Enfoques de las ciencias sociales y nuestro abordaje teórico
| Autor | Alicia Veneziano Esperón |
| Páginas | 17-52 |
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Primeramente debemos hacer una breve revisión de la reflexión académica sobre descentralización en el marco de las teorías sociales aplicadas a lo urbano o a lo territorial1. No pretendemos hacer una análisis exhaustivo de la extensa bibliografía a nivel internacional sobre el tema. Para un trabajo como el que estamos abocados, nos interesan las corrientes o pensadores que influyeron en las ciencias sociales latinoamericanas, fundamentalmente españoles y, más recientemente, norteamericanos.
Las teorías sociales que abordan el tema de la descentralización han sido fundamentadoras, explicativas o críticas de las políticas de descentralización. Analizar esas teorías no sólo es fundamental para explicitar nuestro propio marco conceptual de referencia o aportar al debate teórico, sino también para aproximarnos a la práctica misma de las políticas implementadas que se basan en determinada visión de la sociedad, del Estado, de la democracia y de la participación. Las políticas -e incluso las formas de producirlas- se basan, explícita o implícitamente, en un paradigma orientador que concierne a académicos y a políticos, pero también a implementadores y gestores de estas políticas. Esto se vincula a nuestra perspectiva sobre la administración y la gestión cotidiana de las políticas públicas están más embuidas de «política» de lo que muchas veces se reconoce desde enfoques técnicos o administrativistas.
Así, y en el tema que nos convoca, más allá del interés propiamente teórico, urge la tarea de explicitar el contenido del término «descentralización» en
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un momento como el actual, donde se da una coincidencia perversa entre enfoques orientados a los «sectores populares», en general provenientes de gobiernos «progresistas», socialdemócratas o de izquierda, y enfoques orientados exclusivamente al mercado. Éstos, desde matrices teóricas diferentes, coinciden en la promoción de la descentralización como forma de derivar hacia la «sociedad civil» el poder del Estado. El problema es, como veremos, el significado que se le otorga al término «sociedad civil» y, por tanto, que rol debe cumplir el Estado, para cada una de estas corrientes.
Primero, expondremos someramente la evolución del tema de estudio dentro de los distintos enfoques de las ciencias sociales, para luego detenernos en algunas reflexiones actuales en torno a la reforma del Estado, dentro de la cual la descentralización ha tenido una centralidad innegable. Sin embargo, más que hacer un relevamiento de las discusiones sobre el tema de estudio en sí, nos interesa vincular la descentralización, en el marco de estas reformas, con el problema de la gobernabilidad y la gobernacia. Estas problemáticas no sólo están íntimamente relacionadas con la descentralización sino con la articulación Estado-sociedad que nos interesa en la medida en que el objetivo del proceso montevideano fue y es justamente la llamada «participación ciudadana».
Nuestra preocupación es cómo se reforma el Estado, a través de la descentralización, para la participación de los actores socio-territoriales -incluidos los políticos- en el diseño e implementación de políticas públicas. Detrás de la implementación de la descentralización en el caso concreto de estudio existen diversas concepciones paradigmáticas, implícitas en el diseño institucional, en las lógicas institucionales, en la dinámica del proceso y en la misma participación de los actores socio-territoriales. De allí, como decíamos, el intento de «descubrir» estas concepciones, no sólo implica asumir un marco conceptual de inter-pretación, sino vincular el debate teórico sobre descentralización con el caso empírico de investigación.
En las ciencias sociales que abordan el tema de lo urbano -o las nuevas tendencias sobre lo «territorial»2- se han desarrollado distintos enfoques que priorizan unas disciplinas en detrimento de otras, determinadas metodologías y diferentes prioridades temáticas. Dentro de éstos, la descentralización ocupó
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lugares disímiles y fue permanentemente reconceptualizada3. Sostenemos que las ciencias sociales en el campo de lo urbano fueron evolucionando según un péndulo que oscilaba entre dos polos: el «institucionalista»4y el «societalista». El primero hace énfasis en las instituciones estatales para explicar y realizar las transformaciones de toda la sociedad, mientras que el segundo se focaliza en la propia sociedad (VENEZIANO, 2003a y 1999b)
En una primera etapa la descentralización aparece en abordajes jurídicos y administrativos que hacen énfasis en la organización intraestatal. Así, se estudian los Estados federales y unitarios y las relaciones del Estado central o federal con los gobiernos subnacionales atendiendo a los aspectos formales. Este primer enfoque, evidentemente instititucionalista, no da cuenta de la acción concreta de los actores en el marco de las instituciones gubernamentales5.
