de la CE i impossibilita el joc efectiu de la solidaritat i la coordinació (principal condicionant per a l’exercici de l’autonomia financera segons l’art. 156 de la CE) que ha de presidir aquest sistema i la garantia del qual és responsabilitat de l’Estat. Des d’aquesta perspectiva, l’art. 208 de la Proposició de reforma de l’Estatut seria inconstitucional.

Quant a l’aportació a la solidaritat i els mecanismes d’anivellament que preveu l’art. 209 de la Proposició de reforma, estableix, en primer lloc, que la Generalitat contribueix a la solidaritat de les altres comunitats autònomes «a fi que els serveis prestats pels diferents governs autonòmics a llurs ciutadans puguin assolir nivells similars», però «sempre que duguin a terme un esforç fiscal també similar». Es diu que la Generalitat aporta recursos i que, per tant, també els rep. Per la seva banda, l’art. 210 fixa els criteris per fer aquesta aportació: necessitats de despesa i capacitat fiscal, amb relació a la mitjana de les comunitats autònomes, equitat mesurada en termes de població relativa i eficiència econòmica mesurada en termes de producte interior brut i esforç fiscal relatius i, finalment, el límit que aquestes aportacions no poden «alterar en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes» (art. 210, segon, d).

Convé recordar que la solidaritat, proclamada per l’art. 156.1 com a condicionant substancial de l’autonomia financera, és una exigència d’equilibri en les relacions horitzontals entre les comunitats autònomes i d’eficàcia de l’activitat financera, cosa que implica la coordinació dels instituts juridicofinancers.³⁶ Des del punt de vista jurídic, ens trobem davant un autèntic mandat al legislador ordinari, i en conseqüència davant un paràmetre de constitucionalitat de les lleis. Com a mandat al legislador ho interpreta Albertí Rovira, quan entén que la solidaritat juga en una perspectiva molt clara: «l’Estat tindrà el deure d’exercir les seves competències en el sentit exigit per fomentar l’establiment d’un equilibri econòmic adequat i just entre les diverses parts del territori».³⁷

Ja hem assenyalat que la solidaritat exigeix un sistema definit per l’Estat a partir de la llei orgànica, l’art. 157.3 CE i un escenari multilateral, en què cada sistema de finançament dissenyat pels estatuts sigui «generalitzable». I on s’asseguri, a més, que no prosperaran el que hem anomenat excepcions de reciprocitat per part de les comunitats autònomes, que condicionin el compliment de les exigències que la solidaritat els imposa. Per la seva banda, el TC ha assenyalat que la solidaritat implica la coordinació i aquesta «[...] persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema» –Sentència 32/1983, de 28 d’abril, FJ 2–, i aquesta integració només la pot fer la llei de l’Estat. El TC també ha definit la solidaritat com la «instrumentación de determinados medios a fin de evitar las desigualdades de tipo económico y social entre las distintas Comunidades Autónomas».³⁸ I ha dit que la solidaritat consisteix en «un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de la nación española». IPage 16 aquesta responsabilitat per aconseguir un «equilibrio en la unidad» s’encomana també a l’Estat. Així ho reconeix el Dictamen 269 del Consell Consultiu, segons el qual «correspon a l’Estat la concreció del principi de solidaritat mitjançant els mecanismes financers d’anivellament i el Fons de Compensació».

D’això es dedueix que l’Estatut no podrà predeterminar el contingut d’aquestes decisions, que són competència de l’Estat amb la participació dels òrgans multilaterals, concretament el Consell de Política Fiscal i Financera, tot i que aquesta intervenció multilateral sigui ratificada posteriorment per una Comissió Mixta bilateral. I això és el que passa quan la Comunitat Autònoma de Catalunya fixa com a criteris d’aportació als mecanismes de solidaritat les necessitats de despesa i capacitat fiscal, la població relativa i l’eficiència econòmica mesurada en termes de producte interior brut i esforç fiscal relatiu. Si seguim la doctrina del Consell en el Dictamen 269, l’article 210 segon de la Proposició de reforma de l’Estatut no seria inconstitucional, ja que es limitaria a introduir uns principis generals. No sembla, però, que aquests criteris recollits en la reforma de l’Estatut tinguin vocació de ser unes meres directrius sense valor normatiu, ni se’n pot garantir un enteniment com a simples regles orientatives sense força jurídica. El fet de preveure’ls estaria vulnerant el concepte de solidaritat, recollit com una facultat de l’Estat, de manera directa en l’art. 138.1 de la CE i de manera indirecta, segons la jurisprudència del TC, en els articles 156 i 157.3 de la CE.

