Encuadramiento y caracteres del estudio
| Autor | Baena del Alcázar, Mariano |
| Páginas | 13-21 |
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En esta obra, que debe entenderse encuadrada dentro de la ciencia de la Administración, se realiza un estudio de historia administrativa, rama científica que tiene siempre como característica principal la de explicar y conocer por qué es así la Administración actual.
Si esta es ciertamente su característica principal, tanto más cobra importancia el tema si se trata de estudiar la etapa inicial de la Administración liberal española; por otra parte completamente distinta de la Administración existente hasta comienzos del siglo XIX.
Además, la relativa proximidad del periodo estudiado a nuestra época hacía suponer un parentesco directo entre la Administración del siglo XIX y la del XX (y comienzos del XXI), dato confirmado al estudiar el material que ha debido utilizarse. En efecto, la Administración que conocemos ahora es la heredera di-recta de la creada al pasar de la vieja Administración imperial a otra que recoge más o menos pobremente las pautas de la Administración de la nueva época.
Por lo demás, el caso español es peculiar ya que al crearse una nueva Administración, ni se parte de un cambio brusco como es el caso de Francia, ni se mantiene la Administración anterior introduciendo reformas lentamente, como sucedió en otros países europeos que estuvieron en guerra con Napoleón.
Por ello, ha podido decirse con exactitud que en España existía una falta de armonía en puntos muy capitales de la Administración1y la mejor doctrina se refirió a la dificultad que suponía una reforma radical y acertada de la misma en
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un país mal administrado, subvertido y desordenado como España2. Así era en efecto, puesto que en España, donde la Administración del Antiguo Régimen, además de obsoleta era una carcasa3, la Administración liberal fue la consecuencia de guerras y pronunciamientos, sin que existiese una verdadera obra constructiva.
En este punto del razonamiento quizás sea necesario advertir que en modo alguno se está intentando entrar en el estudio de la historia política general, tantas veces escrita, ni cuando se maneja como base y premisa de las reformas administrativas ni cuando está entreverada con ellas, lo que a veces es casi inevitable. Se trata de contemplar la aparición de una nueva organización administrativa, que existe a finales del siglo XIX y no existía antes. Se trata de los Ministerios (durante algunos años llamados todavía Secretarías de Estado), con sus órganos subordinados (Subsecretarías y Direcciones Generales) prolongán-dose hasta el más modesto escribiente; y además los organismos vinculados a esos Ministerios, que incorporan servicios antes en manos de la Iglesia (enseñanza, sanidad), y los administradores de los adelantos técnicos (ferrocarriles, correos, telégrafos) que son el reflejo -aunque sea en términos modestos- de los nuevos inventos.
Todos estos hechos dan lugar, entre otros factores, a la aparición de un gigantesco complejo, la Administración Pública, que actúa bajo el poder del Presidente del Gobierno4. Por lo demás, aunque la lista anterior de novedades es de carácter ejemplificativo, no hay que olvidar cómo influyeron en los periodos posteriores las reformas en materia de división periférica y de régimen de empleados o servidores públicos.
Para decirlo todo en una sola frase, es evidente que la Administración de 1900 no es la misma de 1838. La Administración es distinta y, como había sucedido también en otros países, ha crecido en el siglo XIX. Esta transformación y este crecimiento son los que se trata de estudiar.
En la bibliografía española estamos ante un periodo escasamente investigado en cuanto a la organización y acción administrativa, con una importante salvedad: la centralización y, en general, la organización del territorio5.
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Ante este vacío se entiende oportuno el estudio de la organización y acción de la Administración central, y desde luego no -como se ha dicho- el de la historia política de los distintos periodos, aunque influyesen en la organización, siendo conscientes de que desde el primer momento nos enfrentamos a un gigantesco equívoco.
Ello consiste en la confusión entre la ineficacia y el desorden de la Administración española, afectada por las guerras y la inestabilidad política, y la creación o emergencia de una Administración que, aunque fuese en términos modestos (e incluso muy modestos), termina el siglo XIX siguiendo la pauta de las Administraciones europeas. Pese a todos sus defectos, la Administración española se crea en el periodo estudiado y en muchos extremos la creada entonces es el antecedente directo de la que existió hasta 1960. Por eso, sin duda es difícil deshacer el equívoco y hay que estar en guardia contra él.
Para empezar, los propios autores de la época se refieren a los defectos de la Administración, vinculándolos a la política y a su inestabilidad. Así se critica la arbitrariedad de la Administración, resultado del gobierno de los militares, y se afirma que la Administración lleva el mismo color que la política, que en España es secuela de las guerras;6afirmaciones estas que son solo una muestra de una opinión general. Esta opinión salta a la cultura popular que, además de otros numerosos males, percibe la inestabilidad administrativa, tanto la que afecta a los ministros como la que es consecuencia de la movilidad de los empleados generalistas7. A la serie de males que caen sobre la Nación y el Estado, se añade esta inestabilidad que está reflejada en la literatura costumbrista, y de ella son conscientes los autores más relevantes, aunque no hagan siempre una crítica acerba. Sin que en modo alguno se trate de negar esa inestabilidad, sí se trata de calibrarla, pues no afecta igualmente a unos periodos y otros y a unas zonas orgánicas u otras. Por otra parte, y esta es la finalidad principal de la presente obra, se trata de mantener que, pese a aquella inestabilidad, se produjo la creación de una Administración moderna para la época.
Debe añadirse a estas páginas iniciales un apunte metodológico que no carece de importancia y que supone insistir en lo ya dicho. Este estudio, de carácter histórico y de interés histórico, no es una obra de historia general sobre la Administración española del siglo XIX, que en su caso debería reflejar la vida de
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la Administración de la época. Ello implicaría que se hiciesen múltiples investigaciones en los fondos del Archivo Histórico Nacional y se llevase a cabo una continua consulta de la Gaceta de Madrid, y no es eso lo que se ha hecho, ni se ha pretendido hacer, en esta obra. Tampoco se pretende, como ya se ha apuntado antes, entrar ni siquiera tangencialmente en la historia política, lo que explica las escasas...
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