Estabilidad presupuestaria. Informe al anteproyecto de ley de estabilidad presupuestaria

AutorRaquel Ramos Vallés
CargoAbogada del Estado
Páginas270-283

    Infome elaborado el 10 de diciembre de 2001, por doña Raquel Ramos Vallés, Abogada del Estado en el Gabinete de Estudios de la Abogacía General del Estado.

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1. Objeto. El anteproyecto de Ley tiene por objeto el establecimiento de una serie de normas de carácter básico, aplicables al conjunto de Administraciones Públicas en que se estructura el Estado Español, dirigidas a coordinar la actuación presupuestaria de cada una de ellas con la política económica del Gobierno, como instrumento necesario para alcanzar la estabilidad económica interna y externa que exigen los compromisos adquiridos por España en el ámbito de la Unión Europea.

2. Estructura. El anteproyecto sobre el que se solicita informe consta de una extensa Exposición de Motivos, dividida en seis apartados, 31 artículos, estructurados en dos títulos, divididos en capítulos y secciones, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

Los artículos se estructuran conforme al siguiente esquema:

- Título Primero, ´Ámbito de aplicación de la Ley y principios generalesª, con dos capítulos:

- Capítulo Primero, ´Ámbito de aplicaciónª.

- Capítulo Segundo, ´Principios Generalesª.

- Título Segundo, ´Equilibrio Presupuestario del Sector Públicoª, con tres capítulos:

- Capítulo Primero, ´Disposiciones Comunesª.

- Capítulo Segundo, ´Equilibrio Presupuestario del Sector Público Estatalª, con tres secciones, tituladas ´Elaboración de los Presupuestos Page 271 Generales del Estadoª, ´Gestión Presupuestariaª, y ´Entes de Derecho Público del artículo 2.2ª, respectivamente.

- Capítulo Tercero, ´Equilibrio Presupuestario del Sector Público Territorialª, con dos secciones, relativas a ´Comunidades Autónomasª y ´Corporaciones Localesª.

3. Contenido. El Anteproyecto de Ley tiene por objeto, como se ha indicado, el establecimiento de una serie de medidas tendentes a garantizar el cumplimiento de los compromisos económicos adquiridos por el Estado Español, y derivados de la Política Monetaria y Económica de la Unión Europea.

Concretamente, señala su Exposición de Motivos, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, limita la utilización del déficit público como instrumento de política económica en la Unión Europea y Monetaria, comprometiéndose los Estados miembros a perseguir el objetivo a medio plazo de situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o superávit, y a presentar Programas de Estabilidad o Convergencia que recojan las medidas necesarias para la consecución de ese objetivo.

Asimismo, las Recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio de 2000, añade la Exposición de Motivos del anteproyecto, instan a los Estados miembros a continuar el saneamiento de las cuentas públicas más allá del nivel mínimo para cumplir el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, generando así un margen de maniobra adicional para la estabilización cíclica y para protegerse de una evolución presupuestaria imprevista.

Con objeto de alcanzar los aludidos compromisos internacionales, el anteproyecto parte de la necesidad de garantizar que, frente al esfuerzo que en ese sentido desarrolle el Estado, se produzca otro simultáneo del resto de Administraciones Públicas españolas.

En la regulación de las concretas medidas económicas y presupuestarias, el anteproyecto toma como punto de referencia la necesidad de garantizar que la normativa básica que al efecto se dicte, conforme a los artículos 149.1.13 y 18 de la Constitución Española, sea respetuosa con el principio de autonomía financiera consagrado en el artículo 156.1 de la Norma Fundamental.

Para ello, se pretende establecer un núcleo normativo de carácter básico, común a todas las Administraciones Públicas, para cuya consecución puedan las Comunidades Autónomas adoptar las medidas normativas y organizativas que tengan por convenientes, sin admitir que pueda recurrirse a la emisión de deuda pública como forma de financiación. El sistema se completaría con el establecimiento de mecanismos de control y seguimiento basados en la coordinación de la Hacienda Estatal y las Comunidades Autónomas a través del Consejo de Política Fiscal y Finan- Page 272 ciera previsto en la LOFCA, de 22 de septiembre de 1980, que verificarían el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria de acuerdo con las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

En fin, el anteproyecto recoge, como se ha indicado, un primer conjunto de disposiciones de carácter básico aplicables a todas las Administraciones Públicas, un segundo exclusivamente aplicable al sector estatal, y otro dedicado específicamente a las Administraciones Autonómica y Local.

