Las empresas de inserción en la Ley estatal 44/2007, de 13 de diciembre, reguladora de las empresas de inserción
| Autor | Dr. Manuel Paniagua Zurera |
| Cargo | Prof. Titular de Derecho Mercantil Facultad de Empresariales (ETEA), Institución Universitaria de la Compañía de Jesús (adscrita a la Universidad de Córdoba) |
| Páginas | 9-59 |
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El 13 de enero de 2008 entró en vigor la Ley estatal 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción (LEI, en adelante). La Exposición de motivos LEI es tributaria de las exposiciones de las proposiciones de ley en las Cortes Generales y de las normas autonómicas sobre control y fomento de las empresas de inserción. Como ejemplos más destacados, en estas últimas, tenemos la Ley catalana 27/2002, de 20 de diciembre, de medidas legislativas para regular las empresas de inserción sociolaboral, y el Decreto gallego 156/2007, de 19 de julio, que regula el procedimiento para la calificación de las empresas de inserción laboral, crea su registro administrativo y establece las medidas para el fomento de la inserción sociolaboral.
La lectura de estas Exposiciones de motivos evidencia la conexión de la empresa de inserción con la teorización y la concreción práctica de las instituciones del Estado social y del Estado democrático. En la doctrina mercantil existe una abundante literatura sobre el concepto de Estado social, unido a la afanosa tarea de desvelar el sistema económico acogido por la Constitución de 19781. La tesis más generalizada admite que la Constitución recibe el sistema económico vigente: la economía social de mercado, cuyo contenido esencial gira entorno a la libertad de empresa y la competencia económica, y la aceptación de la iniciativa económica pública y de la intervención pública en la economía. Si bien esta recepción tiene lugar en forma muy flexible, lo que permite a los poderes públicos —y, por exten-
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sión, a los partidos políticos— convertirse en protagonistas del juego de apoyos y contrapesos entre la libertad económica y la igualdad social.
En esta línea encuentran cómoda hermenéutica las apelaciones de la norma-tiva autonómica sobre fomento y control de las empresas de inserción y de la LEI al artículo 9.2 CE2, cuyo contenido está orientado hacia la igualdad real o efectiva, y es la cláusula constitucional más general —e importante— de España como «Estado social y democrático», que tiene como valores «superiores» de su ordenamiento jurídico «la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político» (art. 1.1 CE). El Estado social y democrático asume el fomento público de la participación económica y social y, por extensión, el desarrollo integral de la persona (Preámbulo y art. 10 CE) y el valor de la solidaridad social, en las situaciones de dificultad social o, directamente, de exclusión social. El valor de la solidaridad, que entendemos implícito en los valores superiores de nuestro ordenamiento ex artículos 1.1 y 10 CE, está muy presente en la primera ley autonómica que reguló la inserción social. Nos referimos a la Ley castellano-manchega 5/1995, de 23 de marzo, para promover el derecho de ciudadanía, la igualdad de oportunidades y la integración social de todos los ciudadanos en Castilla-La Mancha.
El artículo 9.2 CE comprende y activa los principios rectores de la política social y económica como, y arrancamos con el utilizado por el legislador en la LEI, el artículo 35 CE en la parte que establece el deber de trabajar y el derecho al trabajo3. El Tribunal Constitucional ha afirmado que el establecimiento por el Estado de auxilios económicos a instituciones que desarrollan actividades «de promoción de colectivos sociales marginados» es «una función a la que el Estado viene compelido por el artículo 9.2 de la Constitución», que debe realizarse «teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías territoriales» (STC 146/1986, de 25 de noviembre, F. J. 6).
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La aprobación de una «legislación adecuada» para las empresas de inserción encuentra fundamentos constitucionales, directamente, en el Capítulo II del Título Primero de la CE («Derechos y libertades»). Proponemos una interpretación extensiva de estos derechos, en tanto que ligados a la dignidad de la persona y al li -bre desarrollo de su personalidad (art. 10.1 CE). No faltan derechos fundamentales que siempre resultan conculcados en las situaciones de exclusión social como, por ejemplo, el derecho a la integridad física y moral (art. 15 CE). Y hay otros derechos fundamentales en los que, expresamente, el legislador constitucional prevé el objetivo de la inserción social: «Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social […] En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad» (art. 25.2 CE).