Tampoc no hem d’eludir el debat d’una altra gran qüestió que està present en el text de la Proposició de reforma de l’Estatut com són els possibles límits a la solidaritat. Aquest és un tema que apareix en tots els estudis d’anivellament financer en el marc del federalisme fiscal. Es pot afirmar, com ho fa Tremosa i Balcells, que «tot sistema d’anivellament de qualsevol Estat federal estableix límits a qui paga i a qui rep, per evitar els efectes perversos de la inversió de rànquings: ofegar la capacitat de generació de riquesa de qui aporta en excés i generar incentius de desenvolupament racional en el que rep també en excés».³⁹ Estem absolutament d’acord amb aquesta reflexió, que no és gaire lluny d’aquelles que en el pla de la imposició personal han servit per construir dogmàticament la idea de la «no confiscatorietat» com a límit a la progressivitat del sistema tributari.⁴⁰ Per tant, s’ha d’acceptar que les aportacions a la solidaritat han de tenir límits. El que resulta dubtós, atesa la configuració de la solidaritat i la competència preferent de l’Estat per administrar els mecanismes d’anivellament, és que aquests límits es puguin imposar de manera unilateral en el disseny del sistema de finançament de Catalunya, i al marge de la unitat del sistema que només pot garantir l’Estat. Això és el que succeeix quan l’art. 210 de la Proposició de reforma de l’Estatut condiciona les aportacions de Catalunya a «un esforç fiscal similar» i fixa el límit que aquestes aportacions no poden «alterar en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes».

Finalment, hem d’analitzar unes altres dues qüestions: l’atribució de competències a la Comunitat Autònoma de Catalunya en matèria de fixació de tributs locals i la regulació del cadastre.

En relació amb el primer tema, l’art. 222 de la Proposició de reforma de l’Estatut, després que el capítol III –dedicat a les hisendes dels governs locals– s’obri amb la referència als principis de «suficiència, equitat, autonomia i responsabilitat fiscal», assenyala que «la Generalitat té competència, en el marc establert per la Constitució, en matèria de finançament local. Aquesta competència inclou, en tot cas, la capacitat legislativa per a establir i regular els tributs propis dels governs locals i els criteris de distribució de les participacions a càrrec del pressupost de la Generalitat».

El tema és d’una amplitud que desborda els límits d’un treball com aquest, però podem resumir-lo en les idees essencials següents. Per analitzar la constitucionalitat d’un precepte que pretén atribuir a Catalunya competències sobre hisenda local, cal partir de la dada que no existeixen en el bloc de constitucionalitat títolsPage 17 competencials específics amb relació a les hisendes locals, i encara menys títols que avalin la competència exclusiva de l’Estat. Ja en la Sentència 233/1999, de 16 de desembre (FJ 4 B), el TC, seguint l’esperit de la Sentència 179/1985, va aclarir que les competències en matèria local eren competències compartides entre l’Estat i Catalunya.

Aquesta sentència es referia a dos títols competencials a què podia acudir l’Estat segons la CE: el 149.1.14, «hisenda general», i el 149.1.18, «bases del règim jurídic de les administracions públiques». Quan l’Estat legisli a l’empara d’ambdós títols, haurà de respectar l’àmbit de competències autonòmiques assumides en els estatuts. La competència exclusiva de l’Estat sobre allò bàsic, en virtut del títol competencial de l’art. 149.1.18 CE, «bases del règim jurídic de les hisendes públiques», el legitimaria per exercir aquesta competència quan la seva regulació comporti introduir modificacions d’abast general en el règim jurídic de l’Administració local (Sentència 233/1999, FJ 4 B). Per la seva banda, l’art. 149.1.14 de la CE, «hisenda general», malgrat les dificultats per precisar-ne el contingut, té com a objectiu la fixació d’un «mínim comú denominador normatiu» que asseguri la unitat i la cohesió de l’ordenament i del sistema juridicofinancer. Es tracta d’una competència exclusiva de l’Estat, però que només d’una manera puntual es pot considerar com a excloent de la intervenció normativa autonòmica, ja que amb caràcter general és concurrent amb aquesta. Concretament, l’Estat només tindrà competència exclusiva i excloent per regular, d’acord amb el títol competencial hisenda general, els elements integrants de l’autonomia i la suficiència local.

Així, en relació amb la primera de les competències atribuïdes a la Generalitat per l’Estatut, «la capacitat legislativa per a establir i regular els tributs propis dels governs locals», això pot portar una conseqüència: un règim tributari diferent per als municipis de Catalunya. El TC va entreveure aquesta possibilitat en la Sentència 19/1987, de 17 de febrer, en la qual, a l’igual que en la Sentència 32/1981, s’admetia que les competències estatals en matèria de finançament local no «implican en ningún caso el establecimiento de un régimen uniforme para todas las Entidades Locales de todo el Estado». I «[…] tratándose de tributos de carácter local, nada impide que las normas que los ordenen atiendan a esta diferenciación de situaciones y de finalidades a conseguir, estableciendo regímenes jurídicos que pueden ser, por lo menos, parcialmente distintos» (FJ 3). Caldria afegir que «por lo menos» parcialment diferents, però també «por lo más». Perquè, tot i que les comunitats autònomes disposin d’àmbits competencials per regular el sistema tributari local, el sistema tributari resultant d’aquesta regulació només podrà ser parcialment diferent del que defineixi l’Estat, que haurà d’establir aquest cànon de comparació, si bé a l’hora d’establir-lo hagi de deixar un cert marge d’intervenció normativa a les comunitats autònomes en l’ordenació del sistema tributari local.

