Obligaciones de colaboración y obligaciones de contribución: esencia de cada tipo y demanda de un régimen jurídico básicamente diferente
| Autor | Rafael Calvo Ortega |
| Páginas | 139-155 |
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Con esta denominación nos referimos a aquéllas que tienen su fuente en un contrato de colaboración o en una ley que ha buscado y establecido una acción conjunta. Su esencia es la actividad convergente de dos sujetos en pro de una finalidad común sin necesidad de crear un ente societario. Estos sujetos mantienen, obviamente, su propia situación jurídica con sus derechos y obligaciones diferenciados, pero se alinean y actúan en la misma dirección. De aquí que la lógica jurídica exija que ambos sujetos (en el campo privado pueden ser más) deban realizar prestaciones propias de una acción que tiene una finalidad común.
Tanto el sujeto principal como el sujeto colaborador deben intercambiar información, actuar con lealtad recíproca, prestarse la asistencia que sea necesaria, observar determinadas restricciones y, en definitiva, hacer todo lo necesario para conseguir, no solo una integración teleológica, sino también funcional. En otras palabras, la colaboración es una técnica de organización privada o pública con una incidencia importante, lógicamente, en el campo jurídico.
Estas reflexiones tienen un importante reflejo en el campo del Derecho Mercantil y, concretamente, en los contratos de colaboración: comisión, mediación, contratos de distribución comercial y franquicia. El Código de Comercio contiene referencias a propósito de determinados contratos que per-
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miten las afirmaciones que acabamos de hacer151. Estos rasgos pueden encontrarse también, obviamente en el Derecho Civil, y de manera especial en el contrato de mandato basado en la confianza y en que el mandatario lleve a cabo una actividad jurídicamente relevante152.
Las obligaciones de colaboración en el campo del Derecho Público ofrecen una gran amplitud y una diversidad notable. Su extensión es paralela a la expansión de la idea de participación de los privados en las funciones públicas. La teoría política y las constituciones han dado un gran impulso a esta figura y el avance del Estado Social y Democrático de Derecho ha contribuido también de manera importante a este desarrollo. La Constitución Española es un buen ejemplo de este fenómeno. Su artículo 9 ordena a los poderes públicos "(...) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social", y establece "el derecho a participar en los asuntos públicos" (art. 23). Igualmente el artículo 48 en relación con la ju-
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ventud. Finalmente, hay algunos otros casos de participación concreta que sería prolijo enumerar aquí.
En el ámbito doctrinal, la expansión de este Estado Social ha contribuido también de forma muy importante al desarrollo de la participación ciuda-dana. Muy probablemente es esta presión teórica la que ha contribuido de forma principal a llevar a los textos constitucionales las declaraciones de desarrollo y fomento de la participación que hoy conocemos153. La expansión de los servicios públicos y de las políticas asistenciales ha dado paso a la participación de los ciudadanos como una técnica al servicio de objetivos políticos y, en determinados supuestos, de una mayor eficiencia y de un control ciudadano y de los propios interesados más directo. La crítica a los excesos
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burocráticos ha sido también un factor que ha contribuido a la expansión de la participación que analizamos.
Interesa recordar aquí que esta participación ha sido el presupuesto político y jurídico de una parte importante de la colaboración ciudadana y, más concretamente, de uno de sus tipos, la llamada colaboración funcional. En otras palabras, la colaboración (como obligación formal) es la concreción subjetiva de la participación. Desde otro punto de vista uno de sus rasgos distintivos ha sido, en una parte importante de los supuestos, su voluntariedad. Los administrados han podido colaborar o no (salvo que la colaboración haya sido impuesta por la ley) y, en consecuencia, cuando lo han hecho ha sido sin incardinarse en la Administración entendida como una organización de recursos humanos y materiales sometida a un régimen jurídico determinado.
Por lo que aquí interesa finalmente esta colaboración de los administrados uti cives genera a cargo de éstos determinadas obligaciones formales cuyo contenido es una prestación de hacer (que puede ser de actividad o de resultado). En otras palabras, una vez aceptada la colaboración con la Administración ésta puede exigirla, tiene derecho a hacerlo y en este caso estaríamos en presencia de una obligación del tipo que acabamos de indicar. En el caso de que la colaboración venga establecida por una ley la exigibilidad es, obviamente, inmediata y sin necesidad de aceptación por parte del administrado.
