Equidad en la financiación autonómica y en los nuevos estatutos de autonomía
| Autor | Francisco Pedraja Chaparro |
| Cargo del Autor | Catedrático de hacienda Púbica y de Economía Aplicada - Miembro del Comité de Expertos para la reforma del Estatuto de Autonomia de Extremadura - Universidad de Extremadura |
| Páginas | 37 - 54 |
Page 37
La aprobación de la Constitución española en 1978 supuso un punto de inflexión en la caracterización del sector público español. A partir de entonces se inicia el tránsito desde un sector público reducido, comparado con la “norma” europea, y centralizado, hacia otro perfectamente homologable en su tamaño al de los países de Europa occidental y claramente descentralizado gracias a la creación de una nueva esfera de gobierno, las Comunidades Autónomas (CCAA).
El Estado de las Autonomías ha supuesto una transformación radical de la Hacienda Pública española. Más del 35% del gasto de las Administraciones Públicas corresponde a las CCAA que gestionan políticas básicas del Estado del Bienestar. Dentro de su financiación ordinaria, sobre una buena parte de los recursos tributarios pueden las CCAA ejercer poder normativo haciendo posible el principio de corresponsabilidad fiscal; cuentan además con un sistema de transferencias dónde los elementos de compensación son evidentes. Todo eso es compatible con la existencia de problemas y, en consecuencia, con la posibilidad de mejoras en el sistema1.
Page 38
Al margen de la descentralización del gasto, consecuencia directa del traspaso de competencias, donde más se ha avanzado es en el principio de corresponsabilidad fiscal. Se cuenta con instrumentos y se han eliminado algunas restricciones para su ejercicio; quedan, sin embargo, otras importantes. Una externa, derivada del proceso de armonización europeo, que limita el avance de la corresponsabilidad donde más se necesita, en la imposición indirecta. Otra interna, la ausencia de un sistema de nivelación estable que traduzca con claridad un criterio de equidad. Esta cuestión, relativa a la distribución de los recursos del sistema, se ha disfrazado en muchas ocasiones con demandas retóricas de mayor autonomía. No cabe duda de que el establecimiento de un sistema estable de nivelación se ve dificultado por la presencia de un régimen foral que, a igualdad de competencias, produce unos resultados financieros muy favorables precisamente por su escaso compromiso solidario2
Los actuales problemas del sistema de financiación darán lugar a una nueva revisión del mismo y ello a pesar de que el actual se proclamaba definitivo y que ha venido aplicándose en una fase alcista del ciclo económico. De hecho ya se han producido algunos cambios como los introducidos en la financiación sanitaria derivados de la Segunda Conferencia de Presidentes (10 de septiembre 2005).
La futura reforma ha de enmarcarse además en la de los propios estatutos de autonomía. Los aprobados hasta la fecha (Valencia, Cataluña, Andalucía, Baleares, Aragón y Castilla y León), con el de Cataluña como referencia, introducen una serie de disposiciones que, en mayor o menor medida, tratan de condicionar u orientar el diseño del futuro sistema de financiación autonómico.
En el presente trabajo analizo cómo se resuelve la equidad en el actual sistema de financiación autonómico y comparo esa solución con las propuestas por los estatutos de autonomía aprobados.
Para ello, en primer lugar, me aproximo al criterio de equidad derivado del último acuerdo de financiación y llevo a cabo una valoración del mismo destacando sus fortalezas y debilidades. A continuación delimito, en la medida de lo posible, el criterio que se deriva de los estatutos de autonomía aprobados en una doble dirección; por una parte, identifico las variables que se proponen para cuantificar las necesidades de gasto, por otra parte,Page 39los elementos que tratan de afectar, influir y, en definitiva, condicionar el criterio de equidad que finalmente se establezca. Cierro el trabajo con unas reflexiones finales y algunas propuestas.
Dentro de la solidaridad regional es conveniente distinguir dos aspectos (objetivos) diferentes. Uno se refiere a la financiación de los servicios transferidos en el proceso de descentralización; otro, intenta aproximar los niveles de renta y riqueza de las CCAA. Aunque indirectamente relacionados, se trata de objetivos distintos que requieren, a su vez, instrumentos de financiación diferentes. Para el primer objetivo el sistema de financiación de las CCAA cuenta con los tributos cedidos y con el Fondo de Suficiencia3; para el segundo, con el Fondo de Compensación Interterritorial y con los fondos estructurales europeos.