Per això la previsió dels impostos que integren el sistema fiscal de les corporacions locals ha de ser regulat per l’Estat. Primer, perquè així ho imposen «las exigencias derivadas de la reserva de ley en el orden tributario» (sentències 19/1987, de 17 de febrer, FJ 4, i 233/1999, de 13 de desembre, FJ 10). I en segon lloc perquè, com també ha assenyalat el TC, i atesa la intervenció exclusiva i excloent de l’Estat en la garantia de l’autonomia i la suficiència local, la determinació dels tributs que constitueixen recursos propis de les corporacions locals és una potestat normativa concreta de l’Estat que té com a finalitat immediata garantir la suficiència financera d’aquestes corporacions (Sentència 233/1999, FJ 22).⁴¹

Per tant, l’establiment d’impostos locals és competència exclusiva de l’Estat. No podem estar d’acord amb el contingut del Dictamen del Consell Consultiu, que salva la constitucionalitat del precepte equivalent al comentat aquí (l’art. 213 de la Proposta de Reforma de l’Estatut) argumentant que existeix una referència al «marc normatiu general», ja que aquesta referència, que pot ser suficient respecte a la regulació dels impostos municipals, no ho és respecte a l’establiment dels impostos esmentats, on opera una competència exclusiva i excloent de l’Estat. Per això la referència a la regulació per Catalunya de l’establiment de tributs propis locals, que conté l’art. 222.2 de la Proposició de reforma de l’Estatut, és inconstitucional en allò que afecta la previsióPage 18 dels impostos locals. No ho seria la referència a la regulació si es garantissin en aquesta regulació les competències estatals.

També considerem contrari a la Norma fonamental el contingut de l’art. 225, que atribueix a la Generalitat, en el seu àmbit territorial, «la competència d’ordenació i gestió del cadastre, sens perjudici de la funció coordinadora de l’Estat en els termes que estableix la Constitució». Aquesta inconstitucionalitat no admet cap dubte perquè, com ha assenyalat el TC, l’organització del cadastre integra el títol competencial exclusiu de l’Estat hisenda general (art. 149.1.14), «justamente por tratarse de una institución común e indispensable para la gestión de algunos de los impuestos estatales más relevantes» (Sentència 233/1999, FJ 25). Tampoc aquí l’aportació del Dictamen del Consell Consultiu no és convincent; per dissipar la inconstitucionalitat del precepte exigia «la previsió de mecanismes de coordinació amb l’Administració estatal i convenis amb els ens locals». Aquestes mencions apareixen en l’art. 225 de la Proposició de reforma de l’Estatut, però creiem que ha de prevaler el criteri que ens trobem davant una matèria de titularitat exclusiva de l’Estat en virtut de la competència de l’art. 149.1.14 CE.

Contràriament, tindria cabuda en el marc constitucional la referència de l’art. 222.2 de la Proposició de reforma de l’Estatut a la competència exclusiva de la Comunitat Autònoma catalana per fixar «els criteris de distribució de les participacions a càrrec del pressupost de la Generalitat». El TC, en la Sentència 233/1999, FJ 31, només inclou en l’àmbit de la garantia de la suficiència financera que correspondria de manera exclusiva i excloent a l’Estat «la fijación de los criterios de distribución de la participación de las Entidades Locales en los tributos del Estado o el establecimiento a través de los Presupuestos Generales del Estado de asignaciones complementarias dirigidas a garantizar la suficiencia financiera de las Entidades Locales», la qual cosa no exclou la possibilitat de competències autonòmiques en la fixació de criteris de participació de les entitats locals catalanes en els pressupostos de la Generalitat.

L’art. 205 de la Proposició de reforma de l’Estatut preveu la creació de l’Agència Tributària de Catalunya, per a «la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els impostos suportats a Catalunya, llevat dels de naturalesa local». Es tracta d’un precepte que arrossega un vici d’origen: reconeix el dret de la Comunitat Autònoma catalana a gestionar tots els tributs suportats en Catalunya perquè prèviament s’ha atribuït capacitat normativa sobre tots aquests tributs. I això és el qüestionable des del punt de vista constitucional. El precepte atribueix a la Generalitat unes competències de gestió que són més que dubtoses pel que fa als impostos estatals no cedits. Aquesta constitucionalitat seria conseqüència del gran inconvenient ja exposat amb relació al sistema de finançament dissenyat en la Proposició de reforma de l’Estatut: la configuració de tots els impostos suportats a Catalunya com a impostos cedits –i l’atribució respecte a aquests de competències normatives– és un component més de la bilateralitat del sistema, que, com hem exposat, contravé els articles 157.1 i 3 de la CE.

A part d’això, i en relació amb els impostos que se cedeixin, sobre la base que aquests constitueixen «matèria compartida» no hi ha cap objecció a fer a la creació de l’Agència Tributària catalana i a l’atribució a aquest òrgan de competències per a la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció d’aquests impostos cedits, sempre que la seva actuació respongui a les exigències de col·laboració. Com afirma el Consell Consultiu en el Dictamen 269, d’1 de setembre de 2005, la creació d’una Agència Tributària de Catalunya és inconstitucional en la mesura que no prevegi mecanismes de «coordinació i consorciació» amb l’Administració de l’Estat. No seria suficient que es limités a dir que es podran establir lliurement formes de col·laboració amb l’Administració de l’Estat. El text de l’art. 205 no ha corregit aquest defecte, ja que manté la referència que diu: «a aquests efectes,Page 19 l’Agència Tributària de Catalunya i l’Administració tributària de l’Estat col·laboren i subscriuen convenis i fan ús dels altres mitjans de col·laboració que considerin pertinents». Per tant, i d’acord amb l’assenyalat al seu moment pel Consell Consultiu, cal entendre que aquest precepte és inconstitucional per vulneració de les exigències de coordinació amb la hisenda estatal de l’art. 156.1 de la CE.

