La planificación energética y su sometimiento a evaluación ambiental estratégica
| Autor | Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo, Universidad de Navarra |
| Páginas | 1-54 |
El presente trabajo se enmarca dentro del Proyecto de investigación Gobernanza en los procedimientos administrativos de gestión del riesgo DER 2008-04154/JURI, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación.
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La planificación es una de las formas de actividad de las Administraciones Públicas con un fin concreto, intervenir la economía o determinados sectores en una sociedad en aras a satisfacer determinados intereses o necesidades públicas, a la consecución de los fines e intereses públicos que tiene encomendados 1. Se configura como un instrumento fundamental en manos de las Administraciones Públicas para intervenir en la actividad económica ya sea estimulándola, interviniéndola o incluso limitándola.
La planificación es una forma de actividad más de las Administraciones Públicas como medio para hacer efectivos sus objetivos en el corto o medio plazo interviniendo sobre distintas actividades. Como toda actividad administrativa que produce efectos ad extra, la planificación tiene una indudable relevancia jurídica y no se trata de un mero instrumento medial en la actividad de la Administración2. GARCÍA DE ENTERRÍA define los planes administrativos como "actos complejos que incorporan un diagnóstico de la situación, un pronóstico de su evolución, un cuadro de prioridades y objetivos y un programa sistemático de acción en función de aquéllos, pudiendo asegurar globalmente la convergencia imprescindible de las distintas acciones, sin la cual no puede conseguirse el óptimo de eficacia en ningún sistema3."
Desde un punto de vista energético y sobre todo ambiental, el concepto de planificación no difiere de los ya señalados, si bien en el Derecho ambiental, como señala LOZANO CUTANDA, la planificación se considera una técnica imprescindible debido a su indiscutible utilidad como elemento preventivo de gestión ambiental y coordinación4.
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El artículo 131 CE señala que "El Estado mediante Ley podrá planificar la actividad económica general para atender las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución". Del mismo modo, el artículo 38 CE in fine hace una referencia a la planificación al reconocer la libertad de empresa "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio (...) de acuerdo con las exigencia de la economía general, y en su caso, de la planificación." La referencia del artículo 38 CE a las exigencias en su caso, de la planificación supone una limitación a la libertad de empresa. Dentro de esta planificación se incluyen tanto la general estatal del artículo 131 CE, como la sectorial (estatal o autonómica) que también limita la libertad de empresa en el sector económico5y en cierto modo también en el sector energético pese a tener un mero carácter indicativo sobre las decisiones empresariales.
Además de la planificación económica general a la que hace referencia el artículo 131 CE, no menos importante y relacionada también con ella está la profusa planificación sectorial. Evidentemente este precepto constitucional referido a la planificación económica general no impide la planificación de sectores económicos concretos como es el energético. Si el Estado puede abordar la planificación económica general, evidentemente puede utilizar esta técnica para sectores concretos como el energético.
El profesor MARTÍN MATEO define los planes energéticos, como aquellos que tras analizar y valorar la realidad, efectúan una proyección temporal, escalonada, sectorializada de la demanda energética, proponiendo para su cobertura el logro de una serie de objetivos que incluyen el ahorro energético, la racionalización del consumo, la previsión de los recursos y todo ello sobre la base de alternativas previamente seleccionadas en las que se contemplan aspectos cualitativos y cuantitativos, con especial
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consideración de factores como la garantía y la diversificación de suministros, potenciación de los recursos obtenidos en el territorio nacional y sustitución de las fuentes de energía que produzcan una mayor dependencia exterior6. La planificación energética presenta una serie de características propias ya que la prestación de los servicios energéticos está condicionada por la idoneidad de las infraestructuras que prestan soporte a esta actividad, infraestructuras que requieren un largo período desde que se identifica su necesidad hasta que se ponen en funcionamiento. De ahí que la antelación y la constante adaptación de las previsiones a la realidad cambiante se conviertan en herramienta imprescindible de la política energética a través de una correcta planificación7.
La Ley del Sector Eléctrico 54/1997, (LSE) dedica su artículo 4 a la planificación eléctrica. En él se señala que la planificación eléctrica, que tendrá carácter indicativo salvo en lo que se refiere a las instalaciones de transporte, será realizada por el Estado con la participación de las CCAA y sometida al Congreso de los Diputados.
Esta planificación deberá referirse, entre otros, a los siguientes aspectos que hacen necesario su sometimiento a evaluación ambiental:
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Previsión de la demanda de energía eléctrica a lo largo del período contemplado.
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Estimación de potencia mínima que debe ser instalada para cubrir la demanda prevista bajo criterios de seguridad del suministro, diversificación energética, mejora de la eficiencia y protección del medio ambiente.
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Previsiones relativas a instalaciones de transporte y distribución de acuerdo con la previsión de la demanda energética.
El marco de regulación del sector eléctrico español, surgido de la LSE, tiene como fin básico el triple y tradicional objetivo de garantizar el suministro eléctrico, la calidad de dicho suministro y asegurar que se realice al menor coste posible, todo ello sin olvidar la protección del medioambiente, aspecto que adquiere especial relevancia dadas la incidencia de este sector sobre el medio.
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En términos similares, el artículo 4 de la Ley 34/1998, de Hidrocarburos (LSH) señala que la planificación en materia de hidrocarburos tendrá carácter indicativo, salvo en lo que se refiere a las instalaciones integrantes de la red básica de gas natural, a la red de transporte secundario, a la determinación de la capacidad de regasificación total de gas natural licuado necesaria para abastecer el sistema gasista, a las instalaciones de almacenamiento de reservas estratégicas de hidrocarburos líquidos y de almacenamiento básico de gas natural, a las instalaciones de transporte secundario y a la determinación de criterios generales para el establecimiento de instalaciones de suministro de productos petrolíferos al por menor, teniendo en estos casos carácter obligatorio para la garantía de suministro de hidrocarburos.8
La LSE en su artículo 3.1 establece que corresponde a la Administración General del Estado "Ejercer las facultades de planificación eléctrica en los términos establecidos en el artículo siguiente". La definición del suministro eléctrico (art. 2 LSE) como servicio universal y esencial legitima al Estado para intervenir y ordenar el sector energético garantizando la seguridad, continuidad, calidad y menor coste posible del suministro
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eléctrico, de manera sostenible para el medio ambiente. De esta calificación deriva la competencia estatal de planificación energética. En cambio a pesar de que la LSH suprime en el sector del gas la consideración de servicio público, se ha mantenido para todas ellas la consideración de actividades de interés general y los suministros del sector de hidrocarburos tienen una especial importancia para el desenvolvimiento de la vida económica...
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