Mientras tanto y posteriormente, en la sociología urbana norteamericana, se desarrollan investigaciones cuantitativas que representan una importante acumulación y sistematización de datos, aunque todavía sin demasiada reflexión. Ambas corrientes, una constitucionalista y otra más sociológica tuvieron una importante influencia en América Latina.
En la etapa «desarrollista»6de nuestro continente se estimula un Estado de carácter nacional, inspirado en el Estado benefactor «keynesiano», con un fuerte componente burocrático «weberiano», planificador e interventor en lo económico, centralizado, organizado según una lógica sectorial-vertical y con políticas sociales universales. El modelo de desarrollo hace énfasis en la industrialización y en la urbanización siguiendo el paradigma evolucionista de la modernización7. En este contexto la descentralización hacia unidades subnacionales, sobre todo municipales y locales, no sólo no es priorizada sino que tiende a ser vista como disgregadora de la unidad nacional que se intenta consolidar. Sólo existen algunas políticas de regionalización vinculadas al desarrollo económico y planificadas desde el centro sin ninguna participación de los actores a ese nivel territorial y, mucho menos, a nivel local. La planificación de las políticas es de carácter tecnocrática y pretende ser neutral con respecto a los sectores y grupos sociales8. Si existe algún tipo de participación en el diseño e implemen-
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tación de políticas públicas es según un modelo «neocorporativo estatal» (SCHIMITTER, 1992 y 1994) que no se refiere a lo territorial sino a lo sectorial, fundamentalmente vinculado al mundo del trabajo y de la producción.
Después del fracaso del modelo desarrollista las ciencias sociales de lo urbano, decepcionadas del Estado (HARDOY, 1990), se vuelcan al estudio de las sociedades urbanas dentro de un marco estructuralista-marxista, de influencia francesa, plasmado en América Latina en la teoría de la dependencia9. Se pasa, así, de un enfoque que apuesta al cambio desde el Estado -en el desarrollismo- a otro que pone énfasis en la «infraestructura» y en los «sujetos» sociales -en la teoría de la dependencia-. En definitiva, se pasa de la priorización de las instituciones estatales al énfasis en la «sociedad civil», la primera oscilación del péndulo del que hablábamos. Sin embargo, como el marco de este enfoque es estructuralista se presta poca atención a los «actores» más allá de las determinantes estructurales y, más importante para nosotros, el tema de la descentralización carece de importancia ya que «lo local» se percibe como un ámbito más de reproducción del sistema global. A pesar de esta tendencia es de reconocer que en esta etapa surge el concepto de «movimientos sociales urbanos» creado por CASTELLS (1981 y 1971) que fue fundamental para el surgimiento del concepto de movimientos sociales que se difundirá y evolucionará posteriormente, reivindicando lo territorial por primera vez en los estudios sociológicos y revolucionando la idea de lo urbano en torno a la idea de «consumo colectivo» (CASTELLS, 1974), más allá de las contradicciones de clases.
Con las transiciones a la democracia en Europa -en la década de los años setenta- y en América Latina en los ochenta, surgen enfoques que prioriza la estabilidad democrática, haciendo hincapié en el Estado como articulador de consensos sociales mediante pactos que incluyen lo local. En un contexto «socialdemocratizante» -fundamentalmente en el sur de Europa- los estudios urbanos comienzan a preocuparse por el desarrollo local, por un lado, y la participación de los nuevos actores sociales potenciados con este proceso, por otro. Entendiendo la descentralización como instrumento para esa democratización se reedita la utopía tocquevilleana en donde «lo local» es idealizado y, durante un tiempo, paradigmas diferentes conviven detrás de palabras mágicas como «descentralización», «participación ciudadana», «economía social», «democracia participativa», etc. Bajo la fuerza fundacional de las nuevas democracias conviven tendencias que hacen énfasis en las instituciones estatales por un lado, y en la sociedad por otro, en una etapa de «múltiples consensos» sobre temas locales (VENEZIANO, 1996 y 2003a).
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En esta época de las ciencias sociales es fundamental para las...
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