D’una manera semblant, la creació de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat (art. 214), que té com a funció canalitzar el conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat amb l’Estat, s’ha d’analitzar en el marc de la bilateralització del finançament català que destaquem com a nota que dificulta l’encaix del nou finançament català en el marc constitucional. En qualsevol cas, si pretenguéssim valorar, en un exercici de validesa jurídica molt dubtosa, la creació d’aquest organisme al marge de la seva funció d’instrument de canalització de les relacions bilaterals Estat-Generalitat, hem de recordar que el Consell Consultiu va salvar la constitucionalitat de l’art. 205 de la proposta perquè el text assenyalava que la Comissió Mixta exerciria les seves funcions «sens perjudici dels acords subscrits pel Govern de Catalunya amb el Consell de Política Fiscal i Financera». Segons el Consell Consultiu, d’aquesta manera s’estaria garantint la intervenció de l’organisme multilateral de finançament per excel·lència i es dissiparien els dubtes sobre la bilateralització de les relacions financeres. Ara bé, si aquest és el paràmetre, caldrà criticar que la Proposició de reforma de l’Estatut, a diferència de la proposta analitzada pel Consell, es limiti a dir, en l’art. 214, que les competències de la Comissió Mixta s’exerciran «sens perjudici dels acords subscrits pel Govern de Catalunya [...] en institucions i organismes de caràcter multilateral», sense fer referència al Consell de Política Fiscal i Financera.

El que hem exposat fins ara ens porta a la conclusió que una part considerable de la Proposta de reforma de l’Estatut pel que fa al finançament de Catalunya era contrària a la Norma fonamental.

Sintetitzant força, el tret principal d’inconstitucionalitat rauria en el bilateralisme present en la proposta de reforma i que es tradueix en múltiples aspectes: així, la proposta atribueix a la Generalitat competències normatives sobre tributs cedits sense respectar-los com a matèria compartida. Anul·la la participació de Catalunya en els ingressos de l’Estat perquè passa a ser l’Estat el que participa dels ingressos de Catalunya i es reconeix una excepció de reciprocitat en el compliment de les obligacions de solidaritat. S’hi inclouen també limitacions a la solidaritat que, tanmateix, són possibles a fi que, d’acord amb el principi d’ordinalitat,⁴² no s’alteri la posició de Catalunya en l’ordenació de la renda per càpita, però que no poden suposar diluir l’exigència principal de la solidaritat: un sistema definit a partir de la llei orgànica prevista en l’art. 157.3 de la Constitució. Una altra expressió d’aquesta bilateralitat és la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Genralitat, que té com a funció canalitzar el conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat amb l’Estat i que no pot ser valorada de manera aliena a la bilateralització del finançament català, que destaquem com a nota que en dificulta l’encaix en el marc constitucional.

Doncs bé, davant d’aquest panorama cal destacar que el gener de 2006 va tenir lloc un acord important entre el PSOE i els partits catalans, en el qual es va pactar un nou text de reforma de l’Estatut de Catalunya. Aquest text supera, en bona mesura, moltes de les objeccions exposades sobre la inconstitucionalitat de diversos preceptes continguts en la proposició que el 30 de setembre de 2005 va aprovar el Parlament. Per això, aquest nou text suposa una innovació importantíssima i ha de ser objecte d’uns breus comentaris, a tall d’epíleg d’aquest treball.

Page 20

En aquest nou text, el títol VI es dedica al “finançament de la Generalitat”, l’art. 202 del qual inclou els “principis”. Ja des de l’inici de la redacció del document s’observa que aquest nou text pretén el que podríem anomenar “reconducció a la multilateralitat”, quan fa referència expressa al fet que el finançament català es regula per la Constitució, l’Estatut i la llei orgànica que preveu l’art. 157.3 de la Constitució, que pot ser la LOFCA vigent o una altra llei diferent. D’aquesta manera es recull la rellevància de l’instrument normatiu adoptat per l’Estat i a través del qual es garanteix la multilateralitat i la solidaritat. La referència a la solidaritat també és important en l’art. 208 del nou text. L’apartat primer menciona els mecanismes d’anivellament i solidaritat com a ajustos als ingressos tributaris de la Generalitat. En l’apartat tercer es torna a insistir en el fet que els recursos financers de què disposi la Generalitat es podran ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes. Però és l’apartat 4 el que fa una invocació expressa als mecanismes d’anivellament i solidaritat, en disposar que la fixació d’aquests mecanismes d’acord amb el principi de transparència i el seu resultat s’ha d’avaluar quinquennalment. Tot i que no es diu expressament, sembla evident que aquesta fixació tindrà lloc en el si del Consell de Política Fiscal i Financera.

En aquest marc de “recuperació de la multilateralitat” crida l’atenció, però, que l’art. 214 mantingui la Comissió Mixta de Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat gairebé amb les mateixes competències que li atribuïa anteriorment la proposta de reforma de l’Estatut. Però en qualsevol cas creiem que resulta admissible la referència que efectua l’art. 202.3, segons el qual el desplegament del títol VI “correspon a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat”, ja que la viabilitat constitucional d’aquesta Comissió depèn, com hem dit, del fet que operi en un marc de multilateralitat.

