El empleo temporal en las administraciones públicas: límites, prevención y sanción a su utilización abusiva
| Autor | Francisco Javier Arrieta Idiakez |
| Cargo | Universidad de Deusto, España |
| Páginas | 41-72 |
ISSN 1575-7048 – eISSN 2444-5819
EL EMPLEO TEMPORAL EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
LÍMITES, PREVENCIÓN Y SANCIÓN
A SU UTILIZACIÓN ABUSIVA
Temporary employment in public Administrations:
limits, prevention and penalties regarding its excessive use
F J A I*
Universidad de Deusto, España
RESUMEN
■
El objetivo principal de este artículo es determinar si en España existen medidas para prevenir y, en su
caso, sancionar el uso abusivo del empleo temporal en las Administraciones públicas. Para ello, en primer lu-
gar, se analizarán las distintas modalidades de empleo temporal que existen en las Administraciones públicas,
profundizando, en especial, en la figura del contrato indefinido no fijo, debido a las dudas que genera. En
segundo lugar, se abordarán los límites al empleo temporal en las Administraciones públicas que se regulan
tanto en la Directiva 1999/70 como en el Derecho interno. Finalmente, se centrará la atención en determinar
si en España existen medidas adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar los abusos derivados de la utili-
zación de sucesivos contratos de duración determinada. A tal efecto, se analizarán la normativa interna y la ju-
risprudencia del TJUE.
Palabras clave: Administraciones públicas, empleo temporal, contrato indefinido no fijo, prevención, sanciones.
ABSTRACT
■
The main purpose of this paper resides in determining whether Spain has means to prevent and, in this case,
penalise the excessive use of temporary employment in public administrations. To that end, firstly, we will analyse the
existing forms of temporary employment in public administrations and, in particular, we will delve into the figure of
the non-permanent indefinite contract, due to the doubts that it generates. Secondly, we will address the limits to the
temporary employment in public administrations that are regulated both in the Directive 1999/70 and in domestic
law. Finally, we will focus the attention on determining if Spain has adequate measures to prevent and, in this case,
to penalise the abuses derived from the use of consecutive fixed-term contracts. To that end, we will analyse both na-
tional law and the case law of the European Court of Justice.
Keywords: Public administrations; temporary employment; non-permanent indefinite contract; prevention; penalties.
* Correspondencia a: Francisco Javier Arrieta Idiakez. Facultad de Derecho. Universidad de Deusto. Avda. de las Universidades 24,
48007-Bilbao (España) – javier.arrieta@deusto.es – https://orcid.org/0000-0003-4696-6356
Cómo citar: Arrieta Idiakez, Francisco Javier. (2020). «El empleo temporal en las administraciones públicas: límites, prevención y
sanción a su utilización abusiva»; Lan Harremanak, 43, 41-72. (https://doi.org/10.1387/lan-harremanak.21784).
Recibido: 03 junio, 2020; aceptado: 19 junio, 2020.
ISSN 1575-7048 - eISSN 2444-5819 / © 2020 UPV/EHU
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1. El empleo temporal en las Administraciones públicas
Los problemas de la temporalidad en las Administraciones públicas se ad-
vertían incluso con anterioridad a la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de
abril del Estatuto Básico del Empleado Público (BOE de 13 de abril de 2007,
núm. 89).
Así, el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto
Básico del empleado público (Instituto Nacional de Administración Pública,
2005) al abordar las clases de empleados públicos (cfr. capítulo V), y referirse a
la «situación actual y problemas a resolver» (cfr. apartado 16), señala que (p. 48):
Un (…) problema, que se ha agravado en los últimos tiempos, es el abuso de
la temporalidad en el empleo público, que, según los datos estadísticos disponibles
—informe del Consejo Económico y Social, La temporalidad en el empleo en el sec-
tor público, diciembre de 2004—, alcanza en la actualidad a más del 22,8 por 100 del
conjunto de los empleados públicos, en las Corporaciones Locales a más del 30 por
100 y en la sanidad, a casi el 30 por 100 (…).