El contenido esencial de cada uno de estos grupos de normas es el siguiente:

  1. Disposiciones de carácter básico: están dirigidas a garantizar el objetivo general de equilibrio presupuestario, que se define como situación de equilibrio o superávit (art. 3). A tal efecto:

    - Se establece un ámbito plurianual en la planificación presupuestaria compatible con el principio de anualidad presupuestaria (art. 4). En el primer cuatrimestre de cada año el Gobierno fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, remitiéndose el correspondiente Acuerdo de Consejo de Ministros a las Cortes Generales para su debate y aprobación (art. 8).

    - Se exige que los presupuestos de todas las Administraciones Públicas contengan la información suficiente para permitir verificar el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria (art. 5).

    - Se establece el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos (art. 6).

    - Se establece para las Administraciones sometidas al anteproyecto la obligación de dictar normas reguladoras en materia presupuestaria adecuadas para el cumplimiento del objetivo general de estabilidad presupuestaria, siendo el Gobierno de la Nación el encargado de velar por el cumplimiento de dicho objetivo en todo el territorio nacional (art. 7).

    - Anualmente la Intervención General del Estado informará sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior (art. 9)

    - Se establece la responsabilidad de cada Administración Pública por el incumplimiento que les sea imputable de las obligaciones previstas en el anteproyecto, responsabilidad exigible de acuerdo con el procedimiento que se determine reglamentariamente (art. 11).

  2. Normas específicamente aplicables al sector estatal:

    En lo que se refiere al Estado, sus organismos autónomos y demás entes públicos dependientes de él, que presten servicios o produzcan bienes Page 273 que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, se introducen tres modificaciones esenciales en el procedimiento presupuestario:

    - Fijación de un límite máximo anual del gasto ajustado a los objetivos plurianuales previamente elaborados (art. 13).

    - Creación de un ´Fondo de contingencia de ejecución presupuestariaª, para atender necesidades de carácter discrecional e inicialmente imprevistas (art. 14).

    - Determinación de las consecuencias derivadas de situaciones de déficit (obligatoria remisión a las Cortes de un plan de corrección de la situación de desequilibrio), o superávit (se destinará el mismo a reducir el endeudamiento neto del Estado o se aplicará al Fondo de Reserva de la Seguridad Social, según el caso) (art. 16).

    Respecto al resto de entes de derecho público estatales, si incurren en pérdidas que dificulten el objetivo de estabilidad presupuestaria, habrán de elaborar un informe de gestión sobre las causas del desequilibrio y, en su caso, un plan de saneamiento (art. 17).

  3. Normas básicas referidas al equilibrio presupuestario en el sector público territorial, y destinadas a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales:

    * En relación a las Comunidades Autónomas, el anteproyecto:

    - Erige al Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano encargado de coordinar la política presupuestaria del Estado y de las Comunidades Autónomas al servicio del principio de equilibrio presupuestario (arts. 19 y 20).

    - Establece un deber de suministro de información relativa a los presupuestos autonómicos (arts. 21 y 25).

    - Supedita la autorización del Estado a las Comunidades Autónomas para realizar operaciones de crédito o emisión de deuda al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, modificando para ello el artículo 14.3 de la LOFCA (art. 24 y disposición adicional primera).

    - Exige a las Comunidades Autónomas que incurran en situaciones presupuestarias de desequilibrio la elaboración de un plan económico financiero de corrección a medio plazo (art. 22).

    * Por lo que se refiere a las Corporaciones Locales, en un diseño paralelo al establecido en relación a las Comunidades Autónomas, el anteproyecto:

    - Atribuye a la Comisión Nacional de Administración Local la función de información sobre los objetivos de política presupuestaria establecidos por el Gobierno (art. 27). Page 274

    - Atribuye al Ministro de Hacienda el control del cumplimiento del objetivo y seguimiento del plan económico-financiero de las Entidades...

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