La enajenación de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo en el derecho urbanístico de Andalucía

AutorHumberto Gosálbez Pequeño
CargoProf. TEU Universidad Córdoba

I. INTRODUCCIÓN

Uno de los objetivos de la reciente Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), es, según consta en la Exposición de Motivos, apostar por la intervención pública en el mercado del suelo, avanzar en los mecanismos de intervención para que ésta «sirva para regular, en aras del interés general, los precios del suelo en un mercado generalmente caracterizado por su carácter alcista y la escasa flexibilidad de la oferta»1. Este objetivo demanda, en mayor medida que las demás finalidades atribuidas a los patrimonios públicos de suelo por el artículo 69 de la ley, la vocación normal de salir al mercado (o de «volver al mercado»2) que han de tener los bienes integrantes de estos patrimonios públicos. Difícilmente puede conseguirse, entre otras, la finalidad prevista en el artículo 69.c) LOUA, esto es, «una intervención pública en el mercado de suelo, de entidad suficiente para incidir eficazmente en la formación de los precios», sin el carácter esencialmente enajenable de estos bienes públicos, sin esa vocación de ser enajenados tan destacada por la doctrina3.

Todo ello explica y fundamenta las diferencias que han de concurrir entre el régimen específico de los patrimonios públicos de suelo y el régimen general de los bienes patrimoniales4, y, sobre todo, la existencia en la legislación urbanística de singulares reglas relativas a la transmisión de este «patrimonio separado», reglas que en nuestra Comunidad Autónoma se contienen en el artículo 76 LOUA5. Ahora bien, esa diversidad de regímenes jurídicos se modula en alguna medida, en cuanto no todas las normas contenidas en ese precepto son específicas o exclusivas de la legislación urbanística; además, la sucinta regulación del artículo 76 no agota la normativa que rige para las enajenaciones de estos bienes públicos, porque, como veremos, unas veces la propia LOUA remite expresamente a la legislación aplicable a la Administración Pública titular del patrimonio público de suelo, y otras será aplicable esta legislación en ausencia de esa remisión normativa por ser absolutamente insuficiente lo dispuesto en el artículo 76 LOUA6.

II. LAS ENAJENACIONES ONEROSAS

La LOUA regula la enajenación onerosa de los bienes de los patrimonios públicos de suelo en los apartados a) y d) del artícu-lo 76. El primero de ellos dispone que estas enajenaciones se efectuarán «mediante cualquiera de los procedimientos previstos en la legislación aplicable a la Administración titular, salvo el de adjudicación directa». Hay, pues, una remisión a la normativa general de patrimonio, a la que, por tanto, debe acudirse para conocer qué procedimiento de enajenación onerosa, de los admitidos y regulados por dicha normativa, procede para enajenar los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo. No obstante, seguidamente la LOUA introduce una regla que modula o matiza esa remisión normativa a los procedimientos de enajenación establecidos en la LBELA y en la LP: la prohibición del régimen de la enajenación directa contenido en estas normas. De esta forma, sólo cabe la enajenación mediante adjudicación directa en los supuestos expresamente establecidos en el apartado d) del artículo 76 LOUA, y no en aquellas otras circunstancias en las que la citada regulación general de patrimonio admite este sistema excepcional de transmisión onerosa.

Pero no acaban aquí las reglas que esta Ley urbanística autonómica introduce para evitar la aplicación de la normativa regu-ladora de los procedimientos de enajenación contenida en la LBELA y la LP. Sea cual fuere el procedimiento licitatorio establecido en esta normativa de patrimonio, el artículo 76.a) LOUA impone el sistema del concurso cuando el destino de los terrenos que se desean enajenar es la construcción de viviendas de protección pública o cualquiera de los usos declarados de interés público a los que se refiere el artículo 75.1.b) LOUA, es decir, los destinos más habituales y propios de los patrimonios públicos de suelo. Así, la Administración titular del patrimonio público de suelo puede adoptar los procedimientos de enajenación previstos en la legislación general de bienes públicos (salvo el de enajenación directa) siempre que sea otro el destino del bien que se pretende enajenar, en concreto cuando se trate de alguno de los usos a los que se refiere el apartado c) del artículo 75.1 LOUA o el destino sea, excepcionalmente, en los términos establecidos en el apartado a) del artículo 75.1, la construcción de viviendas no protegidas.