De la mateixa manera, es fa una invocació al principi d’ordinalitat esmentat en fixar un límit genèric a la solidaritat que és plenament admissible. Així, l’art. 202.5 assenyala que “l’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament”. A més, l’exclusió de la discriminació per a Catalunya pressuposa, segons l’art. 202.4 del nou text pactat, la solidaritat que assenyala l’art. 208. La solidaritat s’invoca en el marc del que estableix l’article 138.2 de la Constitució, cosa que expressa la intenció de reconduir el model a l’àmbit constitucional.

En relació amb els recursos de la Generalitat, ni les referències a l’autonomia d’ingrés i despeses (art. 203) ni el quadre d’ingressos que conté l’art. 204 mereixen més objeccions des del punt de vista constitucional. Se supera un dels punts conflictius en la definició del quadre d’ingressos que efectuava la proposició originària de reforma de l’Estatut, com era la configuració dels impostos cedits com a matèria pròpia de la Generalitat, cosa que de facto suposava la seva conversió en impostos propis. El nou text pactat inclou l’art. 204.2, que es limita simplement a referir la participació de la Generalitat en el rendiment dels tributs estatals cedits a Catalunya.

El nou text passa a diferenciar, d’acord amb el que estableix l’art. 157.1 de la CE, entre tributs estatals “cedits totalment o parcialment”. La gran novetat és determinada per l’existència dels anomenats tributs cedits totalment, “que són aquells en què correspon a la Generalitat la totalitat dels rendiments i la capacitat normativa”, però que conserven el seu caràcter estatal. El nou acord sobre l’Estatut salva la referència a la condició estatal dels impostos cedits, però no és aliè a la circumstància que els impostos cedits són tributs en què se cedeixen competències normatives. Això implica, com hem dit, que, per lògica, les comunitats autònomes només poden rebre facultats normatives en relació amb uns impostos que continuen sent “aliens”, i que aquestes facultats normatives s’han de referir a aspectes que no afectin el pressupost del tribut ni la seva existència; sobretot a elements referits a la quantificació del tribut. D’acord amb això, l’art. 204.3 recorda que la capacitat normativa a què fa referència l’apartat anterior inclou la participació en la fixació del tipus impositiu, les exempcions, les reduccions i les bonificacions sobre la base imposable i les deduccions sobre la quota, competències normatives que s’han d’exercir “en el marc de les competències de l’Estat i de la Unió Europea en l’exercici de la capacitat normativa”. Es garanteix la condició dels impostos cedits com a “matèria compartida”, i per tant, a l’igual que passava amb la proposició de reforma presentada al seu dia, no es pot detectar cap indiciPage 21 d’inconstitucionalitat en aquesta atribució de competències normatives. I això a través d’una rebaixa de la capacitat normativa de Catalunya.

Se supera, per tant, la voluntat que contenia la Proposició de reforma inicial de l’Estatut, la qual pretenia convertir tots els tributs estatals “suportats” a Catalunya en “tributs cedits d’acord amb el que disposa aquest Estatut” i configurava l’Estatut com a norma d’atribució d’impostos a la Generalitat. Aquesta possibilitat no la descarta la LOFCA, però s’ha de fer sobre la base que tots els impostos cedits són impostos “establerts i regulats per l’Estat”, encara que siguin impostos previstos com a ingressos de les comunitats autònomes en els respectius estatuts d’autonomia.

A més, queda la qüestió de determinar quins impostos tenen la condició de cedits, circumstància en què, d’acord amb la jurisprudència del TC, l’Estat ha d’intervenir necessàriament. Ja no es tracta d’afirmar que són impostos cedits tots aquells impostos estatals el producte dels quals correspongui a la Comunitat Autònoma catalana. Al contrari, la disposició addicional onzena de l’acord inclou una relació d’impostos cedits totalment i d’impostos cedits parcialment. S’implementa, a més, un règim peculiar per al disseny futur d’aquesta relació d’impostos futurs, que encara conserva vestigis de la bilateralitat inicial, cosa que pot continuar constituint un obstacle a la integració del finançament català en el sistema que l’Estat. Malgrat els avenços aconseguits en aquest acord, es continua esmentant que el contingut d’aquesta disposició es podrà modificar mitjançant un acord del Govern de l’Estat amb el de la Generalitat, “que serà tramitat com a Projecte de Llei estatal”. Al mateix temps, es diu que l’abast i les condicions de la cessió els ha d’establir la Comissió Mixta a què es refereix l’article 214, que, en tot cas, l’ha de referir a rendiments a Catalunya, i que “el Govern ha de tramitar l’Acord de la Comissió com a Projecte de Llei”. Tot i la tramitació d’un projecte de llei, es tractarà, probablement, d’un projecte de llei d’article únic, com succeeix actualment amb l’aprovació de les lleis de conveni i de concert a les comunitats de règim foral. Es manté, per tant, aquest aspecte d’aproximació del finançament català al finançament foral, que no té encaix constitucional.

