La ley estatal 8/90 sobre reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, y la potestad legislativa de las ..
| Autor | Rafael Gil Cremades |
| Cargo | Subdirector General de Seguimiento Normativo. Ministerio para las Administraciones Públicas. |
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El crecimiento experimentado en el tramo de población que desea constituir nuevos núcleos familiares, resultante de las elevadas tasas de natalidad registradas en el período comprendido entre 1961 y 1975, ha provocado en los últimos años, y está provocando, un incremento de la necesidad de viviendas permanentes que, de acuerdo con las estimaciones realizadas, sólo podrá satisfacerse si hasta el año 1998 el parque de dichas viviendas aumenta en unas 270.000. Esta fuerte expansión de la demanda de vivienda inducida por el ritmo más intenso en la formación de nuevas familias, coincide por tanto con una insuficiente oferta de viviendas terminadas, especialmente en las grandes áreas urbanas donde se concentra la mayor parte de esa población necesitada de alojamiento; y este desequilibrio entre necesidades crecientes y la escasez de oferta de un sector productivo que estructuralmente precisa de al menos dos años de plazo para poderse adaptar y responder a la nueva demanda, provoca alzas desmesuradas en el precio final de su producción. Por otra parte, a mayor demanda de viviendas, mayor demanda de suelo apto para su edificación, cuyo precio se dispara al igual que ocurre con el de aquéllas y en función de su rareza en el mercado que, en unos casos, deriva de que este factor de producción sólo se obtiene una vez agotado el lento proceso de aprobación y ejecución de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano, o, en otros, de su retención en manos privadas con fines especulativos. En tales circunstancias, la ampliación a corto plazo de la oferta de suelo destinado por la ordenación urbana a uso residencial puede constituir uno de los factores determinantes de la estabilización de los precios de las viviendas (Ref.).
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Ante esta situación socialmente conflictiva del sector inmobiliario, el Gobierno central estimó necesario disponer de una ley estatal que recondujera hacia objetivos de política social un mercado que abandonado a su propia y espontánea dinámica produce en muchos casos efectos que la sociedad considera perniciosos e injustos. A tal fin elaboró un proyecto de ley, que ha sido aprobado, en las Cortes Generales, con la que se pretende «contribuir a la disminución de las tensiones especulativas y facilitar una mayor intervención administrativa en el mercado del suelo» (Preámbulo, apartado III), objetivos que se considera no pueden ser alcanzados mediante la mera aplicación del ordenamiento jurídico que arranca de la Ley, sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1976, «por la excesiva permisividad de que disfrutan los propietarios del suelo, que son llamados en primer término a realizar las tareas de urbanización y edificación, y por la rigidez, cuando no ausencia, de los instrumentos de que dispone la Administración para hacer frente al incumplimiento por los particulares de los plazos señalados para la ejecución de dichas tareas, para incrementar los patrimonios públicos de suelo en medida suficiente para, incidir en la regulación. del mercado inmobiliario o para adscribir superficies de suelo urbanizable a la construcción de viviendas de protección oficial» (Preámbulo, apartado I). Esta es, en sus propios términos, la argumentación expuesta por el legislador, para justificar la actuación del estado sobre el comportamiento de los sujetos del mercado inmobiliario, de los tenedores de suelo en particular. El Estado, en cuanto Estado social, abandona aquí la neutralidad político económica y trata de contrarrestar con medidas jurídicas las desigualdades que origina el tráfico autónomo de ese medio de producción que es el suelo afectado por el proceso de urbanización y edificación. Intervención económica no sólo expresamente amparada por la Constitución, que habilita a los poderes públicos para promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes que hagan efectivo el derecho de carácter económico y social a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, «regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación» (artículo 47), sino que se configura también en la Constitución como un deber exigible del poder público, que, en coyunturas de defensa social, no puede permanecer inactivo ante las limitadas expectativas de revalorización que el mercado pueda ofrecer. Y, si se tiene presente que de la existencia suficiente de viviendas depende la normal constitución de los nuevos núcleos familiares, parece oportuno incorporar a esta cita de normas constitucionales - aunque no lo haga la ley que se comenta - aquella que, dentro de los principios rectores de la política social y económica, se refiere a la protección no sólo jurídica sino también económico social de la familia que deben asegurar los poderes públicos (Constitución, artículo 39.1).
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Una vez que se ha hablado del trasfondo material de la Ley estatal 8/90 sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, esto es, de los hechos económicos que presupone e interpreta, así como del propósito de modificarlos que anima al poder legislativo central, este apartado se dedica a conocer cuáles son las técnicas jurídicas que pone a disposición de las Administraciones públicas actuantes.
Puede decirse que todas ellas confluyen en torno a un núcleo: una determinada configuración legal del estatuto de la propiedad inmobiliaria en manos privadas. Esta ley pretende modificar - se afirma en su Preámbulo - el régimen hasta ahora vigente sobre los derechos y deberes de los propietarios del suelo afectado por el principio constitucional de que la función social del derecho a la propiedad delimitará su contenido de acuerdo con las leyes (Constitución, artículo 33), y lo aplica a un bien concreto, el suelo, que, como se ha visto, constituye un medio de producción de gran importancia económico social, cuya utilización responsable, en armonía con los intereses generales, resulta imprescindible para que sea real el derecho constitucional que todos los españoles tienen a una vivienda. Esta conexión entre un derecho colectivo, como el derecho a la vivienda, y un derecho individual, subjetivo, como el derecho a la propiedad, que determina un ejercicio controlado de este último en la medida que se estime necesaria para que no se frustre el objetivo de interés común que aquél representa, ha venido a ser establecido con nitidez por el Tribunal Constitucional cuando, al examinar las consecuencias jurídicas que se derivan de la configuración de nuestro Estado como Social, señala que «el reconocimiento de los denominados derechos de carácter económico y social - reflejado en diversos...
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