La gestión del espectro radioeléctrico a través de las autoridades nacionales de reglamentación. Un estudio comparado
| Autor | Daniel Terrón Santos |
| Cargo | Universidad de Salamanca |
| Páginas | 65-90 |
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LOS DERECHOS DE USO DEL ESPECTRO
La nueva Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, consecuencia directa de las disposiciones del nuevo marco normativo comunitario, permite, por encima de otras medidas adoptadas, que cualquier empresa pueda actuar como operador en el mercado de las telecomunicaciones1. Únicamente requiere que, con carácter previo al inicio de la actividad, se remita una comunicación dirigida a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, sin que resulte preciso que ésta emita declaración alguna, lo que supone la eliminación de la necesidad de obtener una autorización administrativa para ello, tal y como se requería hasta ahora (art. 7 LGTe de 1998)2. Será suficiente pues la notificación de la intención de actuar como operador, para que dicha empresa pueda comenzar a prestar sus servicios o establecer su red.
En cualquier caso, no debemos olvidar que el artículo 45 LGTe mantiene la necesidad de solicitar un título que habilite para la ocupación del dominio público radioeléctrico3. Por ello, hablar de intento de simplificar el contenido del texto de la Ley, es hacerlo de fracaso, al menos en determinados apartados. Cierto es que el legislador, como nos recuerda ARIÑO, ha de dar vida al texto de las Directivas poniéndole acento español4, pero no se puede pretender promocionar la simplificación de la organización administrativa al tiempo que se crea un nuevo organismo, la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (AER)5, encargado de otorgar los derechos de uso del dominio público radioeléctrico6.
Es de justicia reconocer que el ordenamiento comunitario contempla la posibilidad de limitar el número de derechos de usos de radiofrecuencias7, y que las empresas que vayan a iniciar su actividad deberán sujetarse a las disposiciones sobre derecho de uso, incluidas las relativas a la limitación del número de derechos8. Ahora bien, la normativa comunitaria establece como régimen general la ausencia de otorgamiento de derechos individuales de uso del espectro radioeléctrico, promocionando en lugar de ello la inclusión de condiciones de uso de las radiofrecuencias en la propia autorización general9. Para cumplir con esta premisa es necesario llevar a cabo una planificación eficaz del espectro, de manera que no sea preciso otorgar derecho de uso individuales, sino en casos excepcionales10.
No se detiene ahí la complejidad del tema. Aún en aquellos casos, excepcionales, en los que fuera preciso otorgar un derecho de uso individual, las empresas autorizadas en virtud de la autorización general tienen derecho a que se les considere su solicitud de derechos necesarios, otorgándose tales derechos al amparo de esta autorización general11. No obstante, en virtud de la regulación de la LGTe, será preciso que se notifique a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) la intención de iniciar una actividad, en tanto que habrá que remitir, bien el interesado directamente, bien la propia CMT, la solicitud a la nueva Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (ANR), para que se pronunciara sobre el otorgamiento de los derechos de uso, circunstancia que no puede ser contemplada, sino como un incremento de los trámites administrativos.
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NUEVAS NECESIDADES EN LA GESTIÓN DEL ESPECTRO: LA CREACIÓN DE LA AGENCIA ESTATAL DE RADIOCOMUNICACIÓN
Rodeada de este entorno de polémica nace la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones, que pese a todo es preciso valorarla positivamente, en cuanto se trata de un órgano que, prima facie, pretende dotar de flexibilidad y autonomía a la gestión del espectro radio-eléctrico, dadas las nuevas necesidades que en los últimos años han ido surgiendo12. El «determinismo tecnológico» ha incrementado notablemente la complejidad y el volumen de gestión del espectro radioeléctrico, requiriendo su gestión una planificación que exhorta a tener en cuenta, no sólo al propio espectro nacional, sino que cada vez es más necesario tener presente las necesidades del espectro internacional13. La constante demanda de espacio radioeléctrico para dar cobertura a los servicios de telefonía móvil, radio, televisión, servicios por satélite, y wifi, etc., exigía adoptar nuevas medidas. Además, las tecnologías que utilizan el espectro radioeléctrico son cada vez más numerosas y constituyen una de las principales vías de I+D del sector de las telecomunicaciones, por lo que crear un órgano especializado en esta materia se antojaba de todo punto de vista esencial.
A todo ello que hay que sumar el hecho que la nueva Ley General de Telecomunicaciones incrementa notablemente la carga de gestión al contemplar la posibilidad de cesión de los derechos de uso del espectro14.