Per això, entenem que el contingut de la relació de tributs cedits de manera total o parcial, tot i que es negociarà bilateralment entre l’Estat i la Comunitat Autònoma, hauria de desembocar en una modificació de la Llei orgànica que preveu l’art. 157.3 de la Constitució. De la mateixa manera, aquest hauria de ser l’instrument jurídic, amb la intervenció preceptiva del Consell de Política Fiscal i Financera, a través del qual es fixés la previsió de la disposició addicional dotzena bis, de cessió del 50 per 100 de l’IRPF; de la dotzena ter de cessió del 58 per 100 de l’impost sobre hidrocarburs, l’impost sobre les feines del tabac, l’impost sobre l’alcohol i les begudes derivades, l’impost sobre la cervesa, l’impost sobre el vi i les begudes fermentades i l’impost sobre productes intermedis, i de la dotzena quater, que determina la cessió del 50 per 100 de l’IVA.

Creiem que bona part de les altres qüestions que la proposició de reforma de l’Estatut contenia i que generaven dubtes fonamentades pel que fa a la seva adequació a la Constitució queden salvades satisfactòriament en l’Acord a què estem fent referència. Així, l’art. 205 esmenta el règim de l’Agència Tributària de Catalunya, la constitucionalitat de la qual exigia, com va assenyalar el Consell Consultiu, que es garantís adequadament la coordinació amb la Hisenda estatal de l’art. 156.1 de la CE. Aquesta coordinació se salva amb la previsió que es constituirà, en el termini de dos anys, “un Consorci o ens equivalent en què participaran de manera paritària l’Agència Estatal d’Administració Tributària i l’Agència Tributària de Catalunya”.

També sembla que s’ajusten al marc constitucional les mencions als mecanismes d’anivellament i solidaritat que conté l’article 208 esmentat, tot i que l’acord en predetermina les variables bàsiques (població, rectificada pels costos diferencials i pels factors demogràfics, densitat de població, població immigrant i dimensió dels nuclis urbans), que s’han de ratificar en el Consell de Política Fiscal i Financera.

Pel que fa a les hisendes locals, es descarta una fórmula com la inclosa en la proposta de reforma inicial, segons la qual era competència de la Generalitat, “la capacitat legislativa per establir i regular els tributs propis dels governs locals”, ja que l’art. 222.2 passa a referir que aquesta competència pot incloure capacitat legislativa per establir i regular els tributs propis dels governs locals, però “en el marc establert per la Constitució i la normativa de l’Estat”. Quant al cadastre, la proposició de reforma presentada inicialment determinava “la competència d’ordenació i gestió del cadastre”, que segons el TC és competència de l’Estat, tot i que sensPage 22 perjudici de la funció coordinadora de l’Estat en els termes establerts per la Constitució. La redacció que conté l’art. 225 de l’acord és formalment més respectuosa amb aquesta competència, ja que es limita a dir que l’Administració general de l’Estat i la Generalitat han d’establir els canals de col·laboració necessaris per assegurar la participació de la Generalitat en les decisions i l’intercanvi d’informació que siguin necessaris per a l’exercici de les seves competències, i es preveu, a més, l’establiment de formes consorciades de col·laboració, cosa que garanteix les exigències de coordinació formulades pel TC.

-------------

[1] Hesse, K., A força normativa da Constituçāo, trad. de Gilmar Ferreira Mendes, Sergio Antonio Fabris Editor, Salvador de Bahia, 1991, p. 22.

[2] Aguallo Avilés, A., «Necesidad de un análisis constitucional del Derecho Financiero», Derecho Financiero Constitucional, Estudios en memoria del Profesor Jaime García Añoveros, Civitas-Universitat Internacional d’Andalusia, Madrid, 2001, p. 83.

[3] Hesse, K., A força normativa da Constituçāo, op. cit., p. 23.

[4] Sainz de Bujanda, F., «Elementos y razones que pueden justificar una reforma de la Ley General Tributaria», Crónica Tributaria (CT), núm. 62, 1992, p. 107-108.

[5] Soler Roch, M. T., «Las posibilidades de aplicación de la proyectada Ley General Tributaria a los distintos niveles de Hacienda», CT, núm. 59, 1989, p. 117.

[6] Entre d’altres, sentències 179/1987, de 12 de novembre, FJ 2; 181/1988 de 13 d’octubre, FJ 7; 183/1988, de 13 d’octubre, FJ 3; 250/1988, de 20 de desembre, FJ 1; 150/1990, de 4 d’octubre, FJ 3; 68/1996, de 18 d’abril, FJ 9; 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4.

[7] Es tracta d’un autèntic «principi constitucional no escrit», els orígens del qual remunten a la Constitució del Reich de 1871, i que es fonamenta en la idea de «fidelitat contractual al pacte federal». Segons la jurisprudència constant del Bundesverfassungsgericht, el principi garanteix l’eficàcia de l’acció pública i l’equilibri entre els interessos estatals i regionals; vid. Woelk, J., «Conflitto e cooperazione. Principii costituzionale a confronto», Academia, núm. 19, 1999, p. 3.

[8] Albertí Rovira, E., Federalismo y cooperación en la República Federal Alemana, CEC, Madrid, 1988, p. 245.

[9] «La Balança Fiscal de Catalunya amb l’Administració Central», 31 de gener de 2005, http://www.gencat.net/economia/progecon/financament/balanza_fiscal_cast.pdf.

