¿Es transparente la gestión de una concesión?
| Autor | Salvador Parrado Díez |
| Páginas | 83-99 |
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Según Birkinshaw (2006, 189), la transparencia se refiere a la conducción de los asuntos públicos de forma abierta o sometidos al escrutinio público. No obstante, existe variabilidad respecto de las actividades sobre las que se puede ser transparente. Adaptando la taxonomía de Herz (2008) a nuestros propósitos, el tipo de información sobre la que la Administración puede ser transparente es múltiple. Primero, la información puede referirse a la organización pública y sus actividades, como los servicios prestados, las políticas organizativas, los resultados alcanzados, entre otros. Dado que se asume que la Administración es responsable de los servicios que contrata con empresas privadas u organizaciones no gubernamentales, esta información también se referiría a las actividades de los entes concesionarios. Segundo, la transparencia puede aludir a la información sobre cómo marchan las gestiones de la Administración en las solicitudes de los particulares y las empresas, como las prestaciones, las autorizaciones, las subvenciones, las licencias y otras decisiones similares de autoridad. Similar argumentación al punto anterior se puede realizar a la responsabilidad de la Administración en relación con la transparencia de la sociedad concesionaria. Tercero, la transparencia también se vincula a la información sobre las entidades sometidas a la regulación, pero que prestan a su vez servicios de interés público (en el área de la energía eléctrica, las telecomunicaciones o la competencia, por ejemplo). Cuarto, la transparencia puede referirse a la información sobre el mundo, que incluye cuestiones tan dispares como la calidad del aire de una ciudad, las vacunas necesarias para viajar a determinados países, o los indicadores de rendimiento de los hospitales públicos y los centros de atención primaria. Finalmente, la transparencia también puede versar sobre los registros y la información que la Administración posee sobre los sujetos físicos y jurídicos, como sanciones impuestas, puntos deducidos del carné de conducir, licencias y subvenciones obtenidas, salud de los pacientes, calificaciones obtenidas en el sistema educativo, por mencionar algunos ejemplos relevantes.
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En este capítulo, nos centramos en el primer tipo de transparencia, que se refiere a la disponibilidad y el acceso a la información sobre los costes de prestación de los servicios públicos, el contenido de los convenios, y el rendimiento alcanzado (Acar y Robertson, 2004). La pregunta que se debería responder acerca del nivel de transparencia es de si la empresa concesionaria pone a disposición de la Administración una información exacta sobre los aspectos jurídicos, financieros, técnicos y operacionales del proyecto.
Una parte de la literatura académica es escéptica respecto al nivel de transparencia en las concesiones. Papadopoulos (2007) sugiere que el nivel de transparencia disminuirá en las concesiones como resultado de que los funcionarios públicos no participan directamente en la prestación de servicios y eluden las funciones de supervisión. En esta misma línea, Hodge (2004) sostiene que las concesiones proporcionan oportunidades limitadas para una transparencia significativa. En lo que respecta a los mecanismos de supervisión y presentación de informes que se utilizan para garantizar la transparencia, Altshuler y Luberhoff (2003) afirman que la información proporcionada es a menudo inadecuada, inexacta o engañosa. Por otra parte, como los contratos concesionales pueden requerir confidencialidad sobre aspectos específicos, es poco probable que funcione a favor de la transparencia (Bloomfield, 2006; Bovaird, 2004; Flinders, 2005). De hecho, Bloomfield (2006, 403) argumenta que las concesiones son particularmente vulnerables a los problemas de transparencia debido a su larga duración y a las estructuras financieras complejas que permiten a los Gobiernos «entrar en contratos a largo plazo sin tener que obtener la aprobación de los votantes, cumplir con los límites legales de la deuda, o consignar las obligaciones de leasing a largo plazo como deuda». Hodge (2004) expresa elocuentemente que las concesiones permiten a los Gobiernos comprar infraestructuras con la tarjeta de crédito, alejadas del control financiero tradicional, y que la posible falta de transparencia, resultante de la complejidad institucional y la confidencialidad comercial, podría dañar eventualmente la legitimidad del proyecto (véase también Altshuler y Luberoff, 2003; Brown et al., 2006).
