Enfrentamiento de sujetos públicos y privados en torno a las infraestructuras
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
El efecto principal de la declaración de un bien o una actividad como dominio público o servicio público respectivamente, es excluirlos del tráfico jurídico privado. Cuando se alude a la utilización táctica o instrumental de estos títulos de potestad, se quiere significar que tales declaraciones producen efectos distintos al señalado como principal 1. Entre estos efectos debemos llamar la atención, en primer lugar, sobre el condicionamiento de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, para lo cual son de especial interés las resoluciones del Tribunal Constitucional sobre los conflictos entre aquéllas y el Estado.
Nuestro Alto Tribunal ha dejado sentado con motivo del dominio público, que la titularidad demanial del Estado sobre un bien no prejuzga el régimen de distribución de competencias ni tampoco aísla dicha porción demanial de las distintas actuaciones que sobre la misma puedan realizar los entes públicos en atención a dicha distribución. Ello no impide, según esta misma doctrina, que para asegurar los fines que pretenden garantizarse mediante la publicatio de un bien, se pueda incidir o limitar competencias que las Comunidades Autónomas pueden tener atribuidas en exclusiva 2.
Esta argumentación puede también proyectarse sobre el servicio público considerado como título de potestad. De este modo se puede señalar que el servicio público, aún no siendo un título de distribución de competencias, también puede incidir sobre las competencias autonómicas, en aras a garantizar la misión de servicio público que debe satisfacer 3.
Todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus respectivos Estatutos de autonomía como competencia exclusiva la ordenación del territorio y urbanismo, siguiendo la posibilidad que les brinda el artículo 148.1.3. de la CE, lo cual incluye para las CCAA costeras la propia ordenación de su litoral, según ha precisado nuestro Tribunal Constitucional 4. La declaración como bien de dominio público de la zona marítimo-terrestre ope Constitutione, definida en los términos de los artículos 3, 4 y 5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, plantea la necesidad de articular la referida competencia autonómica de carácter exclusivo con la titularidad estatal de esos bienes 5. Por ello es necesario destacar los títulos competenciales estatales, que en relación a esa declaración demanial, justifican las actuaciones del Estado sobre dicho bien 6. Estas competencias son, por lo que ahora interesa, fundamentalmente, la competencia estatal para establecer las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los ciudadanos en el territorio nacional (149.1.1 CE) 7, y la competencia básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23. en relación al art. 45, ambos de la CE) 8.
Esta situación hace que las respectivas competencias exclusivas del Estado y las CCAA se modulen provocando una incidencia recíproca. La idea se apunta en la propia jurisprudencia constitucional cuando viene a sostener que «esa atribución no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio» [STC 149/91, FJ 1.B)] 9. De ello deriva la posibilidad de un «condicionamiento legítimo» por parte del Estado respecto a las competencias autonómicas que, sin embargo, no siempre se ha respetado. En algunos de estos supuestos el TC ha corregido tales excesos, mientras en otros los ha tolerado. La Ley de Costas y la STC recaída sobre la misma, pueden proporcionarnos algunos ejemplos de lo dicho.
Entre los condicionamientos legítimos que el Estado puede imponer a las CCAA, se encuentra el previsto en el artículo 33.3 de la Ley de Costas. En su virtud, el Estado puede fijar las distancias mínimas y máximas a las que deben situarse las instalaciones en la playa. Según el propio TC esta potestad encuentra su fundamento independientemente de donde se sitúen esas instalaciones. Si se sitúan en la playa sería una manifestación de la potestad ordenadora de los usos demaniales, lo cual a su vez deriva de la titularidad demanial del bien; mientras que si se situaran fuera de ella esta posibilidad devendría de la ordenación del medio ambiente 10. La incidencia sobre la competencia de ordenación del territorio de esta potestad, se produce al tener que respetarse en los distintos instrumentos autonómicos de ordenación territorial esos límites máximos y mínimos fijados por el Estado [STC 149/91, FJ 4.B).c)], estableciendo en cada supuesto las distancias concretas dentro de esos límites a las que deben situarse las instalaciones.