[10] El Document afegeix: «la balança fiscal recull aquests fluxos. Quan en una regió els recursos detrets superen als recursos que aflueixen o beneficien als seus ciutadans, el signe del saldo dels fluxos fiscals originats a aquesta regió pel govern central és negatiu, és a dir, existeix una sortida neta de recursos fiscals. Pel contrari, quan el volum d’ingressos aportats per una regió al sector públic central és inferior als beneficis o pagaments que rep, existeix una entrada neta de recursos i, per tant, el saldo dels fluxos fiscals és positiu».

[11] Vegeu un resum d’aquests problemes a Espasa, M., «Problemas metodológicos y de fuentes estadísticas en la elaboración de una balanza fiscal», Metodologia per a l’elaboració de les balances fiscals de les comunitats autònomes, Documentos del Consejo Económico y Social, Madrid, 2002, p. 88 a 90. La balança fiscal correspon al registre de les relacions financeres existents al llarg d’un cert període de temps entre l’Administració regional objecte d’interès i els nivells superiors de l’Administració pública. El saldo d’aquesta balança es calcula com la diferència de la despesa pública realitzada a la regió i el total d’impostos i altres pagaments coactius abonats pels qui resideixen en aquesta comunitat.

[12] Falcón y Tella, R., La compensación financiera interterritorial, Congrés dels Diputats, Monografies, Madrid, 1986, p. 141.

[13] Precepte que, segons el parer de Falcón y Tella, R., constitueix un límit a les competències financeres de les comunitats autònomes que «juga més enllà de la distribució de competències, ja que actua de manera afegida a la idea de Constitució material»; La compensación financiera interterritorial, op. cit., p. 75.

[14] Sevilla Segura, J. V., Política y Técnicas Tributarias, Manuals de l’Escola d’hisenda Pública, IEF, Madrid, 2004, p. 220.

[15] Fraga Iribarne, M., El principio de subsidiariedad en la Unión Europea, Fundació Galícia-Europa, Santiago, 1997, p. 35.

[16] Sense que sigui indispensable, com diu aquesta mateixa Sentència 11/1984, en el FJ 2, «que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro». Per la seva banda, la Sentència 110/1983, de 29 de novembre, FJ 1, destaca dos aspectes diferents en el conflicte de competència: en primer lloc, a través dels conflictes es pretén, d’una banda, l’anul·lació de la disposició, la resolució o l’acte que s’estimen viciats d’incompetència i, de l’altra, una declaració sobre l’existència o no de la competència utilitzada per produirlos i, eventualment, sobre la titularitat d’aquesta competència.

[17] RJ 1999.6620.

[18] Perulles Moreno, J. M., «La financiación de las Comunidades Autónomas», ponència presentada en «Informe sobre las Autonomías», Barcelona, 1989, p. 2; Martín Queralt, J., «El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas: notas críticas», Palau 14. Revista Valenciana de Hacienda Pública, núm. 11, Generalitat Valenciana, València, 1990, p. 35.

[19] Micheli, G. A., Corso di Diritto Tributario, UTET, Torí, 7a edició, 1984, p. 106.

[20] Ramallo Massanet, J., «El reparto de competencias tributarias entre los distintos ámbitos de gobierno», Civitas, REDF, núm. 60, 1988, p. 501.

[21] Segons la nostra manera de veure-ho, i seguint en això un sector important de la doctrina, aquests recàrrecs, amb les peculiaritats que hom vulgui, tenen la condició d’impostos propis de les comunitats autònomes. Vegeu García Frías, M. A., La financiación territorial mediante recargos: un análisis jurídico, Universitat de Salamanca, 1994, p. 170; Cors Meyà, X., «Los recargos y los impuestos propios de las Comunidades Autónomas», Civitas, REDF, núm. 58, 1988, p. 421-422.

[22] La vulneració de la igualtat per la norma reguladora d’un impost propi de les comunitats autònomes s’ha d’enjudiciar en relació amb els subjectes residents a la comunitat autònoma. A partir d’aquest enjudiciament s’ha de tenir en compte, per localitzar una violació de la igualtat, l’existència d’una diferència de tractament directa o indirecta entre grups i categories de persones –Sentència 181/2000, de 29 de juny (FJ 10)– i sempre que el terme de la comparació sigui arbitrari o capritxós –sentències 148/1986, de 25 de novembre (FJ 6), 29/1987, de 6 de març (FJ 5), i 1/2001, de 15 de gener (FJ 3).

[23] En aquest sentit, el TC s’ha manifestat assenyalant que la «prohibició de doble imposició» en matèria tributària «garantiza que sobre los ciudadanos no pueda recaer la obligación material de pagar doblemente por un mismo hecho imponible» –sentències 37/1987, de 26 de març (FJ 14), 149/1991, de 4 de juliol (FJ 5 A), 186/1993, de 7 de juny (FJ 4.c), i 14/1998, de 22 de gener (FJ 11.c).

[24] Desplegat extensament per la LOFCA, quan diu, en l’art. 9.a, que «no es podran subjectar elements patrimonials situats, rendiments generats ni despeses realitzades fora del territori de la respectiva Comunitat Autònoma».