Las obligaciones de colaboración en el campo del Derecho Público (entendidas siempre como una actividad convergente con la Administración) tienen fuentes diversas. Primera, el negocio jurídico, por ejemplo el contrato de gestión de servicios públicos. Aquí las obligaciones que asume el concesionario pueden tener de contenido prestaciones de hacer y/o también de dar, lo que las aleja de nuestro estudio que se centra, como hemos reiterado, en las obligaciones formales cuyo contenido es una prestación de hacer.
La segunda fuente de estas obligaciones de colaboración que examinamos puede ser compleja: de una parte, la ley realiza una oferta abierta a los administrados y, de otro lado, la aceptación de estos perfecciona el vínculo. Así la ley tributaria (LIS, art. 35) ofrece a los contribuyentes la deducción de un 30 por 100 de su cuota tributaria por los gastos de investigación y desarrollo que realicen. Si el contribuyente acepta esta oferta y lleva a cabo tales gastos se ha producido una colaboración (Administración y sujeto pasivo llevan a cabo una actividad convergente en la que ambas partes tienen un interés común). Se trata, como hemos dicho, de una fuente compleja: oferta pública más voluntad del administrado.
Finalmente una tercera fuente puede ser la ley. Única y exclusivamente. Se establece de manera coactiva una obligación de colaboración con la Ad-
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ministración Pública. Es el tipo que analizamos en este trabajo. El colaborador queda sometido a determinadas obligaciones formales cuyo contenido es una prestación de hacer: facilitar información sobre terceros, retener, repercutir, etc. Este tipo de obligaciones de colaboración rompe con el esquema general de que ésta (y la participación) constituyen la expresión de una demanda ciudadana y, al mismo tiempo, sirven normalmente a sus intereses privados154.
Lo que no parece es que su naturaleza imperativa le prive de su carácter de colaboración. Ya hemos dicho anteriormente que, en nuestra opinión, la esencia de la colaboración es la realización de funciones públicas sin incardinación en los órganos de la Administración Pública. Su carácter público es esencial. Igualmente, su no incorporación a la estructura orgánica de la administración de que se trate.
La necesidad de diversas fuentes para el nacimiento de obligaciones de colaboración concretas con la Administración Pública supone que no hay un principio general de colaboración establecido explícitamente. En mi opinión nada permite asegurar tampoco que exista implícitamente o que su generalidad pueda deducirse de un precepto constitucional concreto155.
La vía para deducir una cláusula general de colaboración de los privados en el ejercicio de funciones públicas habría que encontrarla en la idea de que la exigencia de tal comportamiento es solo una manifestación de la potestad de autoorganización de la Administración. Si esta potestad es general, y lo es
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por definición, la exigencia de colaboración sigue la misma línea156. Sólo quedarían fuera de ella aquellas funciones que la ley excluyese expresamente o que hubiesen sido atribuidas con carácter exclusivo a determinados órganos públicos.
La crítica que se ha hecho a esta teoría se centra en que no se dice cual es la naturaleza de los sujetos que ejercen las funciones públicas a las que nos referimos y sí solo se hace una referencia a su carácter privado. Un examen de estos supuestos lleva a descubrir sujetos distintos (empresarios, profesionales, obligados con las autoridades públicas, etc), lo que lleva a una indeterminación157.
Con independencia de que la doctrina más moderna ha avanzado en una línea de análisis y tipificación de situaciones (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y FERNÁNDEZ, T. R.) el esquema estrictamente jurídico no ofrece demasiados problemas en aquellos ordenamientos, como el español, en los que la Constitución autoriza que la ley (solo la ley) pueda establecer prestaciones personales de carácter público. A partir de esta previsión y teniendo en cuenta la potestad de organización administrativa los problemas estrictamente jurídicos dejan de existir.
Estas obligaciones se derivan de las actividades de colaboración que la ley impone a determinados sujetos con la finalidad de conseguir una gestión tributaria más eficaz y, en definitiva, una aplicación de los tributos más justa. La determinación de todas y cada una de estas obligaciones formales cuyo contenido es una prestación de hacer es hoy, en nuestro ordenamiento y en la doctrina, bastante confusa.
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Son varias las razones que han llevado a esta situación insatisfactoria. Todas ellas serán analizadas en este apartado. El exponente más expresivo de la indeterminación y confusión actuales está en la regulación de la Ley General Tributaria. Su Título III, Sección 3ª, se refiere a la colaboración en la aplicación de los tributos. Es el sitio...
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