Los espacios naturales protegidos. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del notariado el día 14 de marzo de 1991
| Autor | Alfonso Pérez Moreno |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo |
LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 14 DE MARZO DE 1991
POR ALFONSO PEREZ MORENO Catedrático de Derecho Administrativo
INTRODUCCION
El presente trabajo es el compendio escrito de una conferencia pronunciada en el Ilustre Colegio Notarial de Sevilla en el ciclo organizado en homenaje a Angel Olavarría Téllez. Quisiera transmitir con la pluma el mismo calor que puse al dedicársela. Angel Olavarría es un jurista excepcional, un auténtico señor de su profesión jurídica; en tan excelente engarce ha lucido siempre como un diamante su calidad humana. Y por ello, como jurista y también como hombre, agradezco a Angel el constante testimonio de grandeza con el que nos ha estimulado y enseñado.
El tema de esta conferencia está vinculado al núcleo de una de las preocupaciones vivas de nuestro tiempo: la protección del medio ambiente. En estos últimos años del segundo milenio la especie humana se siente angustiada por el presente-futuro de la naturaleza y del desarrollo y la supervivencia en este granito de arena del Universo que es el planeta Tierra. Los Espacios Naturales Protegidos son una técnica de conservación que, aunque ya ha cumplido más de un siglo de su aplicación, se introdujo en España en 1916 y sólo a partir de los años setenta ha llegado a extenderse y consolidarse en el ordenamiento jurídico.
Vamos, pues, a analizar dicha técnica protectora de la naturaleza desde la perspectiva jurídica y con el limitado alcance que pueda permitirnos el tiempo prudente de una conferencia que, desgraciadamente, tiene que ser apretada a consecuencia de la reciente promulgación de extensas leyes por las Cortes Generales y por el Parlamento de Andalucía.
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Origen, concepto y modalidades de Espacios Naturales Protegidos
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La ordenación de los Parques Nacionales y el inicio de una estructura administrativa descentralizada
Prescindiendo de lejanos antecedentes pintorescos y anecdóticos, se sitúa en los Estados Unidos el origen de la figura del Parque Nacional, concretamente en la Ley de 1872 que creó el parque de Yellowstone en las Montañas Rocosas. En la monografía más completa sobre la materia (López Ramón, Fernando: La conservación de la naturaleza: los Espacios Naturales Protegidos, Bolonia, 1980) se analiza minuciosamente la evolución jurídica española desde la primera Ley de Parques Nacionales de 1916, Ley Gasset, propuesta por el senador Marqués de Villaviciosa de Asturias. Es una Ley escasa y de cuño cultural, que contempla la naturaleza como una selección estética realizada desde la perspectiva de completar las necesidades higiénicas y lúdicas del hombre de la ciudad y que estuvo en vigor hasta la Ley de Montes de 1957. En su desarrollo se creó la Junta Central de Parques Nacionales y se hicieron algunas declaraciones de parques. Posteriormente, en 1940, la centralización administrativa vinculó la competencia a un, Consejo Superior de Caza, Pesca Fluvial, Cotos y Parques Nacionales, dependiente del Ministerio de Agricultura a través de la Dirección General de Montes. Más tarde, en 1962, esta Dirección General pasó a ser de Montes/Caza y Pesca Fluvial, con un Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales. Y en 1971 se produjo la descentralización institucional con la creación del Organismo Autónomo Instituto Nacional para ía Conservación de la Naturaleza (ICONA).
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Los determinantes de la técnica de espacio natural protegido
A partir de la experiencia de implantación de parques nacionales- en la que se intentó una política restrictiva para evitar la devaluación y la pérdida de autenticidad buscada con otros fines propagandísticos o de atracción turística- surgieron otras modalidades de protección, con lo que los espacios de posible declaración eran parques y sitios nacionales, sitios de interés nacional y monumentos naturales de interés nacional.
