Empleo público y empleo privado: reflexiones a la luz del estatuto básico
| Autor | Salvador del Rey Guanter |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Director del Departamento de Derecho Laboral de ESADE |
| Páginas | 363 - 385 |
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La aparición1 de la LEBEP plantea, respecto a la normativa legal que regula la prestación de servicios por cuenta ajena (en sentido amplio, y no el estricto del TRLET), la posibilidad de hacer una comparación más exacta y exhaustiva entre tres colectivos de empleados, y ello al mismo tiempo en dos niveles normativos.
Respecto a los niveles normativos, es evidente que surge la necesidad de comparar el nuevo estatuto con el laboral, en tanto que ambos se erigen #x2013; uno ahora, otro desde 1980 - como eje central de la regulación de los principios, derechos y obligaciones, poderes y facultades empresariales e instituciones jurídicas que enmarcan la prestación de servicios para otro sujeto #x2013; el empleador -, una en el ámbito público, y otra en el privado. Por tanto, el nuevo Estatuto tiene la virtualidad de establecer una clara distinción de #x201c;bloques normativos de referencia#x201d; para ambos tipos de prestaciones. En el bien entendido sentido de que la diferen-Page 364ciación entre lo #x201c;publico#x201d; y lo #x201c;privado#x201d; no viene dado por la naturaleza en sí del vínculo entre #x201c;empleador#x201d; y empleado#x201d;, sino por la naturaleza del primero de estos sujetos, esto es, del #x201c;empleador#x201d;.
A este respecto, es evidente que el art. 1 del Estatuto Básico, a diferencia del art. 1.2 del TRLET, no contiene una definición de qué hay que considerar como #x201c;empleador#x201d;. No obstante, de lo indicado en el art.1.1 y 1.2 del nuevo Estatuto no es difícil deducir que el común denominador entre funcionarios públicos y personal laboral público es el tener como contraparte en su relación de prestación de servicios a las #x201c;Administraciones Públicas#x201d;, término este último que es aclarado y desarrollado en el art. 2, especialmente en su apartado 1: #x201c;este estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas#x2026;.#x201d;. Además, hay que decir que, en correspondencia con el término utilizado por el Estatuto de #x201c;empleado público#x201d;, parece que lo más acertado es considerar como denominación más apropiada de la contraparte la de #x201c;empleador público#x201d;.
Por consiguiente, la distinción que impone ahora de forma más contundente la aparición del Estatuto Básico es entre empleo público y empleo privado, siendo la característica del primero la presencia de un empleador público en el sentido del art. 2 de dicho estatuto, lo cual se refleja en la existencia de dos órdenes normativos estatutarios. No obstante, es evidente que dentro de ambos órdenes, hay subcategorías, como es el caso del personal estatutario de los Servicios de Salud, al cual el art. 2.4 del nuevo Estatuto incluye en la denominación genérica de #x201c;funcionarios de carrera#x201d;.
Al mismo tiempo, es evidente que desde la perspectiva subjetiva, de los colectivos afectados, aparecen tres ámbitos distintos: el de los funcionarios públicos #x2013;en sentido amplio antes indicado#x2013;, el del personal laboral público #x2013;con una Administración Pública como empleadora#x2013; y el del personal laboral privado. De aquí nace la necesidad de realizar una comparación triangular en el que seguramente el factor más significativo #x2013;y al mismo tiempo más complejo#x2013; sea el de identificar qué preceptos del nuevo Estatuto le son de aplicación a un personal laboral que sigue estando incluido en el TRLET. En efecto, hay que tener en cuenta que el personal laboral público es un personal #x201c;doblemente estatutario#x201d;, reflejándose esta doble afectación en el art. 7 de la nueva ley. No obstante, como tendremos ocasión de señalar más adelante, la coordinación entre ambos Estatutos desde la perspectiva de la preferencia aplicativa es más compleja de lo que puede parecer en una lectura lineal de ese precepto.
En efecto, del contenido del mismo podría parecer que aquella doble aplicación es de mera agregación #x2013;#x201c;además#x201d;#x2013;, cuando la realidad es que hay disposiciones del nuevo Estatuto aplicables al personal laboral público que de una u otraPage 365forma pueden no sólo ser diferente respecto a la regulación del TRLET, sino, más directamente, excluir la aplicación de este último, como ocurre en el caso del art. 83 respecto al tema de la provisión de puestos y movilidad del personal laboral.
