Del ahorro de energía a la eficiencia energética: objetivos e instrumentos de la política comunitaria

Autor:Susana Galera Rodrigo
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Administrativo (Universidad Rey Juan Carlos)
Páginas:217-234
 
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1. Del ahorro de energía a la eficiencia energética: la progresión de objetivos comunitarios

Eficiencia energética y energías renovables son conceptos que suelen ir comúnmente de la mano y asociados a estrategias relacionadas con el cambio climático1.

No es éste, sin embargo, el enfoque que se va a seguir aquí, donde se va a atender de forma específica a las acciones e instrumentos normativos vinculados con el ahorro energético, que es un objetivo de las Políticas europeas desde tiempos en los que aun no se había asentado el concepto de “eficiencia energética”2. En las acciones comunitarias dirigidas a este objetivo se pueden distinguir tres etapas, en las que han subyacido las distintas exigencias que iban emergiendo con el paso de los años.

Una primera etapa viene constituida por las exigencias de ahorro energético derivadas de las crisis del petróleo de los años 70, en la que las acciones comunitarias

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pretendían esencialmente la reducción de la dependencia energética exterior. En este sentido, el Consejo de la entonces Europa de los Seis, consideró que “el mantenimiento de un elevado grado de dependencia de la Comunidad respecto de las energías importadas de terceros países y especialmente del petróleo, en las condiciones actuales y previsibles del mercado mundial, comprometería el equilibrio económico de la Comunidad y el desarrollo del progreso económico y social y que, consecuentemente, se impone reducir tanto como sea posible esta dependencia”3. Partiendo de una dependencia energética exterior del 63% en 1973, las acciones comunitarias se dirigían al objetivo de reducir en 1985 hasta menos del 50 %, estableciendo objetivos de reducción específicos para cada una de las categorías de producción energética consideradas: Combustibles sólidos, Petróleo, Gas natural, Energía hidráulica y geotérmica, Energía nuclear4.

Se adoptan entonces las primeras medidas incentivando el ahorro energético en ámbitos y sectores determinados, como el transporte urbano, el aislamiento térmico de los edificios o el consumo energético de las empresas industriales5.

El final de esta etapa, superadas las crisis energéticas, coincide con los objetivos de relanzamiento del Mercado Común, que se rebautizó, y amplió, como Mercado Único y cuya estrategia y medidas a adoptar se concretaron en el Libro Blanco de la Comisión para la consecución del Mercado Interior. En consecuencia, y para prevenir obstáculos a la libre circulación de mercancías, se adoptaron medidas de armonización relativos a productos específicos que ya entonces incluyeron incipientes consideraciones ambientales: así, la Directiva 1989/106/CEE sobre aproximación de legislaciones en materia de productos de la construcción, que ya incorporó previsiones sobre “ahorro de energía y aislamiento térmico”6.

Una segunda etapa añade a las anteriores consideraciones las ambientales, e integra los compromisos internacionales a los que la Comunidad se había adherido decididamente en años anteriores7, afirmándose “tres objetivos clave de

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la política energética, es decir, la seguridad de abastecimiento, la competitividad y la protección del medio ambiente”8. Estos objetivos habrían de conseguirse con un cambio de estrategia, basado en la horizontalidad de las medidas: no es hasta el Tratado de Lisboa que se introduce una base jurídica específica para la adopción de acciones en materia de Política Energética, artículo 194 TFUE, en la que el fomento de “la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y Renovables” se constituye como objetivo específico de la nueva Política9. En consecuencia, hasta entonces, las medidas en materia de ahorro energético tomaban su base jurídica en diversas disposiciones del Tratado: medidas ambientales, medidas de armonización del Mercado interior o medidas habilitadas por unanimidad de los Estados en virtud del antiguo artículo 235 TCEE (hoy artículo 353 TFUE).

En esta etapa, por una parte se multiplican las normas comunitarias dirigidas a la eficiencia energética y por otra parte, se imponen planes nacionales y otras obligaciones para los Estados, a los que se somete a una estrecha vigilancia. Entre otras, resultan esenciales las siguientes: limitación del consumo de energía por tipología edificatoria; incentivación de la producción de energía por cogeneración y particularmente por fuentes renovables; establecimiento de estándares específicos de rendimiento energético para categorías de productos así como un marco de referencia para el diseño ecológico de productos relacionados con la energía10; finalmente, se empiezan a regular los servicios energéticos –Directiva 2006/32/ CE, a la que se hará referencia–.