El espectro radioeléctrico es un recurso natural escaso, con un fuerte contenido económico y estratégico. La característica de recurso escaso implica la necesidad de realizar una buena administración del mismo para conseguir su máximo aprovechamiento y una utilización eficaz. El espectro radioeléctrico está considerado como un bien de dominio público, correspondiendo su administración en exclusiva al Estado, cometido que incluye las tareas de planificación, gestión y control. Los diferentes motivos técnicos, económicos y estratégicos, que estas tareas encierran suponen una fuerte implicación internacional, por ello dicha administración ha de hacerse de acuerdo con los Tratados y Acuerdos Internacionales en los que España sea parte, tales como los establecidos en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), la Unión Europea o la Conferencia Europea de Dirección General de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información. Labor que se encomendará a funcionarios con una alta cualificación, especialización, experiencia y dedicación. Sin embargo, en los últimos años hemos visto nacer nuevas tecnologías, nuevos sistemas y servicios de radiocomunicaciones vinculados a la Sociedad de la Información y se ha llevado a cabo la liberación de las telecomunicaciones. Todo ello ha dado lugar a que cada vez sean más los operadores y usuarios del espectro radioeléctrico que consideran su valor y las ventajas económicas derivadas de la facilidad y rapidez en el despliegue de infraestructuras y las ventajas de las comunicaciones inalámbricas. Es preciso tener en cuenta que actualmente el espectro radioeléctrico, pese a seguir siendo considerado como un recurso escaso, es susceptible de ser objeto de comercio, incluso cuando se halla sometido al otorgamiento de derechos individuales de uso15.
Esta nueva situación ha derivado en un fuerte incremento de los trabajos técnicos, administrativos y de las reuniones internacionales, concluyendo que es necesario dedicar a la gestión del espectro mayores recursos humanos y técnicos16. La función de planificación radioeléctrica resulta particularmente fundamental para un aprovechamiento óptimo del espectro radioeléctrico, esta planificación se instrumenta a través de los denominados Cuadros Nacionales de Atribución de Frecuencias (CNAF) en los que se plasman la normativa de la Unión Europea y las resoluciones, recomendaciones y reglamentos de los organismos internacionales y, además, se tienen en cuenta las necesidades de los operadores nacionales, la industria y usuarios del espectro radioeléctrico17.
Igualmente, la elaboración de los Planes Técnicos Nacionales de radiodifusión sonora y televisión también son una parte muy importante de dicha función de planificación. Toda esta actividad es primordial para que el resto de tareas de la administración del espectro se puedan realizar de forma eficaz.
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CARACTERIZACIÓN DE LA AGENCIA
Hasta ahora todas las labores de administración en las telecomunicaciones son realizadas en respuesta a las nuevas necesidades presentadas fruto del rápido incesante avance tecnológico. La mayor parte de los países de nuestro entorno crearon organismos especializados en forma de agencias o institutos dedicados a gestionar el espectro. En España se crea, a través del art. 47 de la
Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, la Agencia Estatal de Radiocomunicaciones.
Tras esta denominación se encuentra un organismo público que responde, habida cuenta de su carácter, al patrón de un organismo autónomo18. A expensas de un desarrollo reglamentario que todo apunta va a retrasarse19, las competencias y funciones que tiene encomendadas en virtud de los fines que se le presumen, llevan a pensar en una atribución de funciones laxa, en tanto que no se prevé dotarla de competencias reguladoras ni sancionadoras20.
Al margen de desarrollar las tareas que tiene encomendadas por la propia Ley21, varios son los nuevos retos que tendrá que asumir el nuevo organismo, pero entre ellos hay que destacar, como novedoso, el tener que administrar y controlar la cesión de determinados derechos de uso de dominio público radioeléctrico entre operadores.
Esta cesión de derechos de uso debe ser objeto de una reglamentación en la que se contemplarán las condiciones para la transmisión de los derechos y que incluirá la necesidad de que se respeten las condiciones técnicas establecidas en el CNAF u otras que estén fijadas en las medidas técnicas de aplicación de la Unión Europea22. Dicha regulación deberá cuidar, especialmente, que no se introduzcan distorsiones en los mercados, pero que a su vez quede garantizada la existencia de posibilidad de libre elección para el usuario y competencia en los mismos.
Otro gran reto que tendrá que afrontar la nueva Agencia será finalizar la transición de la televisión desde la tecnología analógica a la digital, continuando los pasos ya iniciados y aplicando las disposiciones que resulten de la Conferencia Regional de Radiocomunicaciones, que convocada por la UIT, se encargará de la elaboración de un nuevo Acuerdo internacional, que sustituya al de Estocolmo de 1961 y al de Ginebra de 1989, para realizar dicha transición de una manera ordenada y eficaz, considerando las necesidades y usos de los países limítrofes. También...
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