Los derechos y libertades fundamentales y los principios rectores de la política social y económica ligados, directa o indirectamente, con las empresas de inserción son numerosos, en coherencia con su contenido, que hace reconocible a un Estado de Derecho como Estado Social y, dando un paso más, como Estado Democrático (art. 1.1 CE)4.
A la pluralidad de objetivos ínsitos en los derechos y principios precedentes no es ajena la relación de sujetos que podrán contratar las empresas de inserción, siempre que estén en situación de exclusión social, estén desempleados e inscritos en los servicios públicos de empleo (v. art. 2.1 LEI)5. La Exposición de motivos LEI describe a estos colectivos con la expresión «personas en situación de exclusión social, con especiales dificultades para su acceso al mercado de trabajo, y pertenecientes a colectivos socialmente desfavorecidos».
La Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad, no recoge, expresamente, ninguna conexión entre las empresas de inserción y la economía so-
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cial (véanse arts. 4.1.3, 6.4 y D. A. 9.ª6). Idéntico comentario hay que realizar de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, de mejora del crecimiento y del empleo (véanse arts. 1.2, 2.5, D. A. 2.ª y D. F. 5.ª).
Con estos antecedentes, no deja de causar agradable sorpresa las frecuentes
alusiones, directas e indirectas, a la economía social en la Exposición de motivos LEI y en su articulado. En la Exposición, junto a las referencias al Estado social y democrático comentadas, encontramos alusiones a «la incorporación de nuevas formas de organización» y a «las empresas de inserción, que constituyen una tipología especial dentro de las empresas de carácter social»; la consulta al «propio sector de las empresas de inserción representadas por FEDEI-CEPES»; la expresa inclusión como forma de empresa de inserción de «las sociedades la -borales» y de la «sociedad cooperativa», en abierto contraste con «las Fundaciones y Asociaciones» para las que se prevé un período transitorio de funcionamiento como empresa de inserción7; y la tipificación legal del «fin primordial» de la empresa de inserción consistente en «la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social».
En el articulado de la LEI cabe rastrear numerosísimas conexiones entre las empresas de inserción y las instituciones de la economía social8. Entre las más importantes destacamos las que siguen: 1.º) Los colectivos en situación de exclusión social (art. 2.1); 2.º) El objetivo del trabajo de estas personas en las empresas de inserción (arts. 2.2, 3 y 4); 3.º) El fin de la empresa de inserción (art. 4.1); 4.º) La forma jurídica de la empresa de inserción (art. 4, párr. primero), aunque con la discutible opción de no admitir, salvo en forma transitoria, ni a las asociaciones ni a las fundaciones (D. T. 2.ª); 5.º) Los requisitos para la calificación como empresas de inserción (art. 5); 6.º) La forma jurídica y los fines de las entidades promoto -ras (art. 6); 7.º) El fomento público de las empresas de inserción para que puedan cumplir con su «función social» (art. 16.1)9; 8.º) La organización por las empresas de inserción de asociaciones específicas (art. 16.6); 9.º) La tipificación de in-
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fracciones y sanciones administrativas para las empresas de inserción en salvaguarda del cumplimiento de su normativa sustantiva y de fomento y de su «fin primordial» (art. 18 y D. F. 1.ª); y 10) La extensión de las competencias del Consejo para el Fomento de la Economía Social a «las de coordinar y velar por el cumplimiento de los fines previstos en esta norma» (D. A. 3.ª, párr. segundo LEI).
Unido a los conceptos de Estado social y Estado democrático hemos asistido al nacimiento, en la experiencia española10, de un sector acapitalista donde tienen cabida y encuentro las sociedades cooperativas y sus asociaciones (el movimiento cooperativo), algunas sociedades mutualistas (sociedades mutuas de seguros y mutualidades de previsión social, y sociedades...
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