En un estudio anterior sobre dos de las concesiones holandesas aquí analizadas, Reynaers y Grimmelikhuijsen (2015) son bastante optimistas respecto a la transparencia de las concesiones, aunque manifiestan un comentario crítico. Este trabajo encuentra que existe cierto énfasis en la transparencia de los resultados. Sin embargo, en las concesiones en las que no hay claras exigencias del entorno institucional sobre los estándares de resultados, se producen incertidumbres y cierto comportamiento estratégico (u oportunista) que obstaculizan la transparencia de las concesiones. También hay indicios de que se está descuidando la transparencia basada en los insumos. La responsabilidad sobre esta falta de transparencia debe atribuirse a las dos partes contractuales.
Al igual que en la rendición de cuentas (véase el capítulo 4), la transparencia es un valor que se vincula más bien a la teoría de la autoridad política de control del principal sobre el agente. Uno de los elementos claves de ese control se relaciona con el acceso a la información. Las concesiones reflejan los problemas clásicos de asimetría de la infor-
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mación entre el principal y el agente. El agente posee casi un acceso monopolístico a la producción de la información sobre los costes y el desempeño del servicio. El principal debe idear sistemas para poder acceder a la información de la forma más fidedigna posible. En muchas ocasiones, los problemas de transparencia derivan de que los estándares de resultados especificados en el contrato por la Administración son ambiguos.
De los diversos problemas de transparencia de la información que se pueden detectar en las concesiones, este capítulo se centra en cuatro que se tratan en sendos apartados: la información que proporciona el contrato sobre qué tiene que hacer cada una de las partes, la información que se deriva de la elección de los estándares de resultados o de diseño para el seguimiento del contrato, la transparencia financiera y la información referida a la prestación de los servicios objeto de la concesión.
Este apartado analiza la transparencia de la información en el momento de elaboración del contrato. Existen diferencias de partida sobre el nivel de trasparencia y cómo se manifiesta esta en España y en los Países Bajos. En España, el proceso de licitación cuenta normalmente con tres fases diferenciadas. En una primera fase, la Administración elabora de forma exhaustiva los pliegos de cláusulas del contrato y los publica. En una segunda fase, una vez que se han manifestado formalmente las expresiones de interés por parte de los licitantes, se abre un período de consultas por el que los potenciales contratistas consultan con la Administración las dudas de interpretación sobre las distintas cláusulas. Estas respuestas se envían a todos los licitantes y, en caso de que la respuesta derive en un cambio de la cláusula del contrato, este cambio se incorpora al pliego final. En una tercera fase, después de que se cierre el período de consultas, cada consorcio, empresa o unión temporal de empresas (UTE), que normalmente debe constituirse en sociedad anónima, envía su propuesta, que si resulta ganadora tendrá que aplicar las cláusulas del contrato según el precio ofrecido. En los Países Bajos, en cambio, el resultado de la primera licitación permite elegir a un consorcio para seguir un proceso dialogado competitivo (como se denomina en el argot holandés). En estos momentos, no se han decidido las cláusulas específicas que se van a implantar. En el período de negociación entre la Administración y la empresa ganadora del concurso se termina de perfilar el contenido del contrato. Por tanto, se produce una negociación bilateral de las condiciones de la concesión. Estas formas de concebir la licitación tienen cierto impacto en el nivel de transparencia, pues el contrato es bastante transparente en España para el público y mucho menos en los Países Bajos.
En general, el nivel de transparencia deseado durante la gestión de la concesión ya se prevé durante la elaboración del contrato, aunque determinados informes o requerimientos de información pueden surgir posteriormente. En contraste a los contratos
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tradicionales, el largo plazo de las concesiones obliga a la Administración a preparar el proyecto con gran detalle, teniendo en cuenta que los errores cometidos durante la fase de preparación pueden tener consecuencias en toda la vida de la concesión. En general, el contrato de concesión es mucho más transparente que un contrato tradicional a corto plazo. Un entrevistado dijo lo siguiente, reflejando la opinión de muchos:
Creo que con estos tipos de contratos pensamos lo que queremos con mucha más claridad. [En una contratación tradicional]… normalmente pensamos a tres o cuatro años vista y luego vemos qué pasa. Si el diseño no está del todo terminado, podemos solucionarlo durante su funcionamiento o con el próximo contrato. Con el contrato de una...
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