Contratación pública con empresas de inserción: cláusulas sociales y mercados tutelados

AutorEider Larrazabal Astigarraga
Páginas217-242

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1. Introducción

Las cláusulas sociales pueden definirse como la incorporación de aspectos de política social en los contratos del sector público. El mercado tutelado es la consecuencia de llevar a cabo hasta el límite un tipo concreto de cláusula social. El contenido de estas cláusulas puede ser muy variado. No obstante, siempre tendrán como último objetivo la persecución y consecución de un fin social. Las cláusulas de índole social más aceptadas y desarrolladas hasta el momento se refieren, entre otros temas, a la inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social, la igualdad de género, la seguridad y salud laboral, estándares internacionales y “cadena de valor”, comercio justo, etc. En este artículo analizaremos específicamente aquellas que tienen como finalidad proporcionar mercado a las Empresas de Inserción con el objeto de facilitar la inserción laboral de personas en situación o riesgo de exclusión social. Para ello, en primer lugar, atenderemos aspectos relativos a las Empresas de Inserción, especialmente su “solvencia económica” y “rentabilidad social”1.

En segundo lugar, observaremos el sistema de apoyo dirigido por el sector público a las Empresas de Inserción desarrollado hasta ahora (sistema básicamente constituido por ayudas) y la necesidad de otro tipo de acciones positivas que verdaderamente contribuyan al acceso, continuidad y sostenibilidad de éstas en el mercado.

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Entre estas acciones positivas, y en lo que aquí más nos interesa, encontramos las cláusulas sociales en los procedimientos de contratación pública y la reserva de una parte de estos contratos a favor de las Empresas de Inserción. En tercer lugar, se examinarán diferentes posibilidades que ofrece la normativa para incorporar las mencionadas cláusulas, y en su caso reservas, en las diferentes fases del procedimiento de contratación pública. Anteriormente a este análisis, subrayaremos las principales razones y disposiciones que justifican su incorporación en los contratos del sector público así como la relación entre la Ley de Empresas de Inserción y la Ley de Contratos del Sector Público.

2. Las empresas de inserción

El artículo 4 de la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción (en adelante, LEI) establece que “tendrá la consideración de empresa de inserción aquella sociedad mercantil o sociedad cooperativa legalmente constituida que, debidamente calificada por los organismos autonómicos competentes en la materia, realice cualquier actividad económica de producción de bienes y servicios, cuyo objeto social tenga como fin la integración y formación sociolaboral de personas en situación de exclusión social como tránsito al empleo ordinario”. Lo que verdaderamente caracteriza a una empresa como Empresa de Inserción no es ni su forma societaria específica ni su actividad económica de producción, sino el fin que las guía, es decir, la integración y formación sociolaboral de las personas especialmente desfavorecidas2. Así, “con ellas se busca, mediante el empleo, la socialización de los excluidos sociales”3. Sin embargo, no dejan de ser sociedades que desarrollan una actividad económica de producción de bienes y servicios. El hecho de que su actividad se haya desarrollado primordialmente en campos concretos (servicios de la vida diaria, reparaciones, seguridad, transporte, catering, cuidado de enfermo/as, servicios culturales y medioambientales, etc.) hace que la contratación del sector público resulte uno de los grandes motores de la actividad productiva de las Empresas de Inserción4.

Las Empresas de Inserción deben proporcionar a estas personas procesos personalizados y asistidos de trabajo remunerado, formación en el puesto de trabajo, habituación laboral y social. También deben tener servicios de intervención o acompañamiento para la inserción sociolaboral en aras a facilitar su posterior incorporación al mercado de trabajo ordinario5.

