Energías renovables y fiscalidad local
| Autor | Manuel Lucas Durán |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Alcalá. Madrid |
| Páginas | 361-427 |
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Habida cuenta de la secular insuficiencia crónica de las haciendas locales, no es de extrañar que la irrupción reciente en territorios municipales de instalaciones de energías renovables (básicamente eólicas, fotovoltaicas, termosolares o de biomasa) ha sido interpretada por los diversos entes públicos como una nueva fuente de ingresos tributarios de cuantías en absoluto despreciables. Y ello sin olvidar otras energías renovables como la hidráulica –que ha tenido poco desarrollo en los últimos tiempos pero que sí la tuvo a mediados del siglo XX– o la geotérmica, maremotriz y proveniente de las olas, biogás o biodiésel, que si bien aún no han tenido amplio desarrollo en nuestro país todo parece indicar que sí lo tendrán en un futuro.
Sin embargo, las empresas instaladoras o explotadoras de energías renovables han sufrido con el advenimiento de la crisis económica un doble efecto: por un lado, los ayuntamientos donde se ubican sus instalaciones han visto reducirse sustancialmente los ingresos fiscales provenientes del sector de la construcción, por lo que se dirigen a sectores de una cierta potencia económica como lo son las empresas de energías renovables. Por otro lado, tales empresas han experimentado un recorte de las ayudas públicas que subvencionaban estas fuentes energéticas limpias y, adicionalmente se han visto incididas por nuevos tributos que gravan a nivel autonómico y local tales actividades, como sería el caso de los cánones eólicos de Galicia y CastillaLeón o los llamados «cánones urbanísticos», a los cuales se hará mención más adelante en este trabajo.
Pues bien, la conjunción de las circunstancias expuestas (reducción de ingresos de los entes locales, búsqueda de nuevos ingresos tributarios y reducción de subvenciones) ha provocado una gran conflictividad jurídica entre empresas instaladoras o explotadoras de energías verdes y los ayuntamientos en cuyo suelo se alojan las instalaciones energéticas renovables, derivándose de ello el pronunciamiento de no pocas sentencias de distinto signo que, habida cuenta de las ingentes cuantías debatidas, van llegando poco a poco al Tribunal Supremo en espera de una jurisprudencia unificadora.
En efecto, las instalaciones de energías renovables instaladas en terreno rústico (parques energéticos verdes) o urbano (instalaciones de energías limpias en edificios) están sujetas, en primer lugar y cuando se lleven a cabo las obras para su construcción o instalación, al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras el cual, a pesar de resultar un recurso potestativo para los municipios, ha sido habitualmente incorporado a las fuentes de ingresos de los ayuntamien-
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tos. Adicionalmente, los municipios suelen cobrar prestaciones de distinto tipo, como son las tasas por uso de dominio público o por concesión de licencias varias (ambientales, urbanísticas, etc.) que conllevan la prestación de servicios relacionados con la instalación. Asimismo, en algunas comunidades autónomas se exigen «cánones» por aprovechamientos urbanísticos de suelos no urbanizables, regulados en algunas leyes autonómicas de suelo y cuya naturaleza jurídica es aún controvertida. Incluso se podrían cobrar tasas por aprovechamiento especial de suelos públicos (cuando las instalaciones de energías renovables se ubiquen en bienes públicos municipales) y también resulta habitual solicitar fianzas o garantías diversas para asegurar que las instalaciones son desmontadas al final de su vida útil.
Pero, independientemente de las obras de puesta a punto de las instalaciones antes referidas, los municipios están obligados a recaudar dos impuestos que gravarán a los titulares de las mismas en el curso de su actividad: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y –cuando el volumen de negocios alcanza determinadas cuantías– el Impuesto sobre Actividades Económicas, también conocidos con su acrónimos: IBI e IAE.
Finalmente, cuando una instalación de energía renovable llega al final de su vida útil y se requieran obras para devolver el terreno rústico a su estado original, también se pueden requerir tributos diversos (de nuevo tasas urbanísticas, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, etc.) que deben igualmente considerarse.
En definitiva, se pretende en el presente estudio señalar las dificultades que se están derivando de la aplicación de la normativa local (y, en algunos casos, auto-nómica) relacionada con los parques de energías renovables y otras instalaciones de este tipo y que conllevan pagos por parte de los instaladores o explotadores de las mismas a los entes municipales, contrastando diversas posturas surgidas al respecto y aportando una visión más a este campo con la intención de aclarar algunos aspectos que resultan aún oscuros en la normativa vigente. Asimismo, se propondrán modificaciones normativas que permitirían una mayor seguridad jurídica en la aplicación de los tributos locales a los productores de energías renovables así como un fomento fiscal para las mismas.
En lo que respecta a la estructura del trabajo, se ha utilizado una secuencia bastante clásica: primeramente se examinan los impuestos locales que directamente afectan a las energías renovables para pasar, en un segundo lugar, a analizar otros tributos actuales o posibles, así como exacciones de naturaleza jurídica poco clara pero que igualmente inciden sobre las empresas instaladoras y productoras de energías limpias.
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Como es sabido, el impuesto sobre Instalaciones, Construcciones y Obras viene regulado en los arts.100 a 103 del Texto Refundido que aprueba la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en adelante TRLHL), y debe ser concretado en su aplicación por las ordenanzas fiscales de los ayuntamientos. Como impuesto potestativo para los municipios (art. 59.2 TRLHL) éstos deben aprobar su exacción y las condiciones de la misma, especificando el tipo de gravamen, algunos beneficios fiscales y otras cuestiones relativas a la gestión del impuesto que serán comentadas seguidamente.
El tributo aludido se exige por «la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición corresponda al ayuntamiento de la imposición», lo cual constituiría su hecho imponible, y habida cuenta de que la construcción de parques de energías renovables o la instalación de aparatos para la producción de energías limpias en el edificios urbanos o rústicos requiere de la referida licencia municipal, se trata de un tributo que incide plenamente en el objeto de este estudio.
Una cuestión de interés se refiere a cuando los parques o instalaciones de energías renovables son ubicados offshore, esto es, fuera de tierra firme y habitual-mente en la plataforma continental o en el mar territorial de un país, ubicación viable para determinados parques eólicos marinos o a instalaciones que aprovechan la energía generada por las olas o las mareas (maremotriz), por citar sólo dos de los supuestos más comunes. Pues bien en tales casos debemos preguntarnos si por la ejecución de instalaciones de este tipo –que lógicamente requieren de la oportuna licencia– están sujetas tales obras o instalaciones al ICIO del municipio colindante.
Para resolver esta cuestión ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 132.2 de nuestra Constitución, a tenor del cual «Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental». Basándose en este y otros preceptos del ordenamiento jurídi-
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co español, la DGT ha sostenido en contestación a consulta vinculante de 28 de septiembre de 2006 (V1932-06) que «el mar territorial forma parte del dominio público estatal que no se halla en provincia o término municipal alguno; y, por lo tanto, a los efectos de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las provincias y municipios no tienen en el mar territorial potestad tributaria alguna», refiriendo seguidamente que «Por no hallarse en término municipal alguno, la construcción de la plataforma marítima permanente [aludida en la consulta] no está sujeta al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras».
De lo expuesto con anterioridad se desprende que si bien las instalaciones de energías...
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