Entidades locales menores y freguesías. Un análisis de las reformas de la crisis en España y Portugal

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:379-399
 
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1. La reforma local española Características generales y génesis de esta

Tras su aprobación por el Consejo de Ministros en forma de proyecto de ley. la reforma de la Administración local en España tras el dictamen del Consejo de Estado de 26 de junio de 2013 se configuró una reforma del régimen local vigente y, en especial, en lo que aquí nos incumbe, del papel de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, a través fundamentalmente de lo que hoy es la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local 27/2013, de 27 de diciembre.

El citado anteproyecto de ley originario pretendía, en virtud de las atribuciones conferidas a la Administración General del Estado y a las Cortes Generales por la habilitación del artículo 149.1.18a sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, regular la Administración local, bajo los prismas de estabilidad presupuestaria, que queda recogido en artículo 135 de la Carta Magna tras su reforma en agosto/septiembre 20II642 y en la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esto se recoge en la propia exposición del motivo del entones anteproyecto de ley con unas fundamentaciones muy similares a las reformas portuguesas y del resto de los países de la Unión en problemas financieros, debiéndose encuadrarse indispensablemente en el marco de la citada estabilidad presupuestaria y con los condicionantes de ella derivadas.

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En este sentido, la posibilidad de que la prestación de competencias locales quede vinculada a la capacidad de los Ayuntamientos se articula con la figura de la delegación de competencias, tanto estatales como autonómicas, hacia los municipios, con la necesaria dotación presupuestaria.

Pero la reforma, desde un principio, desconfiaba de la proliferación de estructuras administrativas. Así en lo que nos atañe en sus primeros textos, lisa y llanamente eliminaba el escalón inferior, suprimiendo entidades de tanta raigambre como las pedanías, parroquias, etc.

Dicha circunstancia fue modulándose progresivamente en los diversos borradores a través de la incorporación de diferentes redacciones de disposiciones transitorias ad hoc.

El 26 de junio de 2013, se produjo el dictamen del Consejo de Estado en esta materia, con número 567/2013. Dicho dictamen se estructura en una descripción general y por apartados, con unas consideraciones generales.

En dicho informe se señalaba de forma expresa que, eventualmente, la aplicación de las medidas previstas en el anteproyecto podrían incluso llegar a producir un vaciamiento competencial de los municipios que no estén en situación de acomodar su hacienda a las exigencias del anteproyecto y que, no obstante tal vaciamiento, seguirían existiendo como entidades municipales desprovistas de cometidos que directamente las involucren en los asuntos públicos.

A este respecto, debe una vez más recordarse la jurisprudencia constitucional que ha interpretado que «el legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes, pero no eliminarlas por entero, y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido solo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía, que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución» (STC 32/1981).

El Consejo de Estado indicó que disponer la supresión de contenidos fundamentales de la autonomía local con base en el incumplimiento de un parámetro económico -y único- configurado como elemento del que depende la continuidad de la prestación de servicios por parte del municipio puede afectar negativamente al núcleo esencial de la garantía institucional, antes explicada. No debe obviarse, además, que la traslación de competencias actúa en favor de las diputaciones provinciales, que son entidades representativas de segundo grado no sujetas, por tanto, en cuanto a composición, a mecanismos de elección directa (con la notable excepción de las Diputaciones del País Vasco).

Ello implica, entre otras cosas, que no quepa exigir a estas entidades responsabilidad política en caso de que la gestión desarrollada no se adecué a las disposiciones aplicables o, simplemente, no se considere adecuada por los ciudadanos. Lo que en última instancia puede llegar a desvirtuar el principio democrático, cuyo alcance ha sido expresado en la reciente sentencia del Tribunal

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Constitucional 103/2013, afirmándose por el alto órgano consultivo que debe recordarse, además, que no se prevén en el anteproyecto consecuencias de ningún tipo en caso de incumplimiento por las diputaciones del coste estándar.

