Procedimiento de enajenación de bienes inmuebles patrimoniales

Autor:Gayarre Conde, Iván
Cargo:Abogado del Estado en la Subdirección General de los Servicios Contenciosos y coordinador del convenio de asistencia jurídica suscrito con la Autoridad Portuaria de Huelva
Páginas:291-304
RESUMEN

Petición de informe en relación con el procedimiento más adecuado (subasta, concurso o adjudicación directa) para enajenar determinadas parcelas patrimoniales de la Autoridad portuaria de Huelva solicitadas por la mercantil…

 
ÍNDICE
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Dictamen elaborado el 15 de julio de 2007 por don Iván Gayarre Conde, Abogado del Estado en la Subdirección General de los Servicios Contenciosos y coordinador del convenio de asistencia jurídica suscrito con la Autoridad Portuaria de Huelva

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Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe en relación con el procedimiento más adecuado para enajenar las parcelas solicitadas por…

Examinada la documentación remitida, el Abogado que suscribe tiene el honor de informar lo siguiente.

Consideraciones jurídicas

I. La cuestión sobre la que se recaba el parecer de esta Abogacía del Estado debe principiar por la determinación del régimen jurídico aplicable, al existir relaciones de interferencia entre dos leyes publicadas en el «BOE» con apenas tres semanas de diferencia: la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general, y la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. En la medida en que Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias son genuinas Administraciones Públicas, titulares como tales de un patrimonio, es evidente que la Ley 33/2003 estaba llamada a tener una influencia determinante sobre dicho aspecto de su régimen jurídico.

La Ley 48/2003 da nueva redacción al artículo 35.2.º de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, seña-Page 292lando que «las Autoridades Portuarias ajustarán sus actividades al ordenamiento jurídico privado, incluso en las adquisiciones patrimoniales y contratación, salvo en el ejercicio de las funciones de poder público que el ordenamiento le atribuya», para añadir a continuación que:

En cuanto al régimen patrimonial, se regirá por su legislación específica y, en lo no previsto en ella, por la legislación del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Un examen del articulado de la Ley 48/2003 pone de manifiesto que la legislación específica en materia de «régimen patrimonial» se limita al capítulo VI de su título II, artículos 46 a 50, regulación fragmentaria que se limita a establecer algunas reglas atenientes a la adscripción y afectación de bienes a los organismos públicos portuarios y a la desafectación de bienes integrantes del demanio portuario, así como a la participación de tales organismos en sociedades y otras entidades jurídicas.

La presente petición de informe se refiere al análisis del procedimiento más adecuado para enajenar las parcelas solicitadas por… en el caso de que la Autoridad Portuaria de Huelva decidiese finalmente su venta. Los artículos 48 y 49 de la Ley 48/2003 solamente se ocupan de la venta de los bienes de dominio público que, al resultar innecesarios para el cumplimiento de fines de este carácter, hayan sido desafectados incorporándose al patrimonio de la Autoridad Portuaria, estableciendo al efecto que podrá procederse a su «enajenación, permuta o, en su caso, cesión gratuita», estableciendo algunas normas especiales a tal efecto. Por su parte, la Ley 33/2003, establece en su artículo 110.2.º a propósito de los «contratos, convenios y demás negocios jurídicos sobre bienes y derechos patrimoniales», que «(…) en los organismos públicos Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, la preparación y adjudicación de estos negocios, así como la competencia para adoptar los correspondientes actos, se regirán, en primer término, por lo establecido en sus normas de creación o en sus estatutos, con aplicación, en todo caso, de las previsiones recogidas en el artículo 147 de esta Ley (relativo a la cesión de bienes de los organismos públicos)». En concreto, los artículos 131 a 141 de la Ley 33/2003 se ocupan de las normas generales de enajenación y gravamen de los bienes y derechos patrimoniales, así como de las normas específicas sobre enajenación de inmuebles, ocupándose los artículos 145 a 151 de la cesión gratuita de bienes, y los artículos 153 y 154 de su permuta.

Por consiguiente, podemos establecer a continuación los siguientes criterios para acudir a la aplicación supletoria de la Ley 33/2002 en lo que respecta a la forma y procedimiento de enajenación (subasta, concurso o adjudicación directa) que podría utilizarse en caso de que la Autoridad Portuaria de Huelva decidiese finalmente la venta de esas parcelas:

a) Cuando una materia esté regulada de forma específica en la Ley 48/2003 habrá que estar a esta regulación, y no a la que ofrezca la Ley 33/2003 como norma supletoria, aun cuando la solución dada porPage 293ésta última nos pueda parecer más ajustada a Derecho. Ello es así porque en ningún caso la supletoriedad puede producir el efecto de suplantar a la Ley 48/2003 en materias que por ella vengan reguladas. Por lo tanto, siempre será preciso hacer un «juicio previo de aplicabilidad» destinado a determinar si existe o no un vacío normativo o, en su caso, un defecto de regulación.