Otra manifestación de esa incidencia legítima, a juicio del Tribunal Constitucional, se produce en la tramitación del planeamiento territorial y urbanístico que afecte al litoral, según prevé el artículo 117 de la Ley de Costas. Esta incidencia se concreta en los siguientes extremos: a) emisión de un informe en el plazo de un mes por la Administración del Estado antes de la aprobación inicial de los planes; b) emisión de un informe en el plazo de dos meses por la administración del Estado antes de la aprobación definitiva; c) apertura de un período de consultas tendentes a conseguir un acuerdo, en el caso de que el anterior informe sea desfavorable al considerar que invade sus competencias; d) si ese acuerdo modifica el contenido del plan, se abre una nueva información pública y audiencia a organismos que intervinieron; e) suspensión de los plazos de aprobación definitiva en tanto se cumplen los trámites anteriores.
Esta previsión es distinta a la contenida en el artículo 39.2 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, por la cual tan sólo se exige que los planes hidrológicos de cuenca se elaboran con la participación de los departamentos ministeriales interesados, aunque el modo en que ésta se haga corresponda decirlo a las CCAA, por cuanto, como señaló el propio Tribunal Constitucional, «la ordenación de tales aspectos corresponde a las Comunidades Autónomas» [STC 227/88, de 29 de noviembre, FJ 20, c)].
Sin embargo, a pesar de esta doctrina, el propio Tribunal Constitucional da por bueno que en los planes de ordenación territorial que afecten a la costa, se indique el cómo y el cuándo debe producirse la intervención del Estado. Con ello se está restringiendo la regulación del procedimiento de elaboración de las normas reglamentarias autonómicas. Una cosa es que la norma estatal, a los efectos de conseguir la debida coordinación en el ejercicio de sus respectivas competencias, hubiera previsto la necesaria participación del Estado en dicho procedimiento, y otra muy distinta es que se entre a regular el cómo y el cuándo de dicha participación 11. Estos aspectos corresponde regularlos a las Comunidades Autónomas y no al Estado, tal y como aquí se hizo en la Ley de Costas. Por esta razón se tendría que haber declarado inconstitucional la regulación de la Ley de Costas en este particular aspecto, al suponer una incidencia ilegítima en una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma 12.
En íntima relación con lo expuesto, el artículo 112 de la LC establece el carácter vinculante del informe estatal sobre los planes y proyectos autonómicos. Esta vinculación fue interpretada por el TC en el sentido de que tan sólo puede predicarse de aquellos aspectos en los que el Estado tenga competencia exclusiva y que puedan verse afectados por la actuación autonómica. En los demás casos, es decir, en los supuestos en que la Comunidad Autónoma ostente la competencia exclusiva, no puede reconocerse dicho carácter. Si aquí se produce un desacuerdo, sigue argumentando el TC, no debe impedir que las Comunidades Autónomas aprueben dichas normas, siempre sin perjuicio de la impugnación judicial por el Estado de aquéllas.
De tal regulación se extrae una cierta desconfianza del Estado hacia el ejercicio de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas 13. Este cúmulo de informes es excesivo en un sistema en el que el punto de partida debe ser que cada ente actúa dentro de su ámbito competencial sin interferir y respetando las competencias de los demás. Si la lealtad constitucional impone este modo de conducta, que no deja de ser sino una manifestación de la buena fe que debe presidir toda relación, tan sólo con el informe preceptivo antes de la aprobación definitiva de dichos planes se aseguraría la querida coordinación.
Al margen de estos aspectos, el propio TC detectó diversos otros condicionamientos ilegítimos y, en consecuencia, los declaró inconstitucionales. Entre ellos destacan, de un lado, el que suponía una manifestación de la vieja doctrina del lien indivisible y, de otro lado, aquél que pretendía implantar una especie de tutela del Estado frente a las competencias autonómicas.
Respecto al primero, como ya se sabe, la titularidad demanial del bien a favor del Estado no conlleva la regulación de las actividades que necesariamente se desarrollan en dicho espacio y sobre las cuales las CCAA tienen competencia, dándose así la conocida disociación entre la...
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