1. Las enajenaciones mediante concurso

La LOUA consagra, pues, al concurso como el procedimiento «normal» para la enajenación de los patrimonios públicos de suelo, al establecerlo como la regla general7. Eso sí, es un concurso con singularidades que lo diferencian del regulado en la legislación general de bienes públicos y de contratación administrativa, especialidades que son propias de la legislación urbanística. Cierto es, sin embargo, que la existencia de estas escasas normas características del ordenamiento urbanístico no impide la aplicación de las reglas de este sistema de adjudicación previstas en la respectiva legislación de patrimonio o de contratación administrativa. Es más, serán necesariamente aplicables, por no ser incompatibles con la regulación contenida en el artículo 76.a) LOUA, todas aquellas normas propias y «naturales» de este sistema de adjudicación, ya estén o no expresamente recogidas en la normativa general de bienes públicos aplicable a la Administración titular del patrimonio público de suelo o en la misma legislación de contratación pública.

En efecto, dado que se trata de un procedimiento de enajenación en el que el precio, que nunca puede ser inferior al valor urbanístico del aprovechamiento atribuido al terreno (artículo 76.a) in fine LOUA8), no es el único criterio determinante de la selección del adquirente, es precisa la concurrencia de una regla tan elemental como capital en los concursos: el pliego de cláusulas administrativas particulares ha de incluir necesariamente los criterios objetivos que rigen la adjudicación, indicando también su respectiva baremación9. Y estos criterios los debe establecer el órgano administrativo competente atendiendo al específico destino atribuido el bien que se desea enajenar, a la concreta situación en la que se encuentra el inmueble, a los objetivos en ese momento predominantes en la intervención administrativa en el mercado del suelo10. Los criterios de adjudicación han de establecerse, pues, congruen-temente con la finalidad que en cada supuesto persiga la Administración con la enajenación, y, si es posible, también han de contribuir a garantizar el cumplimiento de esa finalidad11 que, en todo caso, tiene que ser una de las previstas en el artículo 69.1 LOUA. De esta forma, esa vinculación finalista de los criterios adjudica-dores del concurso representa, sobre todo, una garantía de la «afectación» de cada bien a su destino en ejecución de las finalidades genéricas previstas en la LOUA.

Pero la adecuada consecución de esos fines no sólo demanda que el pliego de condiciones administrativas particulares del concurso incluya criterios de adjudicación en el sentido indicado, sino que también exige la presencia en el pliego de todas las cláusulas que sean necesarias para asegurar esa «afectación» del bien que se pretende enajenar a su destino, como son, entre otras, las cláu-sulas que prescriben la constitución de fianzas o avales o que constituyen condiciones resolutorias de la transmisión ante determinados incumplimientos de ese destino12. El propio legislador autonómico parece, no sólo habilitar expresamente a las Administraciones para establecer tales cláusulas13, sino más bien imponer la presencia de esas condiciones garantistas en los pliegos14, al prescribir el último inciso del artículo 76.a) LOUA que el adjudicatario debe «asegurar el objeto del concurso».

Lo que sí explícitamente exige el legislador es la presencia en los pliegos de ciertas cláusulas, que más que constituir elementos contractuales stricto sensu de la transmisión patrimonial en sí que se oferta, se refieren al inexcusable cumplimiento de determinadas normas de la legislación urbanística y de vivienda. En primer lugar, el artículo 76.a) LOUA dispone que «los pliegos contendrán al menos los plazos para la realización de la edificación y urbanización, en su caso»; es decir, tiene que constar siempre en el pliego, bien los plazos para la urbanización (cuando falte ésta15) y la edificación del terreno, bien, cuando se trate de terrenos que tienen la condición de solares conforme al artículo 148.4 LOUA, únicamente los plazos de edificación16. Y en segundo lugar, el artículo 76.a) LOUA impone que el pliego del concurso incluya «los precios máximos de la venta o el arrendamiento de las edificaciones resultantes»17.

2. Las enajenaciones mediante concurso o subasta

Salvo los supuestos de enajenación directa expresamente previstos en el artículo 76.d) LOUA, a los que luego nos referiremos, y salvo los supuestos de enajenación mediante preceptivo concurso previstos en el artículo 76.a), anteriormente analizados, las demás enajenaciones onerosas de bienes de los patrimonios públicos de suelo podrán realizarse mediante «cualquiera de los procedimientos previstos en la legislación aplicable a la Administración titular» (artículo 76.a) LOUA). Por tanto, es la respectiva legislación de patrimonio o, por remisión de ésta, la normativa de contratación pública, la que decide qué procedimiento o sistema de enajenación debe utilizarse para enajenar, de una parte, el suelo residencial destinado, excepcionalmente, a viviendas de renta libre (artículo 75.1.a) LOUA), y, de otra, los bienes cuyo uso ha sido calificado de interés público o social (artículo 75.1.c) LOUA).

En todo caso, y no sólo a la vista de la legislación de patrimonio, sino también por demandarlo así las notorias diferencias entre los dos tipos de destinos de...

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