La ordenación jurídico-administrativa de las energías renovables: revisión en el marco de la directiva 2009/28/CE, del parlamento europeo y del consejo, de 23 de abril, de fomento de las energías renovables
| Autor | Manuela Mora Ruiz |
| Cargo | Profª Contratada-Doctora Universidad de Huelva |
La ordenación jurídico-administrativa de las energías renovables: revisión en el marco de la directiva 2009/28/CE, del parlamento europeo y del consejo, de 23 de abril, de fomento de las energías renovables1
La energía es, sin duda, uno de los sectores estratégicos al que los Gobiernos están prestando la máxima atención en la actualidad, por cuanto el abastecimiento de los Estados constituye el pilar sobre el que articular el desarrollo económico de los mismos. Sin embargo, en los últimos tiempos, la política energética precisa de la incorporación de variables ambientales que, de un lado, sean una alternativa a las demandas crecientes de energía y al problema del agotamiento de ciertos recursos naturales, y, de otro, puedan constituir una fórmula idónea de lucha contra el cambio climático2. Así, a modo de evidencia de la situación que acabamos de referir, baste considerar la letra del nuevo art. 194 del Tratado de Lisboa3, en cuya virtud se incorpora como rasero de validez de la política energética las exigencias del desarrollo sostenible y de la calidad del medio ambiente, después de reconocer como objetivo de la política ambiental de la Comunidad el fomento de medidas contra el cambio climático4.
En efecto, estamos ante un fenómeno ambiental que, a pesar de no ser nuevo, no tiene precedentes en cuanto a sus dimensiones y trascendencia, dado su carácter global, rapidez y su directa conexión a la actuación del hombre5. En este sentido, el crecimiento imparable de la demanda de energía para satisfacer la actividad industrial y las necesidades de la población en general y el recurso constante a los llamados combustibles fósiles (petróleo, carbón...), con incidencia directa en el aumento de emisiones de Gases de Efecto Invernadero a la atmósfera (en adelante, GEI), llevan a considerar el empleo de las energías renovables como una alternativa importante en la lucha contra el cambio climático, puesto que se estima que estas energías pueden contribuir a una disminución importante de las emisiones de estos gases y paliar los efectos del cambio climático. A nuestro juicio, la ordenación jurídica de estas energías tiene la máxima importancia como solución complementaria al fenómeno referido, no sólo por lo que significan desde el punto de vista cuantitativo en relación con las emisiones de CO2, sino, también, porque representan un sector en el que tanto los poderes públicos, las Administraciones Públicas, como los ciudadanos pueden ser sujetos activos en la generalización de su uso y aplicación.
La energía es, así, un bien jurídico6 que requiere claramente de la intervención del Derecho para su ordenación y adecuación a las exigencias del desarrollo sostenible. Son numerosas las normas aprobadas en relación con las energías renovables en nuestro Ordenamiento, con el doble objetivo de incrementar el recurso a fuentes de energía renovables y, en aras de un nuevo paradigma energético7, de incorporar la variable del ahorro y la eficiencia energética, de forma que estos fines de racionalización en el consumo de energías están en la base de la configuración del Derecho de la Energía más reciente, en el marco más amplio del desarrollo sostenible y con la clara orientación de procurar paliar los efectos del cambio climático8. Como señala el Prof. MARTÍN MATEO, estas energías «son capaces de ofrecer un alivio significativo para el equilibrio del balance energético de la Humanidad», en pro de una auténtica «sostenibilidad energética»9.
En este escenario, el presente Trabajo parte del convencimiento de la necesidad de un marco jurídico específico de las energías renovables, que le proporcione un lugar adecuado como exigencia medio-ambiental, y no como un apartado menor de las políticas energéticas de los Gobiernos, puesto que la efectiva operatividad de este marco jurídico incide de pleno en el fenómeno de cambio climático. En este sentido, hemos de reconocer que las energías renovables vienen acaparando progresivamente una mayor atención de los poderes públicos10, y que ello nos permite reconocer desde el punto de vista formal una auténtica ordenación administrativa de las energías renovables, así como del ahorro y eficiencia energética (en adelante, ER y AEE), en la que las Administraciones están desempeñando un papel fundamental, tanto en clave de actividad de limitación como por la importancia de la actividad de fomento entendida en términos tradicionales.