Incidentalmente, era esta una doble inclusión respecto al personal laboral público no impuesta constitucionalmente, sino que ha sido fruto de una opción #x2013; que compartimos en su razonabilidad - del legislador ordinario. En efecto, contemplada expresamente la norma estatutaria en el art. 103.3 Ce, ello lo era exclusivamente respecto a los funcionarios públicos, de forma que la regulación estatutaria del personal laboral público estaba incluido en el art. 35.2 CE en el ámbito de los denominados #x201c;trabajadores#x201d;. Dado el desfase temporal que ha existido entre el cumplimiento de las previsiones de desarrollo estatutario de ambos preceptos - el art. 35.2 fue desarrollado dos años después con la Ley del Estatuto de los Trabajadores de 1980, mientras que el art. 103.3 ha tenido que esperar casi tres décadas -, el cumplimiento de la previsión constitucional era más urgente respecto a los funcionarios públicos, ya que, en relación al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, se había visto ya satisfecho con bastante anterioridad.
Volviendo al tema del carácter multisubjetivo #x2013;funcionarios públicos y personal laboral público#x2013; del nuevo Estatuto, ello ya se refleja en su propio título con el término de #x201c;empleado público#x201d;, asumiendo por tanto la existencia de determinados principios, derechos y obligaciones que son comunes, como indica la exposición de Motivos, no ya #x201c;al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones Públicas#x201d;, sino también al personal laboral por el hecho de tener un mismo empleador.
Sin embargo, y esto es necesario ponerlo de manifiesto ya desde un principio, en ningún caso la existencia de aquella asunción, de esta opción por esta especie de #x201c;casa común normativa#x201d;, se ha identificar con otra respecto a que el Estatuto parta de la base o persiga el objetivo de la equiparación u homogeneización del régimen jurídico de ambos tipos de personal. En este sentido, estamos ante un estatuto que marca claramente las fronteras legales entre funcionarios públicos y personal laboral.
Más aún, en ningún momento el Estatuto pone al personal funcionarial y al laboral en un mismo nivel de trascendencia respecto a su papel en las Administraciones Públicas. Por lo pronto, considera que hay determinados niveles esenciales de empleo público que están reservados a los funcionarios #x2013;art. 9.2#x2013;. Pero además, el legislador ha querido poner de manifiesto que en ningún momento ha cuestionado, sino más bien reforzado, la doctrina de que el personal por antonomasia al servicio de las Administraciones Públicas, según nuestra Constitución y, por supuesto, el propio estatuto, es el funcionarial: #x201c;por imperativo constitu-Page 366cional no puede ser éste (el laboral) el régimen general del empleo público en nuestro país, ni existen razones que justifiquen hoy una extensión relevante de la contratación laboral en el sector público#x201d;.
Por tanto, y ello es acorde también con todo el marco normativo anterior y con la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, los dos colectivos al servicio de las Administraciones Públicas van a continuar en planos diferenciados en prioridades y regulación, sin perjuicio de tener aspectos comunes o similares.
Fijándonos ahora en el calificativo de #x201c;laboral#x201d;, hemos de decir que el nuevo Estatuto, junto a este objetivo de establecer reglas que pueden ser comunes #x2013;o diferentes más frecuentemente#x2013; respecto a los dos tipos de personal que emplea, tiene otro objetivo esencial que es el de establecer especificaciones y matizaciones respecto al personal laboral público en relación ahora a la normativa laboral general. En este sentido, la que denomina #x201c;relación laboral de empleo público#x201d; es una relación laboral que va a conocer a lo largo del estatuto Básico #x201c;especialidades#x201d; importantes, a pesar de que formalmente el estatuto no califica a esta relación como formalmente #x201c;especial#x201d;. Por tanto, el personal laboral público va a estar no sólo acogido por dos Estatutos, sino además por una continua tensión normativa sobre como los preceptos de ambos preceptos van a configurar sus derechos y obligaciones, en tanto que, ya lo hemos indicado, el nuevo Estatuto no ha mostrado en todas las ocasiones #x2013;probablemente por la dificultad del empeño#x2013; un claro nivel de determinación sobre qué reglas han de aplicarse preferentemente respecto a las contenidas en los dos ordenes estatutarios.
Continuando con esta caracterización general del estatuto Básico, debemos decir que se trata de una ley que viene a romper con la situación de...
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