[25] Així, «la libertad de residencia implica, como es obvio, la de opción entre los beneficios y perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que, materialmente o por decisión de los poderes públicos competentes, correspondan a los residentes en un determinado lugar [...]» (Sentència 8/1986, de 21 de gener, FJ 3) però sempre sobre la base que el ciutadà ha de comptar amb les diferències de pressió fiscal, sense que això li impedeixi establir-se en una zona del territori de l’Estat o en una altra (Interlocutòria 182/1986, de 26 de febrer, FJ 1).

[26] Vegeu sobre això Casado Ollero, G., El sistema impositivo de las Comunidades Autónomas (una aproximación a las funciones del tributo regional), Institut de Desenvolupament Regional, Granada, 1981, p. 21; Jiménez Compaired, I., La imposición propia de las Comunidades Autónomas, Butlletí Oficial de l’Estat, Madrid, 1994, p. 132.

[27] García Villarejo, A.; Salinas Sánchez, J.; Manual de Hacienda Pública General y de España, Tecnos, Madrid, 1985, p. 429, diferencien entre translació, incidència i difusió de l’impost. En tots tres casos es pot parlar del fet que algú «suporta» l’impost.

[28] Com expliquen els citats García Villarejo, A. i Salinas Sánchez, J., el model Kryzaniak-Musgrave serveix per demostrar que els empresaris, de fet, consideren l’impost sobre societats un cost de producció més, ja que el que persegueixen com a objectiu és la taxa de benefici net, és a dir, lliure d’impostos, i d’acord amb això fixen els preus del producte; Manual de Hacienda Pública General y de España, op. cit., p. 468.

[29] Aquesta sentència analitza la constitucionalitat del coneixement de les reclamacions sobre aquests tributs cedits per òrgans estatals com els tribunals economicoadministratius.

[30] Agulló Agüero, A., «La capacidad normativa de las Comunidades Autónomas. Significado y repercusiones sobre el sistema tributario (la ampliación del concepto de impuesto cedido)», Seminario sobre una nueva etapa en la corresponsabilidad fiscal, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 1999, p. 31.

[31] Pel que fa a aquesta qüestió, vegeu el meu treball «La financiación de las comunidades autónomas a través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional», a 25 años de financiación autonómica, Varona Alabern editor, Cátedra Cantabria 2004, p. 154 i 155.

[32] Ruiz Almendral, V., «La regla de la supletoriedad en relación con la atribución de competencias normativas a las comunidades autónomas sobre los impuestos cedidos», Crónica Tributaria, núm. 105, 2002, p. 88.

[33] El Dictamen es referia a la clàusula «sens perjudici de les competències que corresponguin a les Corts Generals», i l’article 204.2 de la proposició de reforma de l’Estatut diu que la Generalitat té competència normativa «en el marc de les competències de l’Estat».

[34] El Dictamen es referia a l’art. 198 de la Proposta de Reforma de l’Estatut, segons la qual la Generalitat tindria «la capacitat normativa i la responsabilitat fiscal sobre tots i cada un dels impostos estatals suportats a Catalunya». Pel Consell, la interpretació constitucional es podria desprendre de l’article «la», referit a la capacitat normativa, que incorporava una connotació d’exclusivitat. Aquest dubte constitucional quedaria dissipat si es digués (com fa al final la proposició de reforma) que la Generalitat té «capacitat normativa i responsabilitat fiscal».

[35] Vegeu el nostre treball «Contenido y límites del poder normativo de las Comunidades Autónomas en materia tributaria», Hacienda Autonómica y Local, III Seminario Iberoamericano de Derecho Tributario, Tórcula Ediciones, Santiago, 2003, p. 253.

[36] Falcón y Tella, R., La compensación financiera interterritorial, op. cit., p. 137.

[37] Albertí Rovira, E., «El interés general y las Comunidades Autónomas en la Constitución de 1978», RDDP, núm. 18-19, 1983, p. 120.

[38] De Esteban, J.; López Guerra, L.; El Régimen constitucional español, 2, Labor Universitaria, Barcelona, 1982, p. 349.

[39] Tremosa i Balcells, R., «Necesidad, no privilegio», Cinco Días, dijous 20 d’octubre de 2005.

[40] L’Estatut d’autonomia de Catalunya vigent estableix en l’art. 45 que «el principi de solidaritat interterritorial al qual es refereix la Constitució s’aplicarà en funció de la relació inversa de la renda real per habitant a Catalunya respecte a la resta d’Espanya».

[41] Com diu l’Informe de la Comisión para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Financiación de las Haciendas Locales, de 3 de juliol de 2002, això obliga, com a mínim, a diferenciar dues qüestions: les relatives a les hisendes locals i les corresponents a l’Administració local.

[42] Es tracta d’un principi que s’ha emprat molt a Alemanya, i que apareix citat en la sentència del Bundesverfassungsgericht d’11 de novembre de 1999, sobre la Finanzausgleichgesetz. La sentència en virtut de la qual el Tribunal Constitucional alemany va dictar la seva doctrina va tenir com a origen una reclamació dels Länder de Baviera, Baden-Württemberg i Hessen. L’essència del principi consisteix en l’afirmació efectuada pel màxim òrgan d’interpretació de la Constitució alemanya del fet que la posició relativa d’un Länder, en termes de renda per càpita, no pot quedar alterada a conseqüència de l’aplicació dels mecanismes d’anivellament.