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Para que una empresa pueda ser calificada por la Administración como Empresa de Inserción ha de reunir los requisitos señalados en el artículo 5 de la LEI. En este sentido, y resumidamente: a) han de estar promovidas y participadas al menos por una entidad promotora, b) deben estar inscritas en el Registro correspondiente a su forma jurídica, así como en el de Empresas de Inserción de la Comunidad Autónoma correspondiente, c) deben mantener en cómputo anual, desde su calificación, un determinado porcentaje de trabajadores en proceso de inserción, d) no pueden realizar actividades económicas distintas a las previstas en su objeto social, e) deben aplicar gran parte de sus beneficios económicos a la mejora de sus estructuras productivas y de inserción, f) deben presentar anualmente un Balance Social de su actividad y, g) deben contar con los medios necesarios para cumplir con los compromisos inherentes a los itinerarios de inserción.

Las Empresas de Inserción nacen en España a partir del surgimiento del paro estructural convirtiéndose las asociaciones de cristianos y vecinos en empresarios sociales. Desde sus comienzos han buscado ser empresas de tránsito o “puente”, nunca empresas finalistas6. Los datos avalan su carácter transitorio pues muestran que un gran porcentaje de los/as trabajadores/as de inserción no supera los doce meses de permanencia7.

La LEI8pretende corregir parte de la compleja y dispersada estructura normativa sobre Empresas de Inserción. Labor ardua debido a la gran cantidad de instrumentos normativos –órdenes, decretos y leyes– al respecto así como la disparidad entre los marcos normativos de una Comunidad Autónoma a otra9.

Antes de pasar a observar el sistema promocional del sector público hacia las Empresas de Inserción consideramos oportuno indicar brevemente, por un lado, los colectivos en riesgo de exclusión enunciados por la LEI y, por otro lado, subrayar la rentabilidad social y el retorno económico que para la Administración Pública significan estas empresas.

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2.1. Trabajadoras/es de las empresas de inserción: las personas en situación de exclusión social

El término exclusión social hace referencia a un ámbito más amplio que el de pobreza. Según algunos autores la exclusión social representa, además de la carencia económica, déficits sociales y culturales (empleo, educación, salud, etc.). Así, consideran que este concepto “se refiere a aquellas personas que se encuentran fuera de las oportunidades vitales que posibilitan la ciudadanía plena”10. El fenómeno denominado exclusión social no es nuevo pero sí el interés que suscita sobre los responsables políticos, lo que hace que los colectivos pertenecientes al mismo sean destinatarios prioritarios de las actuales políticas de empleo11. El interés en cues-tión no es casualidad, el mismo es debido a que este fenómeno afecta a una gran parte de la sociedad. De hecho, los diversos procesos de exclusión social inciden ampliamente en la sociedad española: “sólo la mitad de la población se encuentra al margen de los mismos, en una situación que podríamos identificar como de integración plena” y “el 17,2% de los hogares presenta un índice de exclusión por encima del doble de la media”12.

Según el artículo 2 de la LEI las Empresas de Inserción pueden contratar a personas en situación de exclusión social desempleadas y con especiales dificultades para su integración en el mercado de trabajo13. Estas personas han de estar inscritas en los Servicios Públicos de Empleo y pertenecer a alguno de los siguientes colectivos: a) perceptores de Rentas Mínimas de Inserción o cualquier otra prestación de igual o similar naturaleza, así como los miembros de la unidad de convivencia beneficiarios de ellas, b) personas que no puedan acceder a las prestaciones aludidas por causas que especifica la LEI, c) jóvenes mayores de dieciocho años y menores de treinta, procedentes de Instituciones de Protección de Menores, d) personas con problemas de drogodependencia u otros trastornos adictivos que se encuentren en proceso de rehabilitación o reinserción social, e) internos de centros penitenciarios cuya situación penitenciaria les permita acceder a un empleo así como liberados condicionales y ex reclusos, f) menores internos cuya situación les permita acceder a un empleo así como los que se encuentran en situación de libertad vigilada y los ex internos, g) personas procedentes de centros de alojamiento alternativo autorizados y h) personas procedentes de servicios de prevención e inserción social...

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