Las entidades colaboradoras de la administración hidráulica

Autor:Carlos Padrós Reig/Lucía Casado Casado
Cargo:Profesor Titular de Derecho Administrativo - Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo
Páginas:151-198
RESUMEN

En la legislación ambiental existe una clara tendencia a la externalización de las funciones públicas de control e inspección, mediante la admisión de la intervención de entidades y personas privadas. Esta tendencia de colaboración privada en el ejercicio de funciones de control ambiental se manifiesta claramente en el ámbito de las aguas,... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IIntroducción

En los últimos años, se observa una clara tendencia en la legislación ambiental, al igual que en otros ámbitos de la intervención administrativa -paradigmático en este sentido es el sector de la calidad y la seguridad industrial-, a la externalización de las funciones de control e inspección, mediante la admisión de la intervención de entidades y personas, generalmente privadas, en el ejercicio de las mencionadas funciones públicas. Se trata de una manifestación, según ha puesto de relieve ESTEVE PARDO1, de la superación de la capacidad de conocimiento de las administraciones públicas, con sus medios personales y materiales, por la técnica y los riesgos que genera. Para la superación de esta incapacidad técnica, la solución pasa por el traslado de funciones públicas de control a los particulares que gozan de la expertise técnica necesaria2.

Esta tendencia privatizadora y el recurso a la colaboración privada para el ejercicio de funciones materialmente públicas se justifica, pues, en la creciente complejidad de la técnica y en la correlativa incapacidad de la administración para controlarla3. Nacen, así, las entidades colaboradoras de la administración, que suponen una nueva forma de organización de la actividad administrativa y que se sitúan en la progresiva erosión de la frontera entre lo público y lo privado. Estas entidades ofrecen a la administración la posibilidad de contar con una constante y flexible adaptación a las innovaciones tecnológicas que el desarrollo de la actividad de protección ambiental requieren. Suponen, en definitiva, un reto paraPage 152 la eficacia y la participación de los administrados en tareas tradicionalmente predicadas de los poderes públicos4.

Este fenómeno de colaboración privada en el ejercicio de funciones de control ambiental viene manifestándose desde hace años en el ámbito de las aguas, en particular en materia de control de vertidos. Tanto el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, como el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, modificado por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo (en adelante, RDPH), imponen a los titulares de autorizaciones de vertido una obligación permanente de suministro de información relativa a las condiciones en que realizan los vertidos al medio. Esta obligación tiene la finalidad de mantener un control permanente sobre dichas autorizaciones, de manera que la autorización de vertido no se agota en el momento del otorgamiento5. Se trata de comprobar que las instalaciones de depuración y los elementos que controlan el funcionamiento de las mismas son adecuados a las normas y objetivos de calidad de las aguas que se hubieran establecido.

La acreditación de los datos suministrados por la industria tiene lugar tanto en el momento inicial de otorgamiento de la autorización, como en momentos posteriores en los que procede la renovación o modificación de las autorizaciones de vertido ya otorgadas. Estamos, pues, ante un sistema administrativo de gestión dinámica y prolongada en el tiempo. El concepto clásico de actividad de policía ambiental debe adaptarse a las nuevas necesidades que el mundo industrializado demanda. Así, los servicios administrativos de inspección necesariamente han de contar con personal especializado y estar dotados de medios materiales específicos para el cumplimiento de sus fines. Puede producirse cierta tensión entre los principios de eficacia en la actividad inspectora y los de garantía para el ciudadano6. Como se ha apuntado, «secto-Page 153res o ámbitos de la acción pública que nuestras Administraciones habían tomado como objeto de intervención típica o elementos consustanciales de su existencia o su propia razón de ser, vuelven a sus orígenes lógicos de acción privada o particular, más allá incluso de lo recomendable»7.

Nos hallamos ante nuevas formas de colaboración entre lo público y lo privado en materia de calidad y seguridad ambiental, que ofrecen a la administración la posibilidad de contar con una constante y flexible adaptación a las innovaciones tecnológicas que el desarrollo de la importante actividad de protección requiere. Sin embargo, las «viejas» instituciones administrativas hunden sus raíces en un sistema garantista de protección al ciudadano y de clara separación entre lo público y lo privado que no merece ser arrinconado. Como se ha apuntado, «eficacia y legalidad no son hoy ya dos polos en tensión sino dos pautas coincidentes del modelo de Administración que ha ideado el constituyente. Por consiguiente, dos principios que ex aequo deben configurar la faz del concreto régimen jurídico positivo de las Administraciones públicas»8.

Existen básicamente dos modelos administrativos para dar cumplimiento a las obligaciones continuas de suministro de información. De una parte, puede utilizarse en sistema de autocertificación, auditoría interna o autoliquidación (en terminología tributaria). De otra, existe el sistema de presentación de certificados que expedirán las entidades homologadas por la administración. El artículo 101.3 del TRLA establece que las entidades que se homologuen a tal efecto por la administración hidráulica podrán certificar los datos que los titulares de autorizaciones de vertido están obligados a aportar periódicamente ante la citada administración.

Este segundo es el modelo adoptado por la Orden MAM/985/ 2006 de 26 de marzo, por la que se desarrolla el régimen jurídico de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica enPage 154 materia de control y vigilancia de la calidad de las aguas y gestión de los vertidos al dominio público hidráulico e, igualmente, por su antecedente normativo: la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 16 de julio de 1987, por la que se regulan las empresas colaboradoras de los organismos de cuenca en materia de control de vertidos de aguas residuales.

El sistema administrativo de gestión descrito hace nacer la necesidad de que la administración pública cuente con entidades que actúen como colaboradoras en las labores de control y seguimiento de las autorizaciones otorgadas. Estas entidades deberán estar homologadas mediante la obtención del título de entidad colaboradora de la Administración hidráulica, que se otorgará a las entidades que cumplan los requisitos de diversa índole exigidos por las normas en vigor.

Dedicaremos estas páginas a analizar sumariamente los variados aspectos que suscita la figura de las entidades colaboradoras de la administración en materia de aguas y, en particular, la nueva regulación que introduce la Orden MAM/985/2006. Han pasado prácticamente 20 años desde la primera regulación de las entidades colaboradoras de la administración hidráulica y conviene destacar algunos cambios de enfoque.

IILos antecedentes de las entidades colaboradoras de la administración hidráulica: las empresas colaboradoras de los organismos de cuenca en materia de control de vertidos de aguas residuales:

El antecedente inmediato de las actuales entidades colaboradoras de la administración hidráulica en materia de control y vigilancia de calidad de las aguas y de gestión de los vertidos al dominio público hidráulico se encuentra en las empresas colaboradoras de los Organismos de cuenca en materia de control de vertidos de aguas residuales, reguladas en la Orden de 16 de julio de 19879, adoptada en desarrollo del artículo 253 del RDPH.

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