En el trabajo me refiero al primer aspecto u objetivo de manera que entiendo por criterio de equidad a aquella distribución de fondos (una vez determinada su cuantía) entre las CCAA que permite prestar los servicios transferidos en condiciones equivalentes, teniendo en cuenta sus respectivas necesidades de gasto y con independencia de sus capacidades fiscales. Nos concentramos, por tanto, en la equidad horizontal, referida a las unidades pertenecientes a la misma esfera de gobierno (CCAA, en nuestro caso) y no en la determinación de la cifra global a distribuir teniendo en cuenta las necesidades de gasto y las capacidades fiscales de cada nivel de gobierno, central y autonómico (equilibrio vertical).
En términos generales, el esquema de financiación del último AcuerdoPage 40(alcanzado en julio de 2001 y vigente a partir de 20024) en los aspectos que nos interesan, es similar al de los anteriores y podría ser descrito de manera esquemática del siguiente modo.
Partiendo de las necesidades de financiación del sistema en el año base, estas se distribuyen en tres grandes bloques: competencias comunes (que incluye educación), sanidad y servicios sociales. Las necesidades de financiación de cada comunidad autónoma se obtienen, para cada bloque competencial, en función de una serie de variables y ponderaciones (Cuadro 1). Con independencia de las ponderaciones asignadas, las variables seleccionadas tratan de recoger aquellos factores de los que dependen las necesidades de gasto y que la teoría suele distinguir en dos grupos, los que producen demandas diferenciadas por habitante (asociadas, por ejemplo, a características demográficas de la población) y los que provocan costes unitarios de provisión de servicios distintos (derivados, por ejemplo, de características geográficas).
La aplicación de esas variables y sus respectivas ponderaciones (que identificamos como Modelo de variables) daría lugar a una distribución de recursos entre CCAA que podemos entender como un criterio inicial de equidad.
La distribución final de recursos es distinta y para llegar a ella se requiere un proceso mucho más complejo. Sin ánimo de ser exhaustivo, a lo largo de la negociación se incorporan diversos elementos que, aunque pretenden objetivos concretos diferentes, todos se dirigen al logro del consenso. En este sentido, para iniciar la negociación, se garantiza como financiación mínima la obtenida para cada bloque de competencias con el sistema anterior (statu quo) e incluso un mínimo fijo adicional para cada comunidad. Se van añadiendo apoyos con los fondos adicionales que se introducen en algunos bloques (escasa densidad de población y renta relativa en el de competencias comunes y ahorro e incapacidad temporal y cohesión sanitaria en servicios sanitarios). En fin, la financiación garantizada se personaliza y se limita el coste para la Hacienda central mediante una serie de modulaciones que garantizan determinados crecimientos en la financiación de partida (suelos) dentro de un orden (techos). El acuerdo unánime sobre la distribución de recursos determina el criterio final de equidad.
Page 41
Aunque no es riguroso, resulta ilustrativa la comparación que llevamos a cabo en el Cuadro 2. En él aparece la financiación garantizada por habitante (normalizada en media 100) derivada del Acuerdo del actual sistema de financiación (columna Final), la financiación de partida previa al Acuerdo (columna Inicial) y la que hubiera resultado de haberse aplicado exclusivamente las variables y ponderaciones del modelo (columna Modelo de variables). En el cuadro también se incluye, para esos dos casos (Final y Modelo variables), el crecimiento porcentual de los recursos garantizados (total y por CCAA) con respecto a la situación inicial. Decimos que no es riguroso ya que al utilizar los resultados en términos per capita estamos suponiendo, implícitamente, que el criterio de equidad es la igualdad en la financiación por habitante y, como acabamos de exponer, eso es falso incluso para el Modelo de variables, no digamos, para el resultado final que es el relevante.
Teniendo presente la anterior cautela, si nos fijamos en las dos últimas filas, en las que aparece una medida de dispersión (el coeficiente de variación) y otra de correlación (el de rangos de Spearman) podemos concluir que, en relación con la financiación por habitante, el resultado final es más desigual incluso que el inicial, a diferencia de lo que sucede con el modelo de variables, y que la ordenación final de comunidades es mucho más parecida a la inicial de la que se obtendría con el modelo de variables (recuérdese la regla del statu quo como criterio o requisito de la negociación).
Para financiar las cantidades así determinadas, las CCAA disponen de dos fuentes básicas, la recaudación (normativa) por tributos cedidos y una transferencia denominada Fondo de Suficiencia.
Los tributos cedidos forman, en la actualidad, un conjunto heterogéneo cuyos elementos proporcionan grados muy diferentes de autonomía5. La recaudación normativa...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba