De nuevo sobre el silencio administrativo, las licencias urbanísticas y las escrituras de obra nueva, división horizontal y segregación. De nuevo contra la posibilidad de dividir un edificio sin licencia

Autor:Rafael Rivas Andrés
Cargo:Notario
Páginas:51-84
RESUMEN

I. Introducción. Evolución histórica de las normas que exigen licencia para construir, segregar y dividir horizontalmente, en la legislación estatal y en la valenciana. Examen de la legislación del suelo de 1956, 1976, 1990, 1992 y 1998; la sentencia del tribunal constitucional de 20/3/97, las normas complementarias al rgto. Hip. De 4/7/97, la ley valenciana del suelo no urbanizable de 5/6/1992 y ... (ver resumen completo)

 
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  1. INTRODUCCIÓN

    Las líneas que siguen provienen de una colaboración que se hizo para la Comisión de Cultura del Colegio Notarial de Valencia comentando algunos aspectos del Anteproyecto de Borrador de la Ley Urbanística Valenciana y que, con las lógicas actualizaciones (sobre todo en Resoluciones y Sentencias), están apoyadas en lo esencial en nuestros trabajos «¿A quién pertenecen las construcciones sin licencia?», publicado en el Boletín del Ilustre Colegio Notarial de Granada, junio 1993, «La obtención de licencia de obras, de segregación de terrenos y de división horizontal de edificios por silencio administrativo en la Comunidad Valenciana», publicado en la Revista de Derecho Urbanístico, nº 193, abril-mayo 2002, y «¿Pero de verdad se puede dividir horizontalmente un chalet unifamiliar en varios apartamentos conforme a las resoluciones de la DGRN de 18/7/96 y 16/1/02?», publicado en la Revista Lunes 4,30, nº 338, segunda quincena, de 2003.

    Lógicamente se enfatiza la legislación valenciana, pero pensamos que las consideraciones que se hacen respecto a temas tan de cada día (licencias, silencio administrativo, preferente aplicación de la ley estatal, prescripción de infracciones, requisitos de escrituras, etc.) son perfectamente extrapolables a cualquier parte de la geografía hispana.

    Por el carácter eminentemente práctico de este trabajo se acaba cada capítulo con un apartado de Conclusiones cuya finalidad es facilitar su lectura pero, claro es, el que lo hayamos conseguido o no es algo que juzgará cada lector.

    Evolución histórica de las normas que exigen licencia para construir, segregar y dividir horizontalmente, en la legislación estatal y en la valenciana. Examen de la Legislación del Suelo de 1956, 1976, 1990, 1992 y 1998; la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20/3/97, las Normas Complementarias al Rgto. Hip. de 4/7/97, La ley Valenciana del Suelo no Urbanizable de 5/6/1992 y la ley Valenciana Reguladora de la Actividad Urbanística de 15/11/94.

    LEGISLACIÓN ESTATAL

    Decía la Ley del Suelo de 12/5/1956 en su Art. 165.1 «Estarán sujetas a previa licencia, a los efectos de esta Ley, las parcelaciones y reparcelaciones urbanas... las obras de nueva planta...».

    El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9/4/1976 decía en idéntico sentido que la anterior en su Art. 178.1 «Estarán sujetos a previa licencia, a los efectos de esta Ley, los actos de edificación y uso del suelo, tales como las parcelaciones urbanas...las obras de nueva planta...».

    Pues bien, a pesar de la rotunda claridad con que se pronunciaban ambas normas, lo cierto es que se interpretaron como que «a los efectos de esta Ley» se refería sólo a los efectos urbanísticos y no civiles, y que por tanto para autorizar e inscribir escrituras de segregación y declaración de obra nueva no era necesario el aportar la correspondiente licencia (ya adelantamos que esa diferenciación entre requisitos «civiles» y «urbanísticos», hoy por hoy, es insostenible desde la óptica de la legislación estatal). Se pensaba que los Ayuntamientos ya irían corrigiendo las construcciones y parcelaciones ilegales y todo ello dio como resultado que los requisitos «civiles» y los requisitos «urbanísticos» iban en paralelo como las vías del tren pero que nunca coincidían en el momento de la escritura y la inscripción registral.

    Consecuencia de esa interpretación era que, «de hecho», se introducían en el mercado terrenos e inmuebles constituidos mediante procesos que suponían infracción urbanística.

    En ese aquelarre en el que se quemaba en alegre alborozo el requisito de exigir licencia en las escrituras que documentaban esos actos, participaban todos los operadores jurídicos (también los que redactaban minutas y contratos) y no jurídicos (promotores, constructores, etc.); incluso Ayuntamientos y Comunidades Autónomas que no ejercitaban a fondo su labor de inspección, control, sanción y restablecimiento de la legalidad urbanística. Y no es que se construyera alguna vivienda sin licencia, sino que ante la pasividad (por mejor decir: a la vista, ciencia y paciencia de la Administración) se construían pseudourbanizaciones enteras. Como revelador de hasta qué punto había llegado la situación, citaremos la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Valenciana del Suelo no Urbanizable de 5/6/92 (LSNU) que tiene un título paradójico «Regularización excepcional de urbanizaciones», y que se refiere ?nada menos? a las «urbanizaciones que, de hecho, se hayan ejecutado en contradicción o al margen de la legalidad urbanística en vigor»¿?