Entre las medidas adoptadas en esta etapa destacan las Directivas de eficiencia energética de los edificios (2002/91/CE y 2010/31/CE) y la Directiva 2006/32/CE sobre la eficiencia del uso final de la energía. A ambas medidas se hará enseguida referencia separada.

Una tercera etapa se inicia recientemente, y en ella la eficiencia energética aparece asociada no sólo consideraciones ambientales y de ahorro económico sino que se conceptúa como sector económico de crecimiento económico y creación de empleo y servicios de alta cualificación. Esta nueva percepción es consecuencia de un nuevo marco global concretado en la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible

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adoptada en 200111y la posterior Estrategia Revisada de 200512. Como desarrollo de estas Estrategias, se adoptaron, por lo que aquí interesa, dos importantes Planes de Acción, uno relativo al consumo, la producción y la Industria sostenibles, otro relativo a la Eficiencia Energética: la normativa derivada de uno y otro Plan resultan esenciales en la consecución de los objetivos de ahorro energético y frecuentemente se aplican de forma concurrente:

- El Plan de Acción en materia de consumo y producción sostenibles y de Industria sostenible13, que plantea como objetivo general integrar la sostenibilidad en la estrategia europea de crecimiento y empleo y como objetivo específi co, mejorar las características energéticas y medioambientales de los productos y potenciar su utilización por parte de los consumidores. El Plan de Acción contempla una serie de medidas normativas a adoptar: extensión de la Directiva sobre diseño ecológico; revisión del Reglamento sobre la etiqueta ecológica; revisión del Reglamento EMAS; reforzamiento de la contratación pública ecológica; sistema de verifi cación de la tecnología medioambiental (a incorporar en un Reglamento);

- Por otra parte, el «Plan de Efi ciencia Energética 2011»14contiene la estrategia marco para una nueva regulación, en la que van a estar insistentemente referidas las medidas previstas en el Plan de consumo y producción sostenibles.

El renovado planteamiento de Eficiencia energética conlleva objetivos reforzados para los tres sectores que venían siendo destinatarios de las medidas de eficiencia energética –edificios, transporte, industria–, concretándose definitivamente el sector público como un importante destinatario de la política energética, al que le corresponde orientar el gasto hacia productos, modos de transporte, edificios, obras y servicios eficientes desde el punto de vista energético. El sector público queda ahora configurado como el eficaz inductor de nuevos mercados para tecnologías, servicios y modelos de empresa que sean eficientes desde el punto de vista energético15.

Para la consecución de estos objetivos, se prevé el concurso de tres instrumentos jurídicos: en primer lugar, una nueva Directiva –recientemente aprobada– sobre eficiencia energética, que concreta y refuerza las obligaciones tanto del sector público como del privado; en segundo lugar, la actuación decidida en este ámbito de los Fondos Estructurales en el nuevo período de programación 2014-2020; y en tercer lugar, el reforzamiento de la Contratación Pública Ecológica con carácter obligatorio. A estas tres cuestiones será referencia separada más adelante.

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1.1. Las Directivas de eficiencia energética de los edificios

La Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la eficiencia energética de los edificios, ha tenido una alta visibilidad entre los ciudadanos de la Unión Europea. La Directiva se refiere al sector residencial y al sector terciario (oficinas, edificios públicos, etc.), donde se absorbe más del 40% del consumo final de la energía en la Unión Europea. La Directiva está articulada en torno a los siguientes cuatro elementos principales:

- Una metodología común de cálculo del rendimiento energético integrado de los edifi cios, que debe integrar todos los elementos que determinan la efi cacia energética: además de la calidad del aislamiento debe considerar también las instalaciones de calefacción y de refrigeración, las instalaciones de iluminación, la localización y orientación del edifi cio, la recuperación del calor, entre otros elementos;

- Las normas mínimas relativas al rendimiento energético de los edifi cios nuevos y de los ya existentes cuando se proceda a una reforma importante de los mismos;

- Sistemas de certifi cación de edifi cios nuevos y existentes y exhibición de certifi cados y otras informaciones pertinentes en edifi cios públicos. Los certifi cados deberían datar de menos de cinco años; y

- Control regular de las calderas y de los sistemas centrales...

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