b) Ante un vacío normativo, antes de acudir a la supletoriedad de la Ley 48/2003 deberá intentarse primero la «autointegración», es decir, se debe buscar la solución dentro de la Ley 48/2003 mediante la analogía, pues procediendo de esta manera, se reducen las posibilidades de que la solución encontrada sea incompatible con la idea que preside la Ley 48/2003 (trazar el régimen jurídico específico del desarrollo de las actividades denominadas «servicios portuarios», utilizar y gestionar las infraestructuras que sirven de soporte a tales actividades –los denominados puertos de interés general–, y el estatuto jurídico de las entidades a las que se confiere el cometido de supervisar y garantizar el correcto desarrollo de tales actividades –Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias–) y los principios que la informan: liberalización, privatización, descentralización y transposición del Derecho comunitario.

c) Solamente cuando no sea posible la autointegración, podrá acudirse con carácter supletorio a la Ley 33/2003. La solución encontrada por esta vía solamente podrá aplicarse cuando la regulación de la Ley 33/2003 no sea contraria a la normativización o a los principios inspiradores de la Ley 48/2003.

Para finalizar con el análisis del régimen jurídico aplicable a las cues- tiones objeto del presente informe, creemos conveniente aclarar que tanto la Ley 48/2003 como la Ley 33/2003 forman parte de la avulsión legislativa con la que se cerró la octava legislatura democrática, publicándose en el «BOE» nada menos que 17 disposiciones legales en un plazo de veintitrés días (entre el 4 de noviembre de 2003, fecha de publicación de la Ley 33/2003, y el 27 de noviembre del mismo año, fecha de publicación de la Ley 48/2003), la mayor parte de ellas en materias propias del Derecho público. Como con acierto ha señalado la doctrina, semejante volcado normativo tuvo lugar a través de un precipitado movimiento de producción legislativa en el que las instancias gubernamentales de que partieron las distintas iniciativas actuaron con casi completa desconexión, debido, en gran medida, a la propia simultaneidad de su tramitación, que impedía que cada una de las normas pudiese tomar como referencia o antecedente a las restantes (igualmente en proceso de gestación). Así las cosas, solamente el azar de las circunstancias ha permitido que se publique primero la Ley 33/2003, que con carácter general trata de establecer las bases del régimen patrimonial de las Administraciones Públicas, y, posteriormente, aparezca la Ley 48/2003, que se ocupa con carácter específico del régimen patrimonial de los organismos públicos portuarios.

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Ahora bien, aunque el azar ha hecho posible aplicar los tradicionales criterios de la especialidad (según el cual lex specialis derogat lex generalis y de la posterioridad (en cuya virtud lex posterior derogat anterior), obligando a reputar prevalentes las disposiciones contenidas en la Ley 48/2003, no podemos olvidar que la realidad es que dos normas promulgadas en el lapso de un mes y sin ninguna mención recíproca en sus articulados, afrontan un mismo problema (la regulación aplicable al patrimonio de los organismos públicos portuarios) de manera distinta, a lo que debe añadirse que hasta la fecha no se ha promulgado un Reglamento de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, lo que dificulta notable- mente el ofrecer soluciones seguras desde el punto de vista jurídico en una materia tan compleja como ésta.

II. Una vez determinado el régimen jurídico aplicable a la cuestión suscitada en la presente petición de informe, analizaremos a continuación la forma y procedimiento de enajenación (subasta, concurso o adjudicación directa) que podría utilizarse en caso de que la Autoridad Portuaria de Huelva decidiese finalmente la venta de esas parcelas.

El artículo 48 de la Ley 48/2003 se ocupa de la enajenación de los bienes de dominio público portuario que hayan sido desafectados y, en consecuencia, se hayan incorporado al patrimonio de la Autoridad portuaria, como es el caso que ahora nos ocupa, estableciendo que la Autoridad Portuaria «(…) podrá proceder a su enajenación, permuta o, en su caso, cesión gratuita previa comunicación a la Dirección General del Patrimonio». Además, como norma especial se establece que «cuando el valor venial del bien, determinado mediante tasación independiente, sea superior a 3.000.000 de euros y no exceda de 18.000.000 de euros, su enajenación y las condiciones de la misma deberán ser autorizadas, además, por Puertos del Estado, y por el Gobierno cuando sobrepase esta última cantidad».

Pues bien, en relación con la enajenación mediante subasta, concurso o adjudicación directa, al no establecer norma alguna al respecto la Ley 48/2003, debemos acudir supletoriamente a la Ley 33/2003, destacando a los efectos que ahora nos ocupan los siguientes extremos:

  1. Negocio jurídico a través del cual puede articularse la enajenación. Con base en los artículos 132...

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