    Desde luego que no tratamos de buscar culpables, sino ?más bien? de poner de relieve que las culpas están muy repartidas. En cualquier caso, la situación había llegado a tal punto que hasta hubo denuncias en el Parlamento Europeo que supusieron en la práctica un gran consenso de que la situación no podía continuar así por más tiempo.

    Llegados a ese acuerdo, la cuestión era el decidir «quién» y «cómo» atajaba la situación. Respecto de «quién», el tema estaba claro ya que los Ayuntamientos habían demostrado su incapacidad y falta de medios para controlar la legalidad urbanística; y como tampoco se quería judicializar todavía más el urbanismo, fue evidente que el sistema de Seguridad Jurídica Preventiva integrado por Notarios y Registradores serían los encargados de controlar «extrajudicialmente» esa legalidad urbanística.

    Respecto al «cómo» se regulaba la materia había dos opciones, o acometer una reforma del Código Civil (Cc), Ley de Propiedad Horizontal (LPH), Ley y Reglamento Hipotecario (LH y RH) y Ley y Reglamento Notarial (LN y RN) o no tocar esas leyes y sumar a los requisitos tradicionalmente «civiles», «otros nuevos» (por las razones que iremos exponiendo nos resistimos a continuar llamándolos «requisitos urbanísticos») que se establecieran en la Legislación Urbanística. Se optó por esto último con unos mandatos normativos terminantemente dirigidos a Notarios y Registradores con una claridad tan meridiana que impidiera que la fértil imaginación hispana acabara por encontrar atajos que descafeinaran la reforma (luego volveremos sobre esto).

    La Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo de 25/7/1990 fue la encargada de poner fin a la catastrófica situación anterior añadiendo dos nuevos requisitos (licencia más certificación) a los que tradicionalmente se exigían para autorizar e inscribir escrituras de declaración de Obra Nueva. Y lo hacía con un mandato claro y directo a los destinatarios de la norma: «Notarios y Registradores de la Propiedad». Y para evitar interpretaciones «laxas» que permitieran la autorización de escrituras «bajo la condición» de aportar luego la licencia (u otros imaginativos recursos similares), cierra el círculo exigiendo que los nuevos requisitos consten testimoniados en las escrituras. Decía el Art. 25.2 de la Ley «Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado... Tanto la licencia como las expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras».

    Y para acabar con la tradicional incomunicación entre los aspectos civiles y los urbanísticos su Disposición Adicional Décima declara expresamente inscribibles toda una serie de actos, cesiones, trasferencias de aprovechamientos, recursos y sentencias que hasta entonces vivían fuera del Registro de la Propiedad. De particular importancia era la Disposición Adicional Décima. Cuarto. 6 que decía «En el plazo de seis meses, el Gobierno aprobará las modificaciones del Reglamento Hipotecario para el desarrollo de esta Disposición Adicional». Como en parte ya hemos dicho y luego desarrollaremos, se optó (como en general en toda esta materia) por no retocar la legislación específicamente civil/registral y, por tanto, no se modificó el RH, sino que se aprobaron unas Normas Complementarias al mismo para los aspectos urbanísticos. Sí que queremos que se retenga un dato fundamental cual es el que la cobertura de las Normas Complementarias es una cobertura legal, con la única particularidad de que no proviene de la LH, sino de esta Disposición Adicional 10ª.4º.6 de la Ley de Reforma de 1990.

    También hemos de ver que esta ley tenía unos aspectos muy discutibles que acabaron pasando al TRLS de 1992, puesto que por un lado el Estado no tenía competencias urbanísticas (que pertenecían a las CCAA), y por otro, aunque sí que tenía competencias para establecer condiciones para que el ejercicio del derecho de propiedad sea igual para todos, la Ley había ido mucho más allá y partía de la «no propiedad» que se iba adquiriendo por fases («patrimonializando» decía la Ley con verbo de indigestible conjugación) en una agónica carrera que acababa en una especie de «accesión final». Un resumen de estos problemas y los que planteaba el Derecho Transitorio se puede leer en nuestro trabajo «¿A quién pertenecen las construcciones sin licencia?», en Boletín del Ilustre Colegio Notarial de Granada de junio de 1993.

    Cumpliendo el mandato de la Disposición Final Segunda de la Ley de Reforma, se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 26/6/1992, en el que se reproduce lo ordenado en la Ley de Reforma al decir su Art. 37.2: «Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado... Tanto la licencia como las expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras». Por su parte el Art 16.4 extendió este sistema a la declaración de...

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