La importancia social y económica del envase y su actual dimensión ambiental en cuanto residuo. Concepto jurídico de residuo de envase y la estrategia para su gestión
| Autor | Rubén Serrano Lozano |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 30-72 |
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No es precisa una reflexión muy profunda para advertir que estamos rodeados de productos que contribuyen a satisfacer nuestras necesidades más elementales y que todos ellos se encuentran envasados. Desde la leche a las galletas, desde el gel de ducha al desodorante, incluso nuestros cigarrillos... todos ellos cuentan con su envase.
Como ya expresara un autor francés1 "el envase ha contribuido, indiscutiblemente, a nuestro confort, a nuestra salud e incluso a transformar la distribución. Pero, a su vez, es susceptible de facilitar el fraude e incluso causar daños en los productos alimenticios o farmacéuticos".
En este sentido, expresivamente, en uno de los textos publicitarios que se exhibieron en el Salón internacional del envase celebrado en París en 19782, se resume perfectamente las funciones del envase que más adelante trataremos. En él se decía:
"¿Quién necesita el envase? ¡Todos nosotros! Sin él vosotros os cepillaríais todavía los dientes con sal de mesa, os prepararíais cada mañana vuestro jabón de afeitar en un bol, iríais a buscar la leche con una vasija y se os serviría de un gran barreño donde varias moscas se habrían bañado ya, compraríais todos los productos a granel, sin marca, sin garantía de peso, y los transportaríais a vuestra casa a menudo envueltos en viejos periódicos".
Por otra parte, el envase se nos presenta como un "producto cultural"3, así podemos constatarlo desde tiempos remotos cuando los materiales o utensilios utilizados como envases eran muy variados, dependiendo, en su mayor parte, del grado de evolución cultural experimentado por las diferentes comunidades. Así, como sabemos, se utilizaban materiales naturales tales como las hojas de los árboles, cortezas, pieles de animales, calabazas, hasta que aparecen otros recipientes más elaborados en barro cocido, vidrio y metal4. Page 31
Hasta no hace mucho tiempo la fabricación de envases era una labor de autoproducción o artesanal de utensilios que formaban parte del equipamiento común de los hogares.
Es habitual señalar a la industrialización como causa directa de la creciente necesidad de los envases, siendo de sobra conocido, que la era industrial produjo el éxodo rural, un desplazamiento social hacia la ciudad, concentrando una masa ingente de población que cambió su modus vivendi pasando del autoconsumo al consumo5.
Entre otras consecuencias de este modo de vida, destacamos, a nuestros efectos, la necesidad de producir a gran escala y envasar dicha producción para ofrecerla al mercado, cumpliendo con una multitud de requisitos en aras de la seguridad del producto y de la garantía para los consumidores y usuarios de los mismos. Puede decirse que "hemos pasado de la lechera al tetrabrik"6.
Bajo esta atmósfera progresó, a pasos agigantados, el envase de un sólo uso, es decir "de usar y tirar", inconsciente de los perniciosos efectos medioambientales que tan enorme comodidad llevaba aparejados.
Fue con posterioridad cuando la sociedad tomó conciencia que tras su uso, el envase se convertía en un residuo voluminoso, de difícil y costosa gestión, que además crecía de forma alarmante y descontrolada.
El envase, en razón de las múltiples funciones que desempeña en nuestra sociedad - que detallaremos en este capítulo- es susceptible de ser estudiado desde diversas perspectivas: comerciales, económicas, jurídicas... etc. Conviene aclarar desde este momento que el objeto de nuestro estudio lo será el envase, desde su vertiente jurídica, en cuanto residuo, y concretamente el régimen jurídico que ha originado en la Comunidad Europea y especialmente en España, analizando algunos de sus mayores problemas, que constituyen una de las expresiones máximas de la consecución de un "desarrollo sostenible", por cuanto intenta compaginar la protección del medio ambiente con el desarrollo económico7.
Para ello, debemos comenzar poniendo de relieve la denominada "doble vida" del envase8: de un lado, la constituida por el binomio producto- envase; y Page 32 de otro, la constituida por el residuo de envase o el envase usado, una vez que se produce la separación del binomio anterior, que si bien tendrá, asimismo, como tendremos ocasión de exponer, la consideración de producto, tiene su procedencia en la actividad de abandono y no en la de producción o fabricación. Diferencia ésta nada desdeñable que implicará regímenes jurídicos diferenciados, aunque a nivel comunitario y nacional se hallen estrechamente vinculados por la necesaria asunción como principio estructural de su ordenamiento ambiental del principio de desarrollo sostenible.
