La obtención de equipamientos comunitarios por concertación urbanística. La liberación de expropiaciones
| Autor | Antonio Domínguez Vila |
| Cargo | Secretario de Administración Local, Profesor Titular de Derecho Constitucional |
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o LA REGULACION DE LAS DOTACIONES EN EL ORDENAMIENTO URBANISTICO
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INTRODUCCION
La doctrina ha denominado al conjunto de exigencias dotacionales establecidas por la Ley del Suelo y desarrolladas en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico como estándares, con el fin de buscar un término comprensivo de los empleados legalmente de zonas o espacios destinados a equipamientos y sistemas generales y locales.
La Ley de Reforma 8/1990 pretendió unificar denominaciones con el ambiguo término de terrenos dotacionales o dotaciones, con la vocación de englobar los diversos términos anteriores (artículos 57 y 61), aunque referidos al suelo urbano. Posteriormente recogidos en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (Ref.).
El ordenamiento urbanístico no establece ningún listado general de «estándares» a observar por los formuladores del planeamiento, sino que configura dos escalas a observarse respectivamente en el planeamiento general y en el desarrollo de aquél, es decir, el planeamiento parcial o especial. Asimismo, se prescribe que los estándares aplicables en un nivel específico de planeamiento no pueden acumularse o subsumirse en el preceptuado para el otro. Dicho de otra forma, en el denominado por la Ley sistema general municipal de la estructura orgánica del territorio (art. 72.2.d TRLS, ahora de nuevo el artículo 12.1.b TR 1346/1976, de 9 de abril, en adelante TR/1976), opera la reserva del suelo para los estándares de nivel de planeamiento general, y en cada uno de los sectores de desarrollo de planeamiento parcial, determinados desde el general (art. 72.3.2.a, ahora 12.2.2.a), deben de operar, asimismo, los estándares de sector, correspondientes a la reserva de suelo destinadas a las dotaciones y equipamientos de este nivel.
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EN EL NIVEL DE PLANEAMIENTO GENERAL HAN DE PREVERSE LOS SIGUIENTES ESTANDARES:
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Con carácter general e independientemente de la categorización de suelo:
1.1. La estructura general y orgánica del territorio integrada por:
1.1.1. Sistemas generales de comunicaciones y sus zonas de protección.
1.1.2. Los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción mínima a cinco metros cuadrados por habitante en relación a la total población prevista en el Plan.
1.1.3. Los sistemas generales de equipamiento comunitario.
1.1.4. Carácter público o privado de estas dotaciones.
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En el suelo clasificado como urbano con carácter concreto:
2.1. Delimitación de zonas verdes y espacios libres destinados a parques y jardines públicos y zonas deportivas de recreo y expansión, públicas y privadas.
2.2. Emplazamientos reservados para templos, centros docentes públicos o privados, asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social, señalando su carácter público o privado.
2.3. Previsión de aparcamientos, públicos y privados.
Las dos dotaciones primeras deberán cuantificarse por el planificador en función de las características socioeconómicas de la población, y de acuerdo en todo caso con la legislación específica sobre la materia.
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En Suelo Urbanizable Programado (Ref.). Existe una remisión a los Planes Parciales para las de sector, sin perjuicio de la implantación en el mismo de sistemas generales de la estructura general y orgánica del territorio expresadas en el apartado 1.1.
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En el Suelo Urbanizable No Programado (Ref.), desde el Plan General, se han de concretar los usos incompatibles con la estructura general del Plan, artículo 72.3.3.b) del TRLS (ahora de nuevo artículo 12.2.3.b del TR/1976), complementando el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, en su artículo 34, la necesidad de determinar el sistema de dotaciones, servicios y equipamientos que deban establecerse en cada situación.
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En el nivel de planeamiento parcial han de preverse los siguientes estándares mínimos de sector, según los artículos 83.2 del TRLS (ahora de nuevo el artículo 13.2 del TR/1976) y 45 a 51 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.
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Señalamiento de reserva de terrenos para parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, cuantificadas en 18 metros cuadrados cada uno de ellos por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación residencial, si no se hubiera fijado el número de viviendas. Como límite mínimo opera la cláusula de que en ningún caso podrá ser inferior al 10 por 100 de la total superficie ordenada.
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Fijación de reserva de terrenos para centros culturales y docentes públicos y privados en la proporción mínima de 10 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados de edificación residencial si no se hubiese determinado previamente el número de viviendas.
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Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social.
Debiéndose expresar, en los casos 1 y 2, el carácter público o privado de las mismas.
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o DISTINCION ENTRE INFRAESTRUCTURAS BASICAS GENERALES Y LOS EQUIPAMIENTOS COMUNITARIOS
La doctrina ha definido el «equipamiento comunitario» como la provisión de elementos necesarios que se extienden con su uso y disfrute a un número indeterminado de personas sin ser exclusivos de ninguna. El Reglamento de Planeamiento, en su artículo 25, después de una enumeración abierta en los usos a los que pueden ir destinados, en el sistema general o nivel de planeamiento general, concluye con una definición abierta que acoge cualquier uso que pudiera interesar al concreto planeamiento de que se trate: cualquier otro uso que se considere necesario para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios. Es decir, el órgano formulador del Planeamiento General, en ejecución de sus competencias de los artículo 3.2.a), f) y g) y 71 del TRLS (ahora artículos 3 y 12 del TR/1976), puede determinar otros usos o destinos del equipamiento comunitario en el mismo señalado, con el límite del concepto jurídico indeterminado del «interés comunitario».
Por algún autor (Ref.) se sostiene la existencia de una distinción conceptual entre equipamientos comunitarios e infraestructuras básicas. Los primeros estarían constituidos por las siguientes dotaciones:
- las administrativas, artículo 25 del Reglamento de Planeamiento y 10 del Anexo;
- las comerciales, artículos 72.2.a), 74.2.e), 82.2.a), 84.3.a) del TRLS, ahora artículos 64, 65 y 146 TR/1976, y 25 y 6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y su Anexo;
- las culturales, artículo 83.2.d) del TRLS, ahora artículos 64, 65 y 169 TR/1976, y artículos 25 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, 10 del Anexo y artículo 219 del Reglamento de Gestión Urbanística;
- las docentes, artículo 83.2.d) del TRLS, ahora artículos 64, 65, 83 y 146 TR/1976, y artículos 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, 10 del Anexo y artículo 219 del Reglamento de Gestión Urbanística;
- las sanitarias, artículos 72.3.1.d), 83.2.e) del TRLS, ahora artículos 64, 65 y 169 TR/1976, y artículos 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento y 10 del Anexo;
- las asistenciales, artículos 72.3.1.d), 83.2.e) del TRLS, ahora artículos 64 y 65 TR/1976, y artículos 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento y 10 del Anexo;
- las religiosas, artículos 72.3.1.d), 83.2.e) del TRLS, ahora artículos 64, 65 y 169 del TR/1976, y artículos 25 y 29 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, artículo 10 del Anexo.
- las sociales, artículo 72.3.1.d) del TRLS y artículos 6 y siguientes del Anexo;
- las deportivas, artículos 72.3.1.c), 83.2.e) del TRLS, ahora artículo 146, y artículos 6 y siguientes del Anexo;
- las recreativas, artículos 72.3.1.c), 83.2.e) del TRLS y artículo 10 del Anexo del RPU;
- las de clubes de ancianos, artículo 10 del Anexo del RPU;
- los cementerios, artículo 25 del Reglamento de Planeamiento.
Y por otro lado, las infraestructuras básicas, excluidas del ámbito material del equipamiento comunitario, constituidas por los parques urbanos, las zonas verdes y las áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, las zonas de recreo y expansión y deportivas en régimen de espacios libres, previstas en los artículos 3, 12, 25, 29, 45 y 49 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y artículos 2 y siguientes del Anexo; los equipamientos para centros públicos constituidos por los terrenos destinados a entidades públicas para instalación de sus sedes o servicios públicos, artículo 72 del TRLS y 19 del Reglamento de Planeamiento; los centros de servicios productores de energía, embalses, instalaciones de conducción y distribución de energía eléctrica, galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado e instalaciones de depuración, gas, alumbrado público, telefonía y otros servicios, artículo 72 de la Ley del Suelo y 25, 29, 30 y 45 del Reglamento de Planeamiento, aparcamientos y zonas de aprovisionamiento y descanso, artículo 72 del TRLS, ahora 12, 13 y 16 del TR/1976, y 29 y 45 del Reglamento de Planeamiento y 2 y siguientes del Anexo, instalaciones vinculadas a la red viaria o a sus áreas de acceso y zonas de protección integradas en el sistema general de comunicaciones, artículo 72 del TRLS, ahora 12 y 13 del TR/1976, artículos 25, 29, 46 y 49 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.
Según esta clasificación, la diferencia de naturaleza jurídica de ambos tipos de dotaciones se encuentra en que los equipamientos comunitarios son para un uso o fin de interés público o social en su utilización, es decir, están al servicio de toda la población, pero no en el sentido de uso común de los bienes de dominio público, sino el de servicios al público, lo que restringe su acceso, cuestión que se separa de las denominadas infraestructuras básicas que constituyen terrenos de dominio público, de uso común, en el sentido expresado por el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales en su artículo 59. Es decir, el planificador tiene «ex lege» la necesidad de determinar una serie de reservas mínimas de equipamientos...
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