Sin embargo, desde una perspectiva ambientalista, puede afirmarse que estamos ante un sector muy peculiar, por efecto de la diferente naturaleza de los documentos y normas aprobados hasta la fecha y por la superposición de competencias del Estado, y Comunidades Autónomas. En este sentido, es evidente que la ordenación jurídica de las Energías Renovables es fundamental, y, sin embargo, las aludidas peculiaridades plantean ciertos problemas estructurales (relacionados con la naturaleza de las disposiciones a las que se recurre para regular este ámbito) y de aplicación (respecto de los dispositivos que se articulan para generalizar este tipo de energías), que, cuanto menos, llevan a cuestionar el modelo que se quiere instaurar para conseguir el objetivo de un incremento en el recurso a las Energías Renovables y una vía complementaria de reducción de GEI.
Sobre la base de lo expuesto, este Trabajo tiene por objeto examinar las principales normas aprobadas en esta materia, a fin de valorar el papel que las Administraciones Públicas han de desempeñar en la consolidación de estas energías como fuentes alternativas a las energías convencionales, y conocer los principales instrumentos jurídicos a los que se recurre con dicho propósito, teniendo en cuenta que la nueva Directiva 2009/28/CE, de fomento de las Energías Renovables pretende instaurar el marco normativo para los Estados Miembros en esta materia, procurando una auténtica ordenación de la misma que, hasta ahora, no existía11. Para ello, analizaremos, en primer término, cuál es el marco jurídico de estas energías en el ámbito estatal, en íntima conexión con las exigencias del Derecho Comunitario, y, sobre la base del reparto competencial que existe entre Estado y Comunidades Autónomas, pasar, en un segundo momento, a conocer el mosaico normativo que están configurando las Comunidades Autónomas, caracterizado no sólo por la variedad de normas a las que se recurre para ordenar esta materia, sino también, y muy especialmente, por la diversidad de ámbitos en los que dichas normas operan. Finalmente, pretendemos revisar el escenario descrito para valorar qué incidencia tendrá la Directiva 2009/28/CE, de fomento de las Energías Renovables, que expresamente articula un sistema de apoyo de estas energías, como pieza clave de su ordenación.
Antes de comenzar con el estudio de la normativa existente en el ámbito de las energías renovables, hemos de realizar una aproximación a la definición de mismas, puesto que se trata de una operación necesaria para acotar el objeto de estudio de este Trabajo, que, de otro modo, resultaría inabarcable. En este sentido, suele haber coincidencia en admitir que estas energías son «aquellas fuentes primarias de energía que, de forma periódica, se renuevan a través de ciclos naturales, por lo que se pueden considerar inagotables»12. A partir de esta definición, puede afirmarse que las energías renovables tienen impactos ambientales mínimos, y de ahí su relevancia en la lucha contra el cambio climático.
Sin embargo, la cuestión más problemática está en la determinación de qué energías han de entrar en este grupo, por no existir acuerdo doctrinal al respecto, ni un criterio único en las normas jurídicas reguladoras de la materia, de ahí la importancia de establecer un núcleo esencial de las energías renovables, que sirva de referencia mínima para las consideraciones que van a hacerse. Así, y por lo que interesa a este Trabajo, hemos de incluir entre las energías renovables más significativas, la energía solar (térmica y fotovoltaica), la energía eólica, la energía geotérmica, hidráulica/mini hidráulica y la energía obtenida a partir de biomasa13. El problema de esta enumeración, que no puede considerarse taxativa, puesto que se encuentra a expensas de la evolución científica en este ámbito, es que las normas que las regulen difícilmente van a poder crear un marco jurídico único, por las propias especialidades de estas fuentes, que van a dificultar un tratamiento unitario14, de ahí la relevancia de la Directiva mencionada, pues pretende el establecimiento de una catálogo de medidas que puedan considerarse generales para todas las energías procedentes de fuentes renovables, en el marco de una comprensión amplia de la actividad de fomento.
Las energías renovables constituyen una materia en la que Estado y Comunidades Autónomas están regulando de forma asistemática, a través de instrumentos jurídicos diversos, que incluyen Leyes con vocación de generalidad respecto de la utilización de los recursos naturales y, muy especialmente, la aprobación de planes con distinto alcance. En este sentido, el marco jurídico que instauran uno y otras en materia de energías renovables es, cuanto menos, complejo, puesto que convergen distintos títulos competenciales, y no todas las Comunidades Autónomas han hecho uso de sus competencias con igual...
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