Induciendo del Derecho positivo, López Ramón clasifica los fines perseguidos con la creación de espacios naturales en estos tres grupos: fines de tutela y conservación de la naturaleza, fines de goce público y fines socioeconómicos. Con sólo su enunciado, bien se comprenden las tensiones que se suscitan en torno a esa compleja teleología. Tensión entre los propietarios y la Administración actuante en orden a las medidas restrictivas y vinculantes derivadas de la tutela o conservación impuesta, ámbitos de intervención que varían según la modalidad de espacio natural declarado. Tensiones entre las aspiraciones masivas de acceso y goce colectivo, que es una palanca de acción social directa sobre el espacio natural, y las medidas restrictivas recomendadas por los expertos para impedir daños ecológicos derivados de las conductas humanas. Tensiones, por fin, muy agudas entre las aspiraciones de desarrollo económico y social de las poblaciones próximas a los espacios naturales protegidos y polarizadas en torno a sus potencialidades productivas (de bienes agrícolas, forestales, cinegéticos, turísticos, recreativos, etc.).
Estas últimas tensiones son las más virulentas, sobre todo al haberse desarrollado, como analizaremos, la técnica planificadora para la ordenación del territorio, en la que hay que determinar la posibilidad de implantar usos muy influyentes en la elevación del nivel de vida de los pueblos (urbanizaciones turísticas, instalaciones de acuicultura, infraestructuras viarias, etc.).
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El sistema de la Ley E.N.P. de 1975
Al filo de la transición se promulgó la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, casualmente del mismo día que la Ley de reforma de la Ley del Suelo (Ley 19/1975), sin que, por desgracia, existiera conexión entre ellas. Con esto se evidencia la descoordinación, padecida como carencia crónica de nuestro Derecho, entre las regulaciones de la ordenación del territorio, el urbanismo y el medio ambiente.
La Ley considera los espacios naturales como áreas o espacios que requieren una adecuada protección especial por la singularidad o interés de sus valores naturales, para facilitar su mejor utilización con finalidades educativas, científicas, culturales, recreativas, turísticas o socioeconómicas.
La Ley de 1975 estableció cuatro modalidades posibles de espacios naturales: las Reservas integrales de interés científico (botánicas, zoológicas o geológicas), los Parques Nacionales, los Parajes Naturales de Interés Nacional y los Parques Naturales. Sólo estos últimos podían declararse por Decreto del Gobierno; los tres primeros necesitaban la solemnidad de una Ley. Además, las cuatro modalidades eran compatibles, de tal manera que dentro del ámbito de un espacio natural protegido podían constituirse otros núcleos de protección haciendo la declaración inscrita de otro espacio natural de los tipificados.
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Efectos de la Constitución en la ordenación de los Espacios Naturales Protegidos
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La recepción del concepto de Medio Ambiente y la generalización de los títulos de intervención pública
La Constitución española de 1978, fiel a la preocupación ecológica de su tiempo, ha dedicado especial atención a la protección del medio ambiente. En este concepto engloba el de calidad de vida y el de naturaleza. El artículo 45 consagra el derecho de todos «á disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así cómo el deber de conservarlo». Además impone a los poderes públicos (sin distinción) que velen «por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva». Y, finalmente, remite a la Ley de fijación de las sanciones penales o administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado, para imponerlas a los infractores. La solidaridad colectiva va unida a la participación de los ciudadanos, que se refuerza en el artículo 129 al exigirla «en la actividad dé los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general».
De las bases constitucionales sobre el medio ambiente se derivan, por consiguiente, importantes apoderamientos para la intervención de los poderes públicos, de tal manera que las leyes ordinarias pueden atribuirle títulos para la planificación, la organización administrativa, los programas de prevención, las acciones de protección, el ejercicio de la potestad sancionadora y la coacción administrativa.
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Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
En el reparto de competencias sobre el medio ambiente, la Constitución ha atribuido a las Comunidades Autónomas un importante conjunto de materias sustantivas, así como la «gestión en materia de protección del medio ambiente». Entre las primeras hemos destacado en otro trabajo (Pérez Moreno, A.: «Reflexiones sobre la sustantividad del Derecho ambiental», en Revista de Administración Pública, núms. 100-102, vol. III) la ordenación del territorio...
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