No desvelamos nada nuevo si decimos que la importancia económica del envase es enorme, que los productos envasados son mercancías y, por tanto, son objeto de multitud de transacciones comerciales a diario, cuya libre circulación es uno de los pilares de las Comunidades Europeas. Por ello, el envase se ha protegido jurídicamente desde diversas perspectivas como la patente de invención, o protección de la marca... Pero, hoy, además de esta dimensión económica del envase se le reclama una dimensión ambiental, una vez que dicho envase ha agotado su vida útil y pasa a convertirse en un residuo de envase o en un envase usado, conceptos éstos últimos que no son sinónimos, como veremos, pero a los que es de aplicación el mismo régimen jurídico, por lo que a lo largo de esta obra aludiremos a ambos en ocasiones, para abreviar, como "residuos de envases".
Debido a que el envase como residuo, en su mayor parte, proviene de los hogares, el tratamiento que en un principio ha recibido ha sido el mismo que el resto de los que integran el conjunto global de lo que hoy conocemos como residuos sólidos urbanos, o simplemente "residuos urbanos".
De este modo, la primera regulación de los residuos de envases se incardina en los entresijos de una regulación de carácter general para todo residuo cuya procedencia sea de los hogares, más conocido, tradicionalmente, como basura.
Más adelante, en la década de los ochenta, la preocupación por el residuo de envase se hizo más acuciante, estimándose que se trataba de un residuo con una importancia tan significativa que merecía una legislación especial, naciendo así un régimen jurídico particular, siendo hacia la mitad de dicha década cuando tuvieron lugar las primeras medidas normativas relativas a la gestión de los residuos de envases9. Ello se debió al impacto ambiental causado por el envase como residuo, que justificaba una legislación sectorial segregada de la que hasta entonces había sido su derecho propio.
Este incipiente régimen jurídico especial de los residuos de envases, estuvo presidido por una política preventiva, considerada, desde un primer momento, por Page 33 la Comunidad Europea como la mejor política para el medio ambiente10, plasmándose por primera vez de forma expresa en la Directiva 85/339/CEE de 27 de junio de 1985 relativa a los envases de alimentos líquidos. Esta Directiva fue derogada por la actual Directiva 94/62/CE, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases11, ampliando notoriamente su ámbito de aplicación al no quedar restringida únicamente a los de alimentos líquidos.
Las líneas directrices establecidas en la vigente Directiva relativa a los envases y residuos de envases no abandonan su naturaleza preventiva sino que la refuerzan, instaurándose requisitos básicos de fabricación de un envase que podemos calificar de "ecológico", cuyo impacto al medio ambiente se ataja en la fuente, en el origen, evitando así el incremento de residuos y el despilfarro de materias primas y energía.
Puede decirse, pues, que la evolución del envase, de su utilidad y diseño, se ve afectada por su toma en consideración en cuanto residuo, para hablar de un envase que respete el medio ambiente, esto es, un envase "ecológico"12.
En este capítulo vamos a esgrimir las tradicionales funciones del envase que, en la dicotomía apuntada ut supra, se incardinan más en el binomio "envase- producto", y a las que se suma hoy una nueva función: "la ecológica", que por contra se incardina más en la segunda vida del envase, id est, como residuo, aunque vayan íntimamente unidas, como hemos dicho, exigiéndose desde el momento de la concepción del envase el cumplimiento de una serie de requisitos básicos para que el residuo del mismo sea lo más respetuoso posible con el medio ambiente.
En tanto que residuo, veremos de un lado, el concepto jurídico de residuo de envase y envase usado, y, de otro, la gestión de los mismos que se apoya en la política o estrategia comunitaria de gestión de residuos, por lo que será inexcusable la remisión y tratamiento somero del régimen general de los residuos.
Debe tenerse en cuenta, por último, que el régimen jurídico español de los residuos de envases adopta una regulación sobre todo centrada en lo residuos de envases domésticos, excluyendo a priori de su ámbito de...
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