Igualmente, al referirse al personal laboral de carácter temporal, el Informe
alude a la necesidad de «abordar el problema de la contratación temporal irregu-
lar» (p. 57).
En ese sentido, el Informe dedica su apartado 23 a la «Necesidad de abordar
el problema de la elevada temporalidad existente en el empleo público», y, a la
luz, de dos informes, a saber, el informe del Defensor del Pueblo titulado Fun-
cionarios interinos y personal eventual: la provisionalidad y temporalidad en el em-
pleo público (2003), y el informe del Consejo Económico y Social anteriormente
mencionado, concluye que:
El volumen de temporalidad hoy existente en el sector público parece exceder
del que sería razonable para atender a las necesidades temporales de prestación de
servicios y actividades públicas de las distintas Administraciones y que, en realidad,
se formalizan como interinidades o contrataciones temporales actividades que res-
ponden a necesidades permanentes y que se prolongan o reiteran año tras año. Una
parte importante de esa temporalidad tiene, por tanto, un carácter ficticio o artificial.
Actualmente, según la EPA del primer cuatrimestre de 2020 los tempora-
les representan el 27,5% del personal laboral, siendo dicho porcentaje 3 puntos
más elevado que en el sector privado. Por su parte, según el último Boletín Esta-
dístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas publicado, que
corresponde a julio de 2019, en el conjunto de las Administraciones públicas, el
56% es personal funcionario de carrera, el 22,4% es personal laboral y el resto
del personal (personal funcionario interino, personal eventual y otro personal)
supone el 21,60%.
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Precisamente, para abordar el problema de la elevada temporalidad que
presenta el empleo en las Administraciones públicas, y determinar los límites
regulados al respecto, así como las medidas de prevención y, en su caso, san-
ción, previamente, es fundamental delimitar las distintas modalidades de em-
pleo temporal. No se trata de una cuestión baladí, en tanto en cuanto las dudas
más frecuentes en materia de empleo público son las relativas al correcto uso de
las distintas modalidades de contratación temporal; más aún, como se verá (in-
fra 1.1.2), teniendo en cuenta las serias consecuencias de los errores cometidos
(Villanueva Puertollano, 2012: 151).
Así, el empleo temporal en las Administraciones Públicas puede traer causa,
como sucede en las empresas privadas, de una incorporación o gestión directa o
indirecta de personal. Es decir, se parte de la idea de que para afrontar la tem-
poralidad en las Administraciones Públicas es necesario no sólo contemplar a los
empleados públicos de carácter temporal que son empleados como tales directa-
mente por la Administración, sino que también a aquellos empleados que, sin
pertenecer inicialmente a la Administración, comienzan prestando servicios de
carácter temporal para la misma a través de distintos negocios jurídicos, y, por
distintos motivos, acaban incorporándose a la Administración, convirtiéndose
en empleados públicos de carácter temporal. De ahí que, a continuación, se pro-
ceda a realizar una clasificación en función de dicha diferenciación.
1.1. El empleo temporal en las Administraciones públicas por incorporación
o gestión directa
A continuación, se diferenciarán, en lo que se refiere al empleo temporal en
las Administraciones públicas, las distintas modalidades de incorporación o ges-
tión directa. Así, en primer lugar, se analizarán los contratos laborales tempora-
les. Pese a su carácter laboral, en segundo lugar, se dedicará un apartado especí-
fico al personal indefinido no fijo, debido a las particularidades que presenta y
dudas que genera en la práctica. En tercer lugar, se centrará la atención en los
funcionarios interinos. En cuarto lugar, se tratará la figura del personal eventual.
En quinto y último lugar, se hará referencia al personal estatutario temporal.
a) Los contratos laborales
Conforme a lo establecido en los artículos 8.2.c) y 11.1 del Real Decreto
Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TRLEBEP) (BOE de 31
de octubre de 2015), las Administraciones públicas pueden utilizar los contra-
tos de trabajo de carácter temporal regulados por la legislación laboral, es decir,
el contrato por obra o servicio determinado, el contrato eventual y el contrato
de interinidad. Es más, estos contratos deben regirse, como regla general, por lo
establecido en el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de oc-
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