Por todo ello y considerando la finalidad última a la que tiende la norma -no parece que el mantenimiento de las estructuras de municipios carentes de competencias se compadezca fácilmente con los objetivos de racionalización y eficiencia que impulsa-, podría valorarse la posibilidad de recoger en el anteproyecto otras fórmulas alternativas o suplementarias a las que en él se prevén, más respetuosas con la autonomía municipal y con la estructura de la normativa sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que podrían garantizar adecuadamente la efectividad de estos principios, procurando un control de costes y la aplicación de economías de escala.

Esta filosofía del dictamen podría predicarse (en cuanto a filosofía) para las ELATIM, pero debe recordarse que, pese a su pervivencia histórica y su expreso reconocimiento por la legislación orgánica electoral general, ello no supone que las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio gocen de una garantía institucional. Dicha garantía se recoge tan solo para municipios, provincias e islas, dado que dichas entidades son, conforme a la Constitución, las que han de existir necesariamente, tal y como se ha encargado de recoger Rebollo Puig y Pizarra Nevado643.

Entrando ya en el contenido de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre cabe, en primer lugar y siguiendo la sistemática prevista por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, cabe destacar la nueva redacción del artículo 3.2 LRBRL establecida por el art. l°.dos de la ley, que hiere mor-talmente a las EATIM. Mientras se siguen reconociendo plenamente con el carácter de entidad local, tanto de las mancomunidades, de las áreas metropolitanas, como de las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidos por las Comunidades Autónomas, eso sí, de conformidad con la LRBRL y con los correspondientes Estatutos de autonomía, se elimina de forma expresa de dicha condición, en la legislación básica estatal, a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

Así vista esta precisión, que se recoge en la norma, debe resaltarse el carácter clave de la supresión de la naturaleza de entidad local, al menos en la ya apuntada legislación básica de régimen local y, por tanto, entendemos conforme la interpretación del carácter básico en relación con las instituciones del Tribunal Constitucional del carácter de entidades sometidas al régimen jurídico de las Administraciones públicas, de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, que aunque puedan mantenerse conforme a la legislación de las

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Comunidades Autónomas, reciben un claro menoscabo en su condición de entidad local tradicional.

Es cierto que, desde una perspectiva estrictamente funcional, no tiene defensa fácil la coexistencia en un Estado de dimensiones territoriales medias como España de cuatro unidades territoriales de gobierno, cinco en las islas y la posibilidad de añadir un sexto en las comarcas (o las veguerías), tal y como afirma Santamaría Pastor644, añadiéndose complejidades y niveles inframunici-pales, por lo que tiene cierta lógica el esfuerzo racionalizador del legislador que destaca en cuanto a la reducción del aparato administrativo.

Ahora bien, el dilema está en la introducción de nuevos esquemas organizativos o rectificar en lo que fuere preciso para asumir los ya existentes. Lo que como alternativa de estos últimos se presenta no ofrece, desde luego, mayor racionalidad, sino que constituyen un intento cuya eficacia no ha sido nunca acreditada, ni siquiera constatada y, a la postre, no son sino expresión de una bucólica y un tanto histórica interpretación del pasado, que prescinde de las instituciones de mayor democracia directa, como son las EATIM.

Por tanto, dejada al margen la opción de la reducción de municipios y en el marco del Plan de Consolidación Fiscal y Estabilidad Presupuestaria derivado de la reforma exprés de la Constitución en agosto/septiembre del 2011 y del nuevo art. 135 de la Carta Magna en relación con la Ley Orgánica 2/2012, de equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera, debe de ubicarse, así como en el marco de nuestras relaciones, en el seno de la Unión Europea con el Plan de Reformas remitido a la Comisión y el ahorro de 7130 millones de euros que se pretende con la reforma local. Esto ha supuesto la opción a la que se ha dado lugar por reducir a la mínima expresión de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

Además de la supresión de la relación de entidades locales de existencia básica o necesaria, se produce una remisión absoluta a la legislación de las CCAA de estas entidades al interiorizar su regulación por suprimirse la determinación del art. 45 LRBRL, y mediante la incorporación de un nuevo